城乡一体化视角下农村公共产品供给问题研究

□华玉秀，荆兆丽，葛奎东

城乡一体化视角下农村公共产品供给问题研究

□华玉秀1，2，荆兆丽1，葛奎东1

城乡一体化是实现整个城乡经济社会全面发展的过程，增加农村公共产品供给对于促进城乡一体化具有重要意义。当前我国农村公共产品供给中存在着城乡差距明显、政府事权与财权失衡、农民话语权缺失等问题。解决这些问题需要构建城乡一体的公共产品供给格局、明确各级政府职责，健全公共财政体制，尊重农民权利。

城乡统筹;城乡一体化;农村公共产品;供给

城乡一体化就是要把工业与农业、城市与乡村、城镇居民与农村居民作为一个整体，统筹谋划、综合研究，通过体制改革和政策调整，促进城乡发展的一体化，改变长期形成的城乡二元经济结构，实现城乡在政策上的平等、产业发展上的互补、国民待遇上的一致，使整个城乡经济社会全面、协调、可持续发展。随着我国工业化和城市化的发展，我国已经进入了加快形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要历史时期。统筹城乡发展是实现城乡经济社会发展一体化的重要措施。统筹城乡发展，关键措施就是做到国家财政收入分配向农村倾斜，资源要素更多地向农村配置，使农民享有更多的公共服务，缩小区域发展差距，必须注重实现基本公共服务均等化。

一、增加农村公共产品供给的作用

农村公共产品是为农村地区农业、农村和农民生产、生活共同所需的具有一定非排他性和非竞争性的物品或服务。农村公共产品对于提高农民生活水平、改善农村生产条件、促进农村经济社会发展具有重要作用。主要体现在：

1.统筹城乡发展、促进城乡一体化

党的十六大首次提出统筹城乡社会经济发展，2010年中央一号文件把统筹城乡放在突出位置，明确提出要加大统筹城乡发展力度，进一步夯实农业农村发展基础。在我国社会现代化的发展过程中，城市与农村的发展差距不断扩大，而增加农村公共产品供给、完善农村公共产品供给机制对于促进城乡之间在经济、社会、文化、生态上协调发展具有重要作用。统筹城乡发展、实现城乡一体化的重要措施之一就是加大对农村的投入力度、为农村和农民提供更多的公共产品。

【作者单位】1.山东农业大学经济管理学院，山东 泰安，271018;2.泰安市岱岳区国有资产管理局，山东 泰安，271000

2.有助于社会主义新农村建设

20世纪90年代以后，农民负担不断加重，农民增收困难，城乡差距不断扩大，“三农”问题越来越突出，已经成为我国全面建设小康社会的难点和重点。为解决“三农”问题，党的十六届五中全会明确提出了建设社会主义新农村的历史任务。建设社会主义新农村的措施是多方面的，其中包括增加对农业和农村的投入、抓好农田水利基础设施和农村水电路等建设、提高农村社会事业发展水平等，其实质就是要增加农村公共产品供给。因而，增加农村公共产品供给对于社会主义新农村建设和解决“三农”问题具有重要意义。

3.有助于国民经济持续、健康发展

国家对农村水、电、路等基础设施的建设，不仅能够提高农民生活质量、增加农民收入，而且能够启动农村消费市场，促进国民经济健康、快速、持续地增长。水、电和生活有关的基础设施问题解决后，农村地区还会自发地掀起“厨房革命”、“厕所革命”等和改善生活质量有关的建设高潮，把许多制造业现存的过剩生产能力消化掉(林毅夫，2004)。为应对由美国次贷危机所引发的金融危机，我国采取了一系列措施。在出口遇到较大阻力的形势下，扩大政府投资和国内居民消费成为促进国民经济稳定发展的关键。而在二者之中，扩大居民消费、启动国内居民消费市场更为关键，这是保持国民经济持续、健康、快速发展的根本。但我国国内消费对于经济的促进作用一直有限，其重要原因就在于农村的相对落后和农民的相对贫困制约了消费。而增加农村公共产品供给无疑会增加农村发展和农民富裕的机会，从而增加农村的消费能力。因而，增加农村公共产品供给对于实现国民经济的持续健康发展具有重要意义。

二、我国农村公共产品供给中存在的问题分析

由于历史的原因，我国城乡公共产品供给差距再逐渐拉大，作为主要供给主体，乡镇政府事权与财权失衡，财政短缺问题突出。另外，农民话语权的缺失，也是农村公共产品供给短缺的重要原因。

1.农村公共产品供给不足的背景

建国后，我国选择了以优先发展重工业为目标的发展战略。为了保证重工业的优先发展，国家不仅对农业“多取”，而且“少予”，也就是减少对农村和农业的投入，从而增加对城市和工业的投入，确保城市居民和工业建设的需要，以此来保证重工业优先发展战略。这样就造成了国家对农业和农村的投资较少，从而无法为农村提供与城市同等的公共产品。因此，在重工业优先发展战略选择下，我国在公共产品供给中就形成了城乡二元供给结构。不仅如此，以制度外筹资为主的农村公共产品供给体制还使农民成为了农村公共产品供给的主要成本分摊者，加重了农民负担。为了解决这一问题，我国从2006年1月1日起在全国范围内取消了农业税。农业税的取消，虽使农民负担大大减轻，但与此同时也使基层政府和村集体的收入大为减少。同时，由于我国公共财政体制还不完善，原来主要依靠制度外筹资的农村公共产品供给面临着巨大困境。

2.城乡公共产品供给差距明显

长期以来，我国在公共产品供给中形成了城乡政策不同的二元供给体制，城市的公共产品供给主要由国家通过政府税收来负担其成本;而在农村，国家一般只承担公共产品供给的一部分成本，而主要成本则通过税费、集资、摊派等制度外筹资方式由农民承担。国家财政资金对农村的低投入造成了农村公共产品供给总量的严重不足。

首先，农田水利基本建设难以满足生产需要，农田水利设施老化失修严重。至2005年底，我国耕地有效灌溉面积为8.25亿亩，占耕地总面积的45.06%，一半以上的耕地仍是靠天吃饭。在已建成的8.5万座水库中，病险水库占36%;即便是在13个粮食主产省的大中型灌区，其支渠、斗渠和农渠中的土渠还分别占80%、85%和94.6%，致使农业灌溉用水损失严重，农业生产成本居高不下。

其次，农村的基础设施建设亟待完善。近年来，在中央一系列强有力的政策措施的促进下，农村的基础设施有了很大发展。但由于以往的欠账太多，农村水、电、路气等基础实施建设滞后。目前，农村还有近万个乡镇、30万个行政村未通水泥或沥青路，其中70个乡镇、近4万个行政村不通公路;约2.8亿农民的饮水不安全，2000万左右的农村人口用不上电，约1.5亿农户亟需解决烧饭、取暖的燃料问题。

再次，农村教育、卫生等社会事业发展明显滞后。农村中小学教育质量低、农民缺医少药等问题仍比较突出。2005年，农民平均受教育年限为7.7年，504亿农村劳动力中，高中以上文化程度的只占13.68%，小学及以下文化程度的占34.10%，不识字及识字很少的还占6.87%。在卫生方面，我国平均每千人有病床2.34张，但主要集中在城市。城市每千人有病床3.67张，农村只有0.76张;城市每张病床平均拥有8.8万元的医疗设备，农村仅有1.1万元(陈锡文，2007)。

3.事权与财权失衡，乡镇政府财政短缺问题突出

在农村公共产品供给中，各级政府的职责没有明确界定，造成了政府职责不清，事权与财权不一致。如义务教育是外部性很强的农村公共产品，个人在学校中获得知识，不仅对个人有益，而且使整个社会受益——提高了社会的文明程度，提供了高素质的劳动者，而作为基础教育的义务教育，其外部性更强，它产生的社会效益远大于它的个人收益。但长期以来，中央和省级政府在农村义务教育方面承担的责任太少，基层政府和农民承担了太多的责任。

作为农村公共产品主要供给主体的乡镇政府，在政府层级中，收入较少，但承担的农村公共产品供给的职责却较多。取消农业税虽然对于整个国家的财政收入影响很小，但对于以农业税为主要收入的乡镇财政影响是巨大的。在大多数经济欠发达地区，过去的农业税收入占乡镇财政收入的60%以上。并且在农业税取消前，很多乡镇都背负了沉重的债务负担，财政收入的减少，使乡镇债务负担难以化解。乡镇财政收入虽然减少，但其事权却没有减轻。我国《宪法》赋予了乡镇政府广泛的事权，1982年《宪法》规定，乡政府的职能是“执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算;管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法、计划生育等行政工作。”相比之下，层级较高的政府在农村公共产品供给方面的事权非常模糊，而这些政府，特别是中央和省级政府却拥有大量的财权。

自2006年以来，国家财政每年安排1030亿元资金用于税费改革的巩固和完善，其中中央财政每年通过转移支付补助地方财政780亿元。地方财政也将安排250亿元解决因免征农业税而产生的财政缺口。实际上，乡镇财政的支出远远大于以农业税为主的财政收入，而这个差额部分，中央转移支付不可能覆盖到。以山东省为例，从2002税费改革到2005年的3年间，山东省安排各级税费改革转移支付110亿元，仅2004年就安排转移支付资金58.53亿元，县(市、区)均4181万元，乡(镇)均302万元。2004年全省用于村级的转移支付资金达到7.72亿元，占转移支付资金总量的 23.55%，村均补助9071元。尽管转移支付力度较大，但由于改革造成的减收超出了基层承受的能力，很多乡镇特别是以农业为主的乡镇，只能维持低水平运转，办公运转、事业发展经费捉襟见肘(尹慧敏，2006)。当前，国家财政对农村的转移支付力度不够，特别是省、市财政对县、乡财政转移支付明显不足，加之转移支付制度不规范和地区差异等因素，因此，国家公共财政资金还难以满足农村公共产品供给的需求。

4.农村公共产品供给中农民话语权缺失

公共产品的供给决策主要是由政府而非农民作出的。政府对公共产品的供给偏好代替了农民的需求偏好，对农村公共产品的供给起决定作用的不是农民的需求，更多的是行政命令。在这种决策机制下，对农村提供什么样的公共产品、提供多少公共产品基本上都是由上级政府决定。由于政府的决策并非完全理性，这种“自上而下”的决策机制往往并不能真正反映农民对公共产品的需求，从而导致了农村公共产品供给总量不足的同时，还有一部分供给过剩。主要表现为在压力型行政体制下，能在短期内见效的、体现政府官员政绩的、能为上级领导看得见的“政绩工程”“面子工程”建设过多，参与农村公共管理的机构臃肿、人员超编，一些基层政府建设的中心广场、办公大楼远远超过了当地的经济发展水平。

三、城乡一体化视角下增加农村公共产品供给的对策

当前农村公共产品供给中存在的问题严重制约了农业进步、农民富裕和农村经济社会的发展，影响了我国整体经济社会的发展。解决农村公共产品供给问题，必须从城乡一体化这一视角出发，完善农村公共产品供给机制。

1.建立城乡一体的公共产品供给格局

落实统筹城乡发展战略，建立城乡一体的公共产品供给格局是重构农村公共产品供给体制应该解决的首要问题，也是解决农村公共产品供给问题的根本措施。目前我国已经总体上进入了以工促农、以城带乡的发展阶段，已经具备了“工业反哺农业、城市支持农村”的能力，因此，创新农村公共产品供给体制首先就应当建立城乡一体的公共产品供给格局，按照统一、平等的原则，建立覆盖城乡、惠及全民的公共物品供给体系，使包括农村人口在内的全体国民都能享受到平等的国民待遇。近些年来，党和政府也强调要突出农业的基础地位，统筹城乡发展，但国家财政用于农业的支出比重一直较低，说明我们还没有真正把统筹城乡发展的战略落到实处。针对农村公共产品供给中的问题，虽然很多学者提出了重构农村公共产品供给体制的对策，但如果做不到统筹城乡发展，这些对策也就难以落到实处。

建立城乡一体的公共产品供给格局，除了把城市的基础设施等公共产品向农村延伸，另一重要途径就是加强农村社区建设。农村社区建设是增加农村公共产品供给的有效途径。增加农村公共产品供给，实现服务均等化，必须借助一定的载体。在这一方面，山东省诸城市的农村社区化建设为我们提供了有益借鉴。诸城市在农村社区化建设过程中，在每个社区都成立社区发展委员会，其职能定位是服务，而不是一级行政管理机构。合理确定服务机构所在中心村和社区服务范围，服务半径一般在掌握在2公里，涵盖5个村、1000户到2000户。社区服务中心一般设医疗卫生、社区警务、灾害应急服务、社区环卫、文化体育、计划生育、社会保障、社区志愿者等八个服务站，为农民群众提供一揽子服务。诸城市开展农村社区建设，为公共服务向农村延伸搭建起了有效平台，使政府得以为农民提供更多的公共产品，农民享受更多的公共服务(李秀忠、李松玉，2008)。

2.明确界定各级政府在农村公共产品供给中的职责

提供公共产品是现代政府的基本职能。由于公共产品外部性的存在，企业或个人一般不愿或无法提供公共产品。因而，由公共产品的性质所决定，政府应当是农村公共产品的最主要提供者。我国农村公共产品供给的政府主体分为中央、省、市、县、乡五级。中央政府和地方政府在农村公共产品的供给方面必须进行清晰的界定。

政府间事权划分的基本原则为受益范围原则、能力原则和效率原则。由此，对各级政府在农村公共产品供给中的职责可以作如下划分：农业基础科学研究、大江大河的治理等宜由中央政府提供。而农村义务教育、农村社会保障、农民合作医疗等宜以省级政府为主，由中央政府和省级政府共同提供。地区性卫生防疫、农业技术推广、农村电网等由市级或县政府负责。而乡村规划、农村小型水利设施、乡村道路等基础设施建设等宜以乡镇为主，由上级政府给予财政支持。

明确了各级政府的事权，还应当给予各级政府相应的财权，要做到事权与财权的对称。实现事权与财权的平衡，就应当完善公共财政体制，其中最关键的就是加大财政对农村的转移支付力度，建立规范、公平、高效的转移支付制度。除了中央财政应按照存量适度调整、增量重点倾斜的原则，增加对农村的投入外，省、市财政也应加大向下转移支付力度。更重要的是，国家应根据各地区差异，以公共服务均等化为目标，进行合理转移，对于东部经济发达地区，中央的转移支付比重可以低一些，而对于中西部落后地区，则需要中央加大专项转移支付比例，以确保农村所需的基本公共产品的供给。同时，应规范转移支付资金的使用和管理，建立监督机制，提高资金使用效率。

3.建立农民对农村公共产品的需求表达机制

改变上级政府偏好型决策机制，将其转变为能够真实显示农民意愿的“自下而上”的决策机制，通过“自下而上”的公共决策机制，将公共产品的选择权交给需求者，让农民参与到决策中来，这样不仅能够防止政府的“越位”，而且能够保证农村公共产品供给的效率。“自下而上”决策机制的建立应与农村的民主政治建设相结合，通过农村民主制度的建设和发展，提高农民的组织化水平，推动农民参与公共产品决策，更好整合他们的需求意愿。同时，加强农村的民主政治建设，还应使农村社区领导人能够真正代表农民利益，为农民负责。

［1］林毅夫：发展战略与经济发展［M］.北京：北京大学出版社，2004：184-185.

［2］新农村建设开局良好、任重道远——访中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文［N］.中国社会科学院院报，2007-02-27(5).

［3］尹慧敏.减免农业税后乡村两级运转问题研究［J］.东岳论丛，2006，(2).

［4］李秀忠，李松玉.实现基本公共服务均等化的有效途径探索——诸城市农村社区建设个案思考［J］.山东师范大学学报，2008，(6).

(责任编辑：邓秀丽)

The urban-rural integration is a process to achieve the urban and rural economic and social comprehensive development and the increasing the supply of public goods in rural areas has the import sense of the urban-rural integration.At present，there are some problems in supply of rural public goods，such as significant urban-rural gap，the government rights and financial power imbalances，lack of farmer＇s right to speak and so on.To solve these problems need to build urban-rural integration pattern of public goods supply，clear responsibilities of all levels of governments，improve the public finance system，respect for the rights of peasants.

Study on Rural Public Goods Supply：from the Angle of Urban-Rural Integration

HUA Yu-xiu，JING Zhao-li＆GE Kui-tong(68)

F302.7

A

1008-8091(2011)01-0068-04

2010-12-31

华玉秀(1974- )，女，山东泰安人，山东农业大学经济管理学院农业经济管理专业硕士研究生，主要研究领域：产业组织与管理。