构建国家责任制度的必要性及其对中国的启示

苏卡妮

(福建师范大学法学院，福州 350007)

构建国家责任制度的必要性及其对中国的启示

苏卡妮

(福建师范大学法学院，福州 350007)

国家责任是现代国际法上一个极为重要的法律问题，建立国家责任制度的意义重大，它可以纠正国家的国际不法行为，对受害方的权益予以恢复和补偿，树立国际法的权威，促进国际关系的稳定发展，维持良好的国际秩序。然而，当法律义务和国家利益发生抵触时，强权国家往往不会选择服从公认的义务而牺牲国家利益，此时依赖于国际政治结构的国际法似乎不够强大了，作为敏感的政治和法律问题，国家责任制度显然在发展速度上跟不上国际政治关系的发展。因此，构建一个有效的国家责任制度对中国具有启示意义。

国家责任;国际关系;国家利益

国际法是特定社会及政治体系的产物，是由一系列主要调整国家间进行国际交往的行为准则以及国家处理国际关系问题时所应遵循的各种原则、规则和制度组成的综合体系。德国学者马蒂亚斯·海尔德根认为，现代国际法体系的基本价值体现在:(1)国家主权一律平等，表现在通过条约和习惯法形成的新的国家义务一致原则以及国家领土不受侵犯;(2)国家自我保护权利;(3)尊重包括保护生命在内的基本人权;(4)民族自决权利以及保护生命自然基础［1］。也就是说，国际法在国际社会建立了相应的价值标准，据此评判国际事件的是非曲直，从而促进国际关系的民主化、有序化，实现国家主权的真正平等以及相互制衡。但针对这种特殊的“法”，与国内法的实施不同，作为国际社会的最大组成单位——国家很大程度上依靠的是“自愿”去服从，而不是外在的强制力量，于是造成了国际法一方面是有法律约束力的“法律规则”，一方面却缺乏相应强制执行机构与理念的矛盾。这种矛盾的现实表现就是国际法规则中有大量规定国家在国际关系中有何权利、义务的初级规则，却缺乏如何纠正或制裁不善意履行国际义务行为的次级规则，即缺乏一个有效的国家责任体系，使得现有的国际法规则在不同国家力量面前呈现出不稳定的实施状况。

一、构建国家责任体系的必要性

任何法律制度都应包含关于违背其规定义务的责任制度。在国内法中，以民事制度为例，当义务人履行了义务时，权利人的权利得到实现;当义务人应为而不为时，其结果是权利人的权利不能得到实现。于是，义务人应当承担其后果，即承担民事责任，民事责任的本质是促使义务人履行民事义务的辅助条件。既然是法律，国际法规则体系中就应当包含国际法主体的权利、义务以及责任的内容。在国际法中，国家基于主权可以享有独立权、平等权、自保权、管辖权等基本权利以及由此派生出的其他权利，对应于此，国家负有尊重和不侵犯其他国家权利的义务，如果某个国家的行为违反了国际法的义务，以至于损害了其他国家的利益，那么它就要承担起相应的国家责任。国家责任的主体是国家，而非个人或国家机关;国家责任的性质是法律责任，而非一般的政治责任或道义责任。“责任是权利的必然结果。所有国际性质的权利都涉及国际责任。”①United Nations Reports of International Arbitral Awards［R］，vol．2，P．641。国家责任制度是在19世纪后半期伴随着资本主义世界市场的建立逐渐发展起来的，是从双边性质的国际义务开始的，源于外国侨民人身及财产受到损害时的东道国责任。第二次世界大战之后，国际法迅速发展，国家责任的主题也在不断扩大，侵略、破坏和平、侵犯主权、干涉内政等国际不法行为造成对国际关系的破坏和干扰，于是国家责任的领域延伸到了更多方面。

中国近年来所面临的几起突发性国际事件以及一些长久悬而未决的涉外纠纷，如中美撞机事件、日本坚决不承担侵华战争给无数中国受害者个人的赔偿和纂改历史教科书事件等，都在为中国和其他发展中国家敲醒了警钟，如果不能建立有效的预防和制裁国际不法行为的机制，发展中国家的国家利益就会继续受创。因此，在当前的国际政治格局下，构建一个有效的国家责任体系极为必要，“国家责任是现代国际法中一个重要的法律制度，它在很大程度上起着协调国际社会中国家间关系的作用”［2］。在现代国际关系中，构建一个有效国家责任制度的必要性已经凸显，主要体现在以下几个方面:

(一)实现国际正义，通过追究国家的法律责任来维护受害者的合法权益

建立国家责任体系的目的与国内法律责任的目的是一致的，都是为了实现法律的价值——正义。在国际社会这个共同体中，一方面每个国家都追求各自的特殊利益，另一方面，各国都有共同的社会利益和国家利益。法律要求国家在追求自身利益最大化的同时尊重其他国家的国民利益和国家利益，并共同维护和促进国际社会的和谐发展。为此，国际法对应当维护的利益加以认定和规定，并以国际法上的权利、义务、责任作为保障这些利益的手段。国家责任的目的就在于为受害国提供救济途径，受害国可以根据国际法采取一定的方式追究加害国的国家责任，通过使实施了国际不法行为的国家承担不利的法律后果，保障受害国的国际法上的权利、义务、权力得以生效，实现国际法的价值。

(二)规范国家行为边界，体现国家作为国际法基本主体的法律人格，国家责任涉及受害国的求偿权利和加害国的损害赔偿义务，包含追究责任者的资格与承担责任者的适格两个问题，也就是涉及法律人格的问题。我们所说的“国家行为”其实并非“国家”这个抽象实体的具体作为或不作为，某一项国家行为可能是由某个国际机关去实施的，也有可能是经过授权的个人或实体而为的，但是在国际关系中产生人格的场所却不是某个国家机关或个人、实体的行为，而是被赋予了拟制“人格”的国家名义下的行为。国际法上的法律人格者，必须是具备享有国际权利与承担国际义务的能力的实体，正如弗里德曼教授所说的那样，“国家是对人民和领土享有合法权力的储藏库。就国家权力而言，它是权威的、有管辖权界限的和有立法能力的。这种立法能力决定了领土范围、管辖权范围、官方行为的责任以及许多国家共同存在的问题”［3］。罗马法有句古谚，“使用自己的财产不应损及他人的财产”，应用到国际法领域，就表现为任何国家都有义务不让别人利用它的领土作出侵害他国权利的行为。尽管具备主权的国家在国内享有最高的统治权，但在国际社会里，强国与弱国的法律地位是平等的，平等者之间的行为是有边界规范的。

(三)预防和纠正国家违反国际法的行为，维护良好的国际法律秩序

主权国家构成了整个国际社会运行的基础，其既是国际关系的主导力量，又是国际法律秩序的根基所在。我国学者普遍认为，国际法建立在平等主权国家的协调意志之上，基于此，国际法在体现和维护人类基本道德以及国际社会共同利益方面的能力较弱，它缺乏国内法那样具有超越当事者的最高权威。国际法律秩序在很大程度上依靠的是各国自觉遵行以及对违反国际法的违反国际义务的行为追究其责任来维护的，如果能在国家对自身主权自愿限制的基础上建立一套具有强制性的司法机制，则对于改善当前大国、强国无视国际法的存在、采取单边主义政策的无奈情形，使其自愿或被迫遵守业已确立的国际社会公认的合乎人类基本道德以及国际社会共同利益的规则义务，维护良好的国际法律秩序起到重大作用。在强大的法律力量面前，每个国家都要权衡自己行为的后果，尽量避免实施遭致国际社会谴责并有实质性制裁措施的严重后果。

(四)淡化“绝对主权主义”，最大程度克服国际政治给国际法带来的局限性

除了国家之外，国际组织在国际事务中的作用愈加重要，国际法应当充分利用联合国这个重要资源。联合国作为世界上最大的普遍性国际政治组织(成员国已有192个，几乎囊括了地球上的所有国家)，是所有成员国(无论大国、强国还是小国、弱国)展现话语权、决策权的良好平台。但是联合国安理会作为联合国集体安全机制内唯一一个有执行权力的机关，其制度的设计上存在很大缺陷，例如安理会常任理事国的“一票否决权”，常常成为某些大国逃脱国际法制裁的有力工具。当务之急是要对联合国以及安理会的表决与执行机制进行深刻的改革，在发达国家与发展中国家的力量对比上建立一个有效的制衡机制，使得发达国家与发展中国家的责任承担上实现实质的平等。

(五)树立国际法规则的权威，使之执行的稳定性与可靠性加强

现行国家责任制度存在极大的漏洞，缺乏违反国际义务的法律标准以及强制执行机制。美国经常在运用国际法的规则上采取双重标准:1989年12月16日，美国为维护其在巴拿马运河区的殖民利益而对巴拿马发动了武装入侵，仅8个小时就击溃巴军的有组织抵抗，15个小时摧毁巴军主要军事设施，控制巴军大部分兵营，并推翻了诺列加政府，对于这么明显侵犯巴拿马主权的行为，由于联合国机制缺少对安理会常任理事国的制约措施，导致安理会对常任理事国之一的美国无可奈何。然而，1990年伊拉克入侵科威特后，美国立即采取了暴力性的反应，1991年1月17日，以美国为首的多国部队开始向伊拉克发起了代号为“沙漠风暴”的军事打击，迫使伊拉克宣布接受联合国制裁其的有关决议，此举却被视为在联合国集体安全体系这一国际法律框架内的“正义之举”。如果国际法上有了明确而统一的行为标准，国际不法行为的认定将不是困扰国际社会的问题，强国则再不能仅凭“一面之词”为众所周知的不法行为进行辩解而推卸责任。因此，国际秩序的稳定根源基于国家之间有良好的沟通机制以及有效的国家责任制度。

二、国家责任制度的完善对中国的启示

中国虽然是个秉承儒家传统的友好国家，“礼、义、仁、信”一贯是我国对外交往的宗旨，在国际关系中一直致力于推进国际社会的和平与发展，从不与其他国家“争锋”，不推行“霸权主义”、“单边政策”。尽管如此，“霸权主义”、“霸道主义”却时常与中国的利益发生冲突。

2001年4月1日，美国一架海军EP－3侦察机在中国海南岛东南海域上空活动，中方两架军用飞机按照国际惯例对其进行跟踪监视。美机突然向中方飞机转向，其机头和左翼与中方一架飞机相撞，致使中方飞机坠毁，飞行员王伟死亡。后美机未经中方允许，进入中国领空，并擅自降落在海南岛陵水机场①参见《发言人谈美国军用侦察机撞毁中国军用飞机事件真相和中方有关立场》，2001/04/03，http://www．fmprc．gov．cn/chn/gxh/wzb/fyrbt/t11175．htm。。自从我国出于人道主义归还了美军侦察机以及机上的人员后，美国不仅没有向中国道歉，反而将责任推卸至中国身上，并且美国国会还通过了议案拒不赔偿中国军用飞机坠毁及机上人员死亡的损失。中国政府向美国政府提出了强烈不满和拒绝其只支付归还侦察机的少量费用后，美国一直没有对自己的不法行为作出任何承担责任的表示。

2005年4月5日，由日本右翼团体“新历史教科书编撰会”编写、扶桑出版社出版的严重歪曲历史的历史教科书竟然被日本文部科学省认定“合格”。该教科书将日本有预谋发动的“九一八”事变等歪曲为由中国方面引起，极力否认日军在南京犯下的大屠杀罪行，甚至鼓吹“东京审判”合法性待定论②参见《日文部省批准使用新历史教科书》，2005/04/06，http://news．sina．com．cn/w/2005 －04－06/14495575557s．shtml。。日本政府机关作出的歪曲侵略历史教科书审定的行为，分明有违1972年《中日联合声明》中“日本方面痛感日本国过去由于战争给中国人民造成的重大损害的责任，表示深刻的反省”的义务以及1978年《中日和平友好条约》中“发展两国间持久的和平友好关系”的郑重承诺。对此，中国政府多次提出“严正抗议”，然而对于日本这种严重违背双边条约义务的不法行为，始终无法追究其法律责任。20世纪80年代以来，中国对日民间索赔诉讼已达40多起。但迄今为止的日本法院判决虽然勇于承认日本当年犯下的暴行，却依旧以“国家无答责”、“时效”、“中国已放弃赔偿要求”等“理由”拒绝让日本政府为此承担任何赔偿责任，中国的受害国民对日本的战争索赔基本没有什么进展。

可见，由于缺乏相关的国际立法以及执行体系，当前国家责任制度对中国来说时常显得软弱无力。中国的国家利益在遭受严重侵害时，往往无法通过现有的国家责任体系得到赔偿、补益或制止不法行为。由此也说明了，在当前的国际政治结构表现为各方力量不够均衡的情况下，更应当构建一个有效的国家法律责任体系使得国家主权得到正当捍卫，国家利益得到合法的保护，国际秩序得到良好的维护。

20世纪末至21世纪初，中国在自身求独立、求发展的道路上经历坎坷，一路风雨。但随着中国自身经济实力的不断发展，中国在国际关系的舞台上不该再扮演“受侮辱与受损害”的角色。随着全球化的发展、全球治理的展开，国际社会正在逐步走向法制化。推动国际法治符合全人类的共同利益，也是国际社会共同追求的目标，中国作为一个国际社会负责任的大国，应该抓住国际法面临改革与创新的机遇，在推动国际法治、构建一个有效的国家责任体系方面发挥自己的作用，以促进国际法治和中国法治的良性互动。中国作为一个经济正在腾飞的发展中国家，在自身国内法律制度不断完善的进程中，也不能忽略国际法律环境的改善，必须充分运用国家责任制度捍卫国家主权。中国在推动国际法治和促进国内法治的进程中，应当在以下几个方面促进国际法上国家责任制度的构建:

(一)在国际关系中勇于树立自觉遵守和执行国际责任制度的模范

中国应当在国际关系中进一步重视国际法理论与制度的运用，善意遵守国际法义务，成为自觉遵守和执行国际法规范的模范国家，以此来推动其他国家在发展与中国的政治、经济、文化关系中尊重国际法的权威，注意不侵犯中国的领土主权、不干涉中国的内政、不擅自损害中国的国家财产、不歧视和迫害中国公民等一系列国际法义务。同时，中国也要在实践中自觉履行好中国对外缔结或参加的国际条约以及国际社会业已确立的国际习惯规则或国际法原则的义务，处理好国际法与国内法的关系，尽快在中国的宪法中对国际法在国内法的地位问题作出原则性规定，以履行“条约必守”的国际法义务。如果短期内修改宪法不便，可以考虑修改《立法法》或《缔结条约程序法》，明确我国缔结或参加的国际条约在我国与我国法律具有同等地位，同时将不同层次的条约与我国不同层次的国内法对应起来，这有利于我国积极主动地捍卫国家利益，同时也合乎国际习惯做法。

(二)积极推动有关国家责任条约的制订与适用

条约的适用是条约参加的结果，因此多年来，我国一直积极参与各项国际法规则的制定工作。例如，国际法委员会的中国代表团一直致力于国家责任条款草案的制定、修改与讨论工作，也参加了《国家及其财产管辖豁免公约草案》的全部磋商过程。中国已经越来越意识到在国际法领域的国际合作的重要性，由于“条约必守原则”是一项条约法和习惯法中都承认的基本原则(规范法学派的学者甚至将之作为具有最高效力的社会规范)，推动有关国家责任的条约的通过和生效意义重大。一方面，中国可以通过参与国际法规则的制定，实现参与国际事务的合法权利，提升在国际论坛中的地位;另一方面，将国家责任制度通过一项生效的公约确立下来，使之成为国际强行法的规则，明确了各国在国际关系中应遵守的国际法义务，并且通过缔约国的承诺，树立国家责任法的权威，落实国家责任的追究，更有效地保护了受害国的国家利益。这对屡受不法行为侵害的中国来说，无疑是一种福音。

(三)注重通过政治与法律双重手段维护国家利益

过去的国际交往中，中国过于注重政治手段的运用而忽略了法律手段，一旦发生了国际争端，总是不愿通过国际仲裁或国际司法方式，到最后运用政治手段的结果也总是不甚理想，很多被非法侵犯的国家利益至今没有寻到维护和弥补的有效途径。如果国际社会能够构建一个有效的国家责任制度，中国除了继续加强南南合作，以寻求和发达国家的平等对话之外，还应当通过政治方法与法律方法双重手段，在国际关系中充分调动一切可能的正义力量，捍卫国家利益。在国际法面临挑战的时代，作为一个负责任的大国，中国应当积极应对一切有利的和不利的环境，推动国际法在国际关系中的合理运用，督促其他国家一起为实现国际法治而努力。

首先，在加强国内法建设方面，中国完全可以制定我国的《国家及其财产管辖豁免法》或《外国主权豁免法》，给我国的法院提供处理国家及其财产管辖豁免诉讼的法律依据，在国际交往中捍卫国家主权和保护国民以及国家的利益。2005年9月14日，中国政府已经签署了《联合国国家及其财产管辖豁免公约》，说明包括中国在内的世界上大多数国家都已采取或将考虑采取限制豁免的立场。2005年10月25日，第十届全国人民代表大会常务委员会第18次会议通过了《外国中央银行财产司法强制措施豁免法》，该法分别规定了豁免的给予、外国中央银行财产的定义以及对等原则等问题，已经在国内立法上开了涉及外国财产(资金)豁免问题的先例，中国可以在此基础上进一步研究和构建对外国国家不法行为不适用司法豁免的法律制度。

其次，对于中国与其他国家交往中存在的各种不友好或不法因素，中国应当勇于面对、敢于诉诸国际法律手段，而不是盲目地躲避或口头谴责了事。笔者认为，中国应该大胆地走出第一步，对于某些国家屡次侵犯中国主权、干涉中国内政、破坏中国领土完整以及逃避赔偿责任等国际不法行为，诉诸国际法院或国际仲裁等法律方式，结合政治上施加压力(例如合理利用安理会常任理事国一票否决权的权力)。另外，完全可以构建相应的国内法体系，依据中国自己制定的《外国主权豁免法》，让受害者在中国的法院起诉不法行为国，通过本国的法律实现受害者的正当诉权和利益的维护，这应该是中国在构建有效国家责任制度方面努力的方向。

三、结语

总之，国家责任是现代国际法中一个十分重要的法律制度。回避国家责任问题，甚至否定国家应承担的责任，“将毁灭国际法，因为否定为了实施的不法行为所负的责任，也就取消了各国按照国际法行事的义务”［4］。国家法律责任制度体现了国际法的强制性，从而追究违法者及造成损害者的法律责任和赔偿责任;它是保证各国及其他国际法主体遵守国际法规范的必要法律手段;它不仅对于维持正常的国际关系，稳定国际秩序具有重要意义，而且作为对国际关系进行法律调整的工具之一促进着国际法的发展。正如奥地利政府在关于国家责任的评论与意见中所明确指出的那样，“关于国家责任的规则不仅触及到国际法的基础，而且可能赋予国际法以新的权威和权力”①联合国文件:A/CN制度4/488．《各国政府提出的关于国家责任的评论和意见》。。有效的国家责任制度对于增强国际法的“硬”性因素，树立国际法的法律权威是十分重要的。但愿笔者的设想能为国家责任制度的建立健全献一份微薄之力。

［1］［德］马蒂亚斯·海尔德根．联合国与国际法的未来——现代国际法体系基本价值及其有效保障［J］．北京:世界经济与政治，2004，(5)．

［2］王铁崖．国际法［M］．北京:法律出版社，1995:136．

［3］［英］伊恩·布朗利．国际公法原理［M］．曾令良，等，译．北京:法律出版社，2003:70．

［4］［奥］菲德罗斯．国际法［M］．李浩培，译.北京:商务印书馆，1981:445．

Necessity of Building State Responsibility System and the Implications for China

SU Ka-ni

As one of the most important legal issues，it＇s significant to built State Responsibility System for International Law．The system should correct the wrongful acts of state，restore and compensate the injured party，and establish the authority of International Law in order to promote the stable development of international relationship and maintain good international order．Since the legal obligations conflict with national interests，some powerful countries often choose breach of the accepted obligations to maintain their own interest．As a sensitive issue on political and international law，International State Responsibility System still could not keep up the pace of development of international political relations．So the international communities need to build an effective State Responsibility System，which display implications for China．

state responsibility;international relationship;national interests

DF92

A

1008－7966(2011)04－0128－04

2011－05－15

福建省教育厅A类社会科学研究项目“国际责任法的实施难点与有效构建”的前期阶段研究成果(JA08076S)

苏卡妮(1976－)，女，福建漳州人，厦门大学法学硕士，讲师，从事房地产法、国际法等研究。

［责任编辑:杜 娟］