法院体制的非行政化改革——非行政化法院与非营利性组织的类比

李莹

(黑龙江省政法管理干部学院，哈尔滨150080)

法院体制的非行政化改革
——非行政化法院与非营利性组织的类比

李莹

(黑龙江省政法管理干部学院，哈尔滨150080)

法院体制改革的目标是实现审判与行政管理的分离、阻隔，由于历史的、现实的、人为的原因使得司法权与行政权混淆，导致我国法院体制表现为行政化的特征，并具有营利性的利润追求。要使我国法院体制适应司法审判的客观需要，实现我国司法的现代化，保证司法的公正性，必须要进行法院体制的非行政化改革。法院应摆脱行政化领导，建立以法官为主体，以审判活动为中心的现代管理体制。

法院体制;非营利性;非行政化

美国着名法学家波斯纳将法院类比成非营利组织，从非营利组织的特点来分析可能造成法官工作懈怠的原因，因为“非营利的供应商与利润最大化的供应商相比，前者较少追求效率的激励，因为费用节省下来了，也不会成为他的利润”［1］113，法院就如同非营利组织，因为不能通过提高工作效率来获得巨大的利润，于是法官就会没有追求高效率工作状态的驱动力，法官的职位更完全，因为他们更怕风险，他们追求的是“非货币的效用因素”［1］114。

笔者非常赞同将法院类比成非营利组织。我国的法院一直被作为国家审判机关，进行行政化管理。因此，是否有营利的目的，似乎不应该作为评价国家机构的标准。但是由于我国法院体制的行政化特征，使得法院和法官利用国家赋予的职权进行一些权钱交易，故可以看做是将公权力——审判权演变成追求利润的私权利，有营利性特征，只不过是实现形式隐蔽一些，追求手段的无法直接而已。

一、我国法院体制行政化的表现

读到波斯纳将美国联邦法院类比成非营利组织，就想了解我国目前法院体制的特点，清华大学张卫平教授在《论我国法院体制的非行政化》中，精辟地概括了法院体制的行政化特征，现拿过来和大家共享。

“法院体制行政化是指法院在整个构成和运作方面与行政机关在体制构成和运作方面有着基本相同的属性，是按照行政体制的结构和运作模式建构来运行的。”［2］我国法院的建立是根据行政机关模式来建立的，可以说一开始就混淆了司法权和行政权，司法权强调“法定性”、“中立性”，也即法院的法官必须依照法律的规定，对案件进行裁判;而行政权的行使，更强调决策的“命令性”、“服从性”。也即行政机关的工作人员在行使职权时要服从上级机关或上司命令，在这样的前提下处理行政事务。如果司法权被行政化，法院的管理体制就出现了行政化的特征。德国学者作了精确概括，“如果一个公务员故意不执行上司要求他以特定方式处理第一事务的指示，通常这就构成了失职，而对法官来说情况恰好相反，如果法官按照院长的指示去立案的话，这种行为就构成了失职”［3］。两者存在这样的差异，将两者之间的界限加以忽略，是我们法院体制行政化现象的集中表现。

(一)我国目前法院体制中行政化现象的主要表现

1.法院设置的行政化。法院设置的行政化是指法院在国家中的地位被“行政格式化”，法院级别的划分是按照行政机关的级别划分的，法院的四个级别分属于四个不同的行政区域;法院内部审判庭的设立，它的级别都有相对应的行政级别;法院人员的组成也模仿行政机关设置，有类似行政首长的院长、庭长，有主管业务的类似“公务员”的法官，有管理人员、有后勤保障人员。

2.法院体系的行政化。法院体系的行政化，是指上下属级法院之间保留有行政机关上下级之间的命令与服从关系，实际上，上下级法院之间通过审判监督程序的设定，来表现监督与被监督的关系。通过程序正义来实现实质的监督内容。但是在司法实践中，这种关系往往变调为非程序的内部请示和批复关系，即下级法院对正在审理的没有足够把握的具体案件的相关问题向上一级或上两级法院请示，等待上级法院针对具体案件、具体问题批复后方可作出判决。例如:最高人民法院对各级地方法院具体案件具体问题的批复，下级法院要遵从，因为它是司法解释的一部分，也是法律渊源之一，这也具有一定的行政化特点。

3.法院审判业务运作方式的行政化，审判庭业务处理的行政化突出表现在庭长、院长批案制度上。我国诉讼法规定，法院的基本审判单位是合议庭或独任法官，除个别重大疑难案件需提交审判委员会审议外，一般案件均由合议庭或独任法官依法作出裁判。但是我国法院组织法第6条规定:“院长、副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长除履行审判职责外，还应当履行与其职务相适应的职责。”在司法实践中，合议庭法官或独任法官审理案件需将裁判意见上报庭长、副庭长、院长和副院长审批。实际上庭长和院长是案件真正的裁判者，而了解案件审理的合议庭或独任法官仅是裁判的建议者和执行者。法院审判业务中的审批制度造成“审”与“判”的脱节，审者不判，判者不审，背离了审判工作的内在要求。这种行政管理制度造成法官审理案件的非独立性、非客观性、非法定性的结果，最终导致司法不公;也可给法官推卸责任提供借口，造成对当事人权利的损害。

4.法官人事管理的行政化，自1996年颁布《法官法》后，对法官实行双重等级化管理:法官等级和公务员等级。法官等级需由最高人民法院核定，而公务员等级由地方的人事、组织部门核定。但是法官的人事管理包括法官的招聘、升迁、奖惩、处罚、离任退职、福利待遇等都按照行政机关管理办法来实施，与法官的业务等级不挂钩。由于按照公务员等级的规定，地方其他机关公务员理论上可以任意向法院系统调动，例如院长、副院长等行政职务的调动，妨碍了法院法律职业化建设。

(二)法院体制的行政化管理使其具有营利性

首先，行政管理是国家运行的重要方式，行政权的行使表现为经常性，广泛性。由于行使不当，或者行政官员的别有用心可能将国家权力变为个人私利，具有营利的特征。行政权干预司法权势必导致司法权也具有营利特征。

其次，法官独立审判是其职责，但是法院行政化特征严重影响法官独立审判，这为法官失职和渎职行为找到了借口，成为法官不公正审判的托词。下级法院就具体案件请示上级法院，这样做必然妨碍了司法独立，推卸下级法院的责任。这种失职与渎职行为必然会产生营利结果。

最后，我国法院体制有审级监督制度，由于行政权干预司法权的存在，使得审级监督制度形同虚设，没有起到监督作用，法院内部监督制度对预防法官腐败，制止权钱交易是最有力度、最有效果的手段，由于法院的行政化特征，造成法院内部对法官的监管不利，导致法官追求不当利润。

二、法院非行政化与非营利性组织的类比

我们完全可以将法院类比成非营利组织的观点，因为非营利的法院的存在可以推动我国法院非行政化的进程。

首先，因为法院的非营利性质，能够保证生产出“司法公正”。不难想象，如果一个以营利为目的的法院能够真正地解决公民纠纷，真正能够做出公正的判决。“世界上有不少私人裁断，但是仲裁者或其他形式的私人裁断者都是纠纷双方雇请的，是来解决某一纠纷的，而不是提供全面的法院服务的，说明法院要提供全面的服务，如果以营利为目的，势必会偏向某一方，而法律的公正，将不会存在，这是法院不追求营利的最大优惠，如果法院提供服务是功利的、追求经济效率的，那么就会因当事人提交的服务费用的高低来决定提供何种服务，而不是根据事实和先例及法律公平正义的观念，做出判决。这是我国法院应借鉴的一个方面。”［1］114

其次，非营利的法院，就像非营利的组织一样，会更多地把利润转化为工资和其他雇员津贴，通常法院中的法官工资很高，津贴很好，他们的职位一旦获得更加安全，也就是我们通常所倡导的高薪养廉，人的欲望是无限的，但欲望的产生滋生于相互的攀比，比较之后心理的失衡，或者是特定事物的刺激，法院如以营利为目的，法官们就会把追求效率和利润作为其工作目标，导致工作的失职、枉法裁判。高工资，好津贴，让其生活有保证，使法官们能够拒绝外来的诱惑刺激，同时非营利性质使法官的职业备受公众尊敬，有很高的社会地位和声誉，这也是法院赋予法官的保障机制。

再次，非营利的法院，能够最大程度实现司法独立。司法独立原则在我国的程序法中都有规定，作为我国首创的一项法律原则，在司法实践过程中因为法院的不独立，法院的人、财、物都不能独立支配，受控于行政机关;再有法院内部的管理行政化，法官的晋升制度，奖励激励机制也行政化，所以让法院独立审理案件，适用法律不现实，也不能实现。而非营利的法院能够保证法官作为一名“中立者“，用事实和法律来定纷止争，提供全面的司法服务;因为法院的内部管理行政化，法官审理案件要请示庭长、院长、审判委员会，在这个过程导致案件审期增长，而且不能保证法官独立审理案件，要受来自上级的工作干扰，这个过程往往与钱权纠缠不清，可能导致司法腐败，表面上看这与法院是否营利的目的没有关联，但其实质却是将法官的审判行为营利化了。演变成了为达到某种个人、群体目的的手段和工具，所以法院也就具有了营利组织的性质。

最后，法院被类比为非营利性组织。一些法官履行司法工作职能不是靠金钱激励因素，而有一大批法官仍然在努力工作，没有工作上懈怠，波斯纳用法官的效用函数来说明法官除了追求物质(金钱)享受之外，还要注重其他能够使他们努力工作的因素，法官们因为追求其他效用函数的实现来勤奋工作，例如提到众望、成望、公益、回避判决被撤销、声誉、投票，通过这些效用函数，法官从社会获得尊重，获得相对稳定的社会收入和较高的社会地位，这也是我国法官制度没有考虑到的效用价值，是司法改革者应该借鉴的西方法律文明。

三、实现我国法院体制非行政化改革的途径

非行政化指的是法院体制、权力配置及权力运行上区别于行政权，按照审判的运行规律和实践要求加以设置，摆脱法院受制于行政化管理方式的局面。通过对我国目前法院体制行政化的表现、弊端、原因的分析和借鉴波斯纳美联邦法院特征的界定，我国要实现法院体制的非行政化，具体措施如下:

(一)要建立真正的非营利的法院系统，内部才会有处于超然地位的“中立”的法官产生，这是保障实现司法独立原则的前提，如果因为掺杂营利性质，法院追求经济利润，就不会有独立的法院，也就没有“中立”的法官，最终不能实现公正审理案件，不能及时解决纠纷，处理矛盾。法院的人、财、物应从行政机关剥离，我国属于单一制中央集权的国家，法官可以被认为是“国家官员”，应由各级国家权力机关设定职能部门加以任命。如设立隶属于全国人大常委会的最高人民法院法官任命委员会，在省、自治区、直辖市设立对地方三级法院的法官任命机构—地方法官任命委员会，隶属于地方人大常委会。这样可以保证法院的人事权不受行政机关的干涉。改革法院的财政保障体制，彻底实行收支两条线。现有的法院财政体制受地方同级政府的财政部门负责。这样可能导致行政权干预司法权，导致司法不独立，还可能因为法院追求经济效率而乱收费、乱罚款，损害了法治的形象。在法治国家中，应该实行法院经费的单列制，和行政经费脱离，由国家的权力机关监督实施，这样的财政保障体制，真正实行司法机关“吃皇粮”。与此同时，各级法院诉讼费收入应统一上交国库，纳入国家财政收入。作为国家机关的法院要真正的独立，不受任何机关、社会组织和个人的干涉，必须做到人、财、物的管理摆脱地方行政机关的控制。

(二)审判权要集中、独立，通过立法，让审判权只能由法院行使，其他任何方式不能行使审判权，如通过督办批文，招呼等方式行使审判权，都将导致司法不独立，为行政机关的非法干预提供借口和理由。审判权的独立要处理好上下级法院的关系，我国诉讼法明确规定上级法院对下级法院的案件可以进行上诉审查和再审审查，这种审判监督关系通过两种审判级别的程序即可实现，但是在司法实践中，这种关系演变为行政机关的内部指示和批复关系，使得下级法院在审理案件时就具体问题向上级法院请示，待上级法院批复后方可作出裁判。这势必影响审判独立，要改革来自法院系统内部的因素。另外，办案法官要独立审理案件，不受院长、庭长意见的左右，真正做到审者和判者统一。这些措施也是为了使法院远离营利的追求，做到司法公正。

(三)建立合理科学的法官遴选制度，奖惩制度，保障制度。可充分借鉴西方国家的法官制度，同时参考波斯纳对法官效用函数的概括总结，来构建法官制度，法官是实现司法独立的关键。例如在法官的遴选制度上充分地借鉴英美法系国家从律师中选任，注意工作经验和社会阅历，这样能够保证所选法官有高素质的职业道德，专业知识和实践经验;法官要享有高工资、高津贴、高地位、高度重视并得到社会尊敬，这些制度的设立和实现，能够保证法官审判工作独立，不受行政机关权力等的影响，如果对法官保障不力，法官就会为物欲所动，为权力所动，产生司法腐败的同时，没有完成司法的非行政化。一个法律素质极低，必须依靠征求上级、领导或同行意见才能下判的法官，难以做到司法独立。“法官的身份保障，为解除法官的后顾之忧，使其免受外部干扰而依法行使职权，提供身份保障。首先保障法官具有较高社会地位，其次实行不可更换制、终身制、法官专职及中立制，法官的经济保障，高薪制等。”［4］

［1］［美］理查德·A·波斯纳.超越法律［M］.苏力，译.北京:中国政法大学出版社，2001.

［2］张卫平.论我国法院体制的非行政化［J］.法商研究，中南政法学院学报，2000，(3).

［3］［德］傅德.德国的司法职业与司法独立［C］//宋冰.程序正义与现代化.北京:中国政法大学出版社，1998:202.

［4］陈永生.两大法系法官制度之比较［J］.政法论坛，1998，(5).

The Non-administrativization Reform of the Court System——The Comparison between non-administrativization Law Court and Non-profit Organization

LI Ying

The goal of the court system reform is to disconnect and block the trial and administrative management，owing to historical reason，realisti Creason，and man-made reasons，at present，the judcial powers are confused with the administrative powers，leading to China’s court system performance for the administrative features，and has the for-profit pursuit.To make our country judicial court system to adapt to the objective need for the modernization of China，to realize the judicial impartiality，and to ensure justice，it is necessary to carry out the non-administrativization reform of law court systems.The court should be free from the administrative leadership，and establish modern management system，which take the judge as the subject and judicial activities as the center.

court system;non-profit;non-administrativizton

DF82

A

1008－7966(2011)04－0008－03

2011－02－31

李莹(1972－)，女，黑龙江五常人，副教授，主要从事法理学和行政法学研究。

［责任编辑:杜娟］