我国保障性住房建设与规制——基于天津市保障房建设的思考

■ 王 双

我国保障性住房体系构成及政策演进

（一）我国保障性住房体系构成

我国保障性住房概念随着时间的推移在不断变化。目前普遍接受的保障性住房定义是指政府在对中低收入家庭实行分类保障过程中所提供的限定供应对象、建设标准、销售价格或租金标准，具有社会保障性质的住房。这类住房目前包括属于商品房但以低于市场价格出售给特定购房者的经济适用房和限价房，针对城市低收入家庭的廉租房和公租房，当然还包括对一些林区、垦区、煤矿职工的棚户区（危旧房）改造、游牧民定居工程。

我国保障性住房建设重点、保障对象以及保障范围近年来也在不断地调整和完善。1994年 《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》提出建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用住房供应体系和以高收入家庭为对象的商品房供应体系，这标志着福利分房转向住房货币化，开始建立经济适用房保障房体系。2007年，经济适用房对象进一步扩大，保障对象由以前的 “中低收入家庭”调整为 “低收入家庭”，廉租房也由 “最低收入家庭”调整为 “低收入家庭”，这样就进一步扩大了保障范围。2010年，针对经济适用房、廉租房、限价房和公租房制定了租售不一的保障方式，促进了保障性住房体系的进一步健全。

（二）我国保障性住房政策演进

强制性制度变迁是我国保障性住房政策演进的主要特点。自1988年提出 “住房制度改革”以来，我国保障性住房政策的发展经历了从计划经济体制下由政府直接分配住房的福利政策向市场经济体制下市场调控和住房保障制度并举的转变过程，政府主导保障性住房政策的制定和具体任务的实施。各阶段政策与规制重点见下表。

天津市保障性住房建设现状及问题

（一）天津市保障性住房建设现状

近年来，天津市保障住房供应比例和建设力度持续加大。2008年，天津市制定了住房保障5年发展规划，2011年再次推出天津市住房建设规划(2011-2015年) (公示稿)，明确保障性住房包括保障性住房包括经济适用房、限价商品房、公共租赁房和小城镇还迁房。截止2010年底，天津市90平方米以下套型住房面积供应比例已超过70%，保障性住房建设量在“十一五”期间呈现逐年上升的趋势。

规划期内 （2011年-2015年）， 天津市将建设各类住房建筑面积9500-12000万平方米，其中新建保障性住房5205万平方米，包括经济适用房约7万套，总计445万平方米；限价商品房22万套，总计1845万平方米；公共租赁房15万套，总计675万平方米；小城镇还迁房2240万平方米；新建商品住房48-75.5万套，建筑面积为4295-6795万平方米。

2010年，为了抑制房产投机，保证百姓对住房的基本需求，天津市保障性住房的建设规模也在不断扩大。继2009年已经售罄的华城丽苑、舒畅欣园和红荔花园之后，天房雅韵、美震中环时代、华富家园、天房彩郡、嘉春园、华城佳苑、天房美域等限价商品房相继推出。2011年初，大寺新家园、双青新家园、渌水道、志成道及泗阳道5个项目同时开工，面积达到220万平方米，共计4.8万套，创国内公租房一次性开工面积最大的纪录。

我国保障性住房纲领性政策一览表

（二）天津市保障性住房建设存在的问题分析

天津市保障性住房建设存在的问题，既有共性，也有个性，存在以下几个方面：

1.软硬件配套建设滞后

首先是配套制度建设落后。政策方面，土地供应、建设模式、融资手段、财税优惠、后期管理制度、房屋审核程序及运行机制等与保障性住房项目规划、建设、运营、管理和退出全寿命周期各阶段有关的支持性制度目前尚很不完善。其次是配套基础设施跟进滞后。各大城市已建的保障性住房多位于城市近郊区，项目周边多为未开发地带。如此大规模的成片开发，造成项目相对孤立，周边根本没有成熟的居住区配套，或配套设施尚未开发完全。同时，保障房项目的区内配套，虽然在规划设计过程中配建一定比例的公建项目，但在入住比例不高、消费人群与消费能力有限的情况下，不足以达到银行、医疗等机构设立的 “最低门槛”，更不足以达到各个商家所要求的投资回报，一定时期内将造成商业设施空置。

2.建设保障性住房的激励机制不够健全

从全国人大对保障性住房的调研报告来看，结合天津市的具体实践，以政府为主导、国企为主要建设单位的推动建设模式无论是在土地供应、财政支持、企业盈利、项目融资等方面均存在动力不足。这与政府目前的考核机制、土地和资金供应模式等方面因素都有关系。如何激励各级政府和建设单位等相关单位去提供质量信得过的民生工程值得探索。

3.保障房开发选址与城市空间规划脱节，存在潜在的 “贫富”分居趋势

这主要涉及到保障性住房的空间规划和设计问题。目前天津市保障房选址基本都位于中心城区以外的城郊地区，这些地区商业、教育、医疗、交通等基础设施规划建设水平，入住人口的收入、教育水平等均与中心城区存在较大的差距。随着更多人口的密集和城市化进程的不断推进，住房在某种程度上已经成为了穷人和富人之间的空间隔离器，很多居住在保障性住房的中低收入家庭人群就业相对集中在制造业、服务业等劳动密集型产业，收入相对较低。这些人聚居在一起，将有可能形成大片的低收入居住区，随着成片开发的保障房的竣工入住未来很有可能形成新形态的贫民区。

2011-2015年天津市保障性住房结构

我国保障房建设市场规制建议

规制作为具体的制度安排，是“政府对经济行为的管理或制约”，是在市场经济体制下，以矫正和改善市场机制内在的问题为目的，政府干预和干涉经济主体 （特别是企业）活动的行为， “包容了市场经济条件下政府几乎所有的旨在克服广义市场失败现象的法律制度以及以法律为基础的对微观经济活动进行某种干预、限制或约束的行为”。在抑制房地产投机和保障房地产业的健康发展上，许多国家和地区采取多种措施对保障性住房进行规制，目的均在解决购房困难群体，特别是在中低收入家庭的住房问题上。如美国采取实物与货币补贴相结合的模式，德国以住房补贴为主，新加坡以政府建房为主。借鉴这些国家和地区的住房保障建设经验，本文建议保障性住房规制的重点应在以下几个方面：

（一）尽快完善住房保障的系列制度安排，为保障性住房全寿命周期管理提供法律依据

住房保障与教育、医疗、就业、养老保障一样，都是我国社会保障基本制度的重要组成部分。在美国、日本、新加坡等国家，住房保障法律都是国家大法，其制定是各国政府的一项重要任务。发挥提升我国保障性住房政策的领导力和执行力，必须跳出保障性住房政策本身，从立法、规划与体制层面加以突破。目前我国保障性住房建设的相关制度、政策等还不够完善，在住房保障领域的立法严重滞后于现实的需要。我国应尽快将住房保障工作纳入目标管理，尽快制定专门的住宅法和住房保障法，从立法层面对住房保障的实施计划、惠及对象、供应标准、资金运作方式、运作机构、保障措施等问题进行法律界定。同时，结合保障房项目的全寿命周期管理，从保障性住房规划、建设、分配、使用和退出等环节明确保障对象、规定保障标准、水平和方式，明确各级政府在资金、土地、财税等方面的责任，建立健全房地产产权管理、住房保障基金管理、个人信用管理等配套法规，形成较为完备的保障性住房建设管理的法律法规体系。

（二）完善激励机制，为保障性住房提供制度保障

保障性住房建设的动力主要体现在政府和建设企业两个主体。就目前我国保障性住房的建设和管理来看，基本属于行政系统内的命令安排、部署与执行。目前对地方官员的以GDP增速为主的考核标准肯定与关注民生问题的保障性住房建设目标存在很大的冲突。因此将稳定房价和提供保障房建设等民生指标纳入地方政府的政绩考核，地方政府才能有动力。另外，保障性住房的政府定价机制与建设企业利益保障也存在冲突。只有在土地供应价格、税费优惠等方面政府相关部门让利，才能保证建设企业的动力。

（三）探索保障性住房建设的土地供应模式和金融创新

土地成本高和融资难是目前困扰保障性住房建设管理的两个主要问题。这两问题其实与本文前述的政府和企业的激励机制不够完善紧密相关。通过发行企业债、推出REITs、发行其他信托产品、搭建政府融资平台等方式进行保障房建设的融资。更需要的是结合土地供应政策的调整，如政府相关职能部门通过土地出让方式的变化，或者通过搭建商品房等建设模式的变化，降低土地成本，让利于建设企业，降低房地产企业垫资参与保障房建设需要承担的若干风险，如政府回购期不明确风险、成本控制等风险，从而真正体现民心和民生工程的本质。

（四）保证建设速度，更需注重提升保障房规划设计和工程质量总体水平

现阶段保障房建设不仅仅体现在量的扩张上，更应该重视给中低收入百姓带来实在的住房水平的提升和保障。保障房的规划建设，应该从总体平面布局、建筑风格色彩、公共服务和配套市政设施、节能措施及生态环境等方面入手，紧密结合城市空间规划和经济规划，同时完善商业、教育、交通、医疗等公共服务设施，避免形成客观上的贫困化和后续带来的各种社会问题。