地市级国资监管机构定位思考

朱金华

(淮安市国有资产监督管理委员会，江苏 淮安 223001)

0 引言

党的十六大决定深化国有资产管理体制改革，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。中央政府和省、市(地)两级地方政府设立国有资产管理机构。按照国家所有、分级管理的原则，2005年以来，全国已有331个地市、201个县(市区)设立国资委(局、办)。几年来，地市级国资委在履职保值方面发挥了作用，也取得一定成效，主要体现在:主导或参与地方国有企业改制重组，实现资源配置的进一步优化;加强国有资产的基础管理，规范了国有资产转让处置行为;建立企业经营者激励与约束机制，开展企业负责人经营业绩考核与薪酬管理;启动外派监事会，企业财务监督与管理关口前移，有效地防止了国有资产流失。但与出资人制度设计要求，与“三统一”、“三结合”的国有资产管理体制相比，还存在许多问题与不足，这些都需要通过继续深化改革加以完善和解决。

1 地市级国资监管机构现状

虽然各地国资委履职情况有所不同，但总体上说与中央和省级国资委相当，监管的范围偏小、出资人职能不到位，工作中矛盾多、难度大，在地方政府部门中地位不高，国资干部长期得不到重用、机关人员长期不能流动，被明显边缘化。2009年实施的企业国有资产法不仅没有确立与强化国资委在法律上的地位，相反却进一步弱化了国资委的地位。2010年地方政府新一轮机构改革完成后，许多地市国资委由特设机构改为工作部门，名称由国资委改为国资局，引起社会议论猜测，在国资系统反响也比较大，红旗能打多久、撤销合并之声时有所闻。地方国资委被戏称为“大牌子，空架子，烂摊子”。

1.1 名不符实的国资委

地方国资委名为国有资产监督管理委员会，实际上大多数地方国资委只管理一部分经营性企业国有资产，以淮安市为例，现有市属国有及国有控股企业29户，政府明确由市国资委监管的有13家，仅占44.8%，不足一半。而非经营性资产、资源性资产分属于财政、国土矿产等部门。

1.2 职能缩水的出资人

比较突出的是管人职能不到位，或者是形式大于实质。管事职能实际已经变成“好事不找你，难事推给你”，能做的、好做的事，企业或行业主管部门不通过国资委就做了，有风险、有责任、不好做的事，或者需要国资委盖章的事，才找国资委，在许多事务上国资委成了橡皮图章。

1.3 范围缩小的监管主体

一方面，随着“国退民进”、只退不进式国有企业改制深入，原经营状况比较好、经济效益比较高的国有企业大部分都改为民营，使得原政府授权给国资委监管的生产经营类企业“自然减员”，另一方面，一些地方财政及行业主管部门假借法律漏洞，与国资部门争夺新设企业监管权，而处于弱势地位的地方国资委只能忍气吞声，蛋糕越来越小。

1.4 质量较差的监管客体

上世纪九十年代初，在企业改制初期，各地都处于“摸着石头过河”阶段，企业改制无章可循，资产转让不太规范，再加上大力推进与发展民营经济，一段时间“民进国退”几乎成潮流，“不求所在，但求所有”曾是一些地方官员解释资产贱卖与流失的借口，不惜以无偿为代价，以优质国有企业资源吸引外资民资，在“靓女先嫁”声中，地方一批产品市场前景广阔、经济效益比较稳定的国有及国有控股企业基本上改为民企或不再控股。到2005年前后各地设立国有资产监督管理机构时，国有企业改制基本上已处于扫尾阶段，老国企所剩无几。政府授权国资委监管的企业基本上是2000年前后，地方政府为城市、水利、交通等基础设施建设的因融资需要而新设立的资产经营类公司。目前，地市级国资委所监管的企业归纳起来有这样几个特征:一是数量不多。一般地市一级国有企业数量在10～20户左右。二是规模不大。一般地级市所拥有国有资产净额大概在100～300亿左右，平均到每个企业，户均资产10～20亿元。三是结构畸形。地方国资委监管的企业90%以上属于投融资类资产公司，生产经营类偏少、偏小。四是质量较低。由于我们所监管的都是投融资企业，因而企业大多数是负债类资产，而实物类、经营类资产所占比重较低。五是风险偏大。承担政府融资任务的企业，为了完成地方政府下达的投融资任务，基本采取项目包装方式，通过银行举债或证券信托机构发行企业债券，由于没有建立企业债务补偿机制，一旦不能举新债，企业资金链就会断裂。

1.5 日趋老化的监管队伍

各地国资委都是通过重组形式出现的，一般独立设置的地方国资委大多数是将原分属于组织(企业工委)、财政、经贸(或体改)等部门的职能划入，编制与人员也随职能一并划转，这就存在一些先天不足问题:一是人员老化问题，组建之初来国资委的大多数在四十岁左右，七年过去了，许多已超过五十或接近这个年龄。二是知识结构老化问题，国资监管更多的是围绕财务监督开展，需要的是精通和熟悉财务会计的专业人才，而来自不同部门的人员许多不是本专业，所从事的岗位也与国资监管工作无关，外行人员偏多。在国资监管队伍年龄结构不合理、专业技能缺乏的情况下，由于编制没有空缺，国资委没有办法通过招聘充实年轻人员，改变人员结构断层问题。由于经费限制，也不能通过引进专业人才方式解决知识结构不合理问题。国资委对国有资产监管的质量也因此大打折扣。

2 形成缺位的主要原因

形成目前这种局面的原因是多方面的，有认识上的误区，也有部门利益之争;有上级和地方党委政府推动落实问题，也有中央和省级国资部门检查指导问题;同时也有自身不同程度的存在监管队伍素质不高、实力不强和监管不力等问题，对地方政府实际赋予的监管职能没有履行到位。

2.1 认识误区导致部门之间利益之争

由于历史的原因，我们的企业都有“婆家”，按行业设置主管部门，企业的人财物都归属于主管部门管理，对许多人来说“出资人”还是个新概念。在市场经济中，按照现代企业制度在工商部门注册设立的每一个企业都是一个独立的法人，从所有者角度说，企业只有出资人或股东，产权归属于各出资人，控制权由所占股份确定，收益按照章程约定，不存在隶属于哪个部门的问题。受惯性思维影响，关于国资委的“管人、管事和管资产”，不仅社会上其他部门存在认识上的误区，就国资委内部不少同志认识也很模糊。事实上法律赋予出资人职责的“管人”权，仅是选择经营者(CEO)权力，不是企业所有人都管;“管事”是指企业重大事项，主要是对外投融资担保和大额财务支出等，不是事无巨细都管;”管资产”主要是对资产转让处置的管理。在手段上主要是通过对外公开招聘方式选择企业总经理，通过建立企业负责人年度和任期经营业绩考核激励机制，实现国有资产保值增值目标，通过规范资产转让程序、外派企业监事会方式，防止国有资产流失。从这个层面上理解和认识国资委这个特设机构、特殊角色，比较科学合理，也是真正理解了制度设计者的本意，实现了裁判员与运动员的有效分离，出资人与经营者各司其职、各行其事。政企与政资得到真正分开，监管机构与生产经营企业互不干扰。解决了认识上的误区，也就很容易解决部门之间的利益问题。作为行业主管部门，主要负责产业规划布局和政策制定，从宏观上引导与指导企业发展。作为国资委主要是以出资纽带为延伸，围绕国有资产保值增值这个核心，实施对国有资产的监管。从这个角度看，部门行业指导管理与国资委履行出资职责相辅相成、相得益彰。

2.2 定位模糊给监管工作造成新的“硬伤”

争论十四年之久的企业国有资产法出台以后，在国资系统造成比较大的反响，与2003年出台的企业国有资产监督管理暂行条例相比，法律层次上提升了，但对强化国有资产监管条款内容上却显得模糊与疲软，不仅没能进一步强化国资委作为政府国有资产监督管理机构在法律上的定位，对国有资产统一监管予以法律支持和制度规定，反而给社会以误解，特别是规定政府可以授权其他部门履行出资人职责，使原来失去管理企业职权的行业主管部门有了依据和借口。没有了坚强的法律做后盾，地方国资委在实施国有企业监管全覆盖时就显得“中气不足”，监管的范围进一步缩小、监管的面进一步变窄、监管职能趋于弱化。

2.3 关系不顺使地市监管工作“夹生”

地方在组建国资委时采取的是将原由企业工委、财政、经贸(发改)和劳动等部门履行的企业干部管理、资本经营管理、企业改制和劳动工资管理等职权划入国资委，人员与编制也随职能一同划转。但在实施执行过程中，人员与编制划转了，但职能却没有完全到位，比较普遍的是选择经营者职权包括企业党组织关系基本上没有到位。另一方面，授权监管的一些企业有不少是从原行业主管部门分离出来的，出于部门利益考虑，这些部门不愿意放手。原已移交划转职能的部门也通过不同方式，对国有企业实施管理，多头监管又现“回潮”现象。国资委主要做企业资产统计、产权登记、资产评估和处置转让等基础性管理工作，对企业负责人经营业绩考核其实质是国资委联络企业情感的一个手段，包赢不包输的业绩考核与年薪兑现基本上流于形式。

2.4 职责不清造成国资委“四不像”

按照国有资产监督管理条例和企业国有资产法等规定，国资委应承担“管人、管事和管资产”的基本职能，这是落实出资人职责的核心，而事实上，大多数地方国资委的管人职权没有到位或者没有完全到位。与此同时，按照政资分开和政企分开要求，国资委只履行出资人职责，不承担社会管理职能，而实际上国资委承担了其他政府部门所承担的一切社会事务。现在的地方国资委不是企业主管部门，没有规划、政策和标准的制定与审批权又不是执法部门没有行政执法权;作为本级人民政府代表履行出资人职责，没有完全享有所有者权益，权利、义务和责任不统一，管资产和管人、管事脱节，也不完全是出资人。地方国资委在国资监管职能配置上处于缺位、越位和错位并存状态。2010年新一轮政府机构改革后，全国有224个地市将国资委由特设机构改为工作部门，国资委作为专司出资职责的特设机构，其行政化趋势进一步显现。

2.5 各自为政使地市国资委孤立无援

目前，国资委上下级之间的联系主要是国有资产统计编报工作，一年一度的国资系统内部工作会议，举办系统业务培训活动，而对推动地市国资机构建设、协调出资人职能到位和监管作用发挥等方面工作做得比较少。地市国资委自设立以来，中央和省级国资委过分地遵守国有资产分级管理的原则，过分地强调各自的出资职责，把主要精力都放在种好自已的“一亩三分地”上，缺乏全国、全省一盘棋思想，中央和省级国资委领导很少深入地市调研，通过党委政府层面落实出资职能划转到位，实地指导地市国资委开展监管工作。理论上，从履行出资职责这个角度看，中央、省和地市国资委之间，在法律上是平等的，不存在领导与被领导关系。按照国有资产国家所有、分级管理的原则，中央、省和市国资委各自管好本级政府授权的国有资产也没错。但实际上，地市国资委在找不到上级组织支持、得不到上层国资部门关心情况下，各自为政、各行其事、各显神通，基本上处于自我发展阶段，其结果是各地国资机构设置、机构名称、机构性质、监管范围、职能履行等等五花八门，没有一个统一的模式和标准。

2.6 履责不到位影响政府的信任

有外因也有内因，在出资人职能没有到位的情况下，对已明确划转到位的国资监管职能，我们也不是完全履行到位。宏观上，地市国资委在围绕中心、服务大局上做得相对较少，如围绕地方经济社会发展中长期规划，对国有经济战略布局、国有资产重组和国有企业发展做相应的规划论证。在服务地方经济发展上谋划较少，作为不大，效果不明显。微观上，监管工作没有做实做精，主要体现在对经营性企业国有资产财务监督方面，侧重于企业财务报表资料的统计，而对企业经营财务情况的动态分析不够;外派监事会工作还没有完全到位，专职少、兼职多，有其名、无其实，对企业财务缺乏有效监督;经营业绩考核形式多于实质，没有真正发挥激励和约束作用;产权管理方面也或多或少地存在资产处置不规范行为。地方国有企业因经营不善出现国有资本减少，企业经营者因缺乏监督而触犯法律，对外投资担保因不慎而出现国有资产损失，这些问题时有发生。由于多种原因，客观上地方国资委不同程度的存在着:队伍不精干、业务不精通、监管效率不高、成效不突出等状况。对党委政府领导批示交办的工作拖拖拉拉、完成不及时，处理问题质量不高、效果不好，领导不满意。无所为、无大为，势必影响国资委在地方党政领导中的形象，长期以往，党委政府对国资委缺乏信任。事实上不少地方党政领导很少主动关注国资委的工作、关心国资委的干部成长，长年不到国资委调研视察。你不找我，我也不找你，维持现状不出事，守好摊子不找事，是对地市国资委现状比较真实的描述与写照。

3 对市级国资委定位思考

在中央、省和地市政府设立国有资产监督管理委员会，是各级人民政府落实党的十六大关于改革国有资产管理体制决定的结果。地市级国资委作为我国企业国有资产监管体系一部分，其设立已七年之久，运行艰难、矛盾重重、问题多多。针对目前地市级国资委运行中存在的问题，我们认为应该从四个方面着手考虑。

3.1 在法律层面上予以准确定位

对国资委的定位，机构地位上明确其唯一性，不能含糊其词。建议全国人大对原兼顾多方利益而显得不伦不类的企业国有资产法进行修订，明确国资委是国有资产的统一监管者，根据政府授权履行出资人职责，而不能含糊其词称“国有资产监督管理机构”，更不能出现多元主体履行出资人职责的法律条文——“国务院和地方人民政府根据需要，可以授权其他部门、机构代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责”。机构性质上，明确国资委作为地方政府特设机构，履行出资人职责，不行使政府的社会公共管理职能，政府其他机构、部门不履行企业国有资产出资人职责。监管模式及范围上，考虑地市级以下经营性资产相对较少，实行“大国资”模式，包括地方经营性(企业)国有资产、非经营性(行政事业)国有资产和资源性国有资产。对一些特殊行业如金融、文化、教育和医疗卫生资产管理，可采用授权或部分授权方式委托监管，实现国有资产监管全覆盖。在监管体系上，省级以下政府可采取相对灵活的方式设置国资监管机构，即地市级以下可根据地方国有资产总量、国有企业数量、经营性资产质量，由地方政府确定单设和合署。企业数量比较多、规模比较大、经营性资产比较多的可以采取单设方式，否则可以采取与财政合署方式。对县一级政府部门原则上采取与财政合署为主。

3.2 从明确职责上进一步理顺关系

按照全面履行出资人职责要求，地方各级党委、政府应进一步理顺国有资产监管关系，按照“权利、义务和责任相统一”的原则，落实“管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制”，赋予国资委出资人职责，享有所有者权益。这样有利于将分属于多部门管理的企业经营性资产、行政事业性非经营性资产和资源性资产统一管理;有利于资源整合与配置，推动地方经济发展。关于人事权，在遵守党管干部原则的前提下，可根据地方国有企业不同类型分别赋予:考察任命权，对市管企业负责人，由市委任命与管理，正职由国资委参与组织部门考察考核，副职由国资委组织考察考核并报组织部备案;对非市管企业的主要负责人由国资委考核考察、任命和管理。考核建议权，结合对企业负责人年度和任期经营业绩考核，对企业经营者德、能、勤、绩作出综合评价，按照A、B、C、D不同等级向市委市政府提出晋升、留用、调整和解聘建议。

3.3 运用行政手段落实出资人制度

从党委和政府层面落实推动，上一级党委与政府要加强对地市县级党委、政府工作检查，推动落实出资人职责到位，主要是党委部门是否赋予国资委选择经营者职权;政府部门是否将分属于不同行业部门管理的国有及国有控股企业出资人职责授权国资委履行，实现经营性国有资产监管全覆盖。对地方金融、文化、教育和卫生等已实行市场化运营的国有资产划入国资委统一监管。从部门层面落实支持，国务院国资委和省级国资委要加大对地市级国资委工作的支持力度。重点是加强地方国有企业改制重组、产权管理、考核监督等国有资产基本业务工作的指导。更重要的是帮助、支持地方企业发展壮大，出台相应的政策鼓励并引导央企、省企积极参与地市国有企业改革发展，控股、参股地市属同类国有企业。央企省企的介入，对地方企业来说，引入发展资金、高端技术人才和成熟的管理模式，为地方企业加快发展提供保障，对央企省企来说，产品市场进一步拓展延伸、企业规模进一步发展壮大。国家和省国资委运用资本运营这个纽带，通过支持地方经济发展方式，加强上级国资部门与地方党政部门的联系，实现上下国资部门的联动，推动地市国资委出资人制度的落实到位。

3.4 通过创新发展提升自身地位

国有企业存续与发展、国有资产规模壮大及国有经济在整个地方经济、社会发展中所发挥的作用是国资委提升自身地位的基础与前提。因此，地方国资委要在服务企业发展上下功夫，在服务企业发展中实现国有资产的保值增值，在推动国有资本经营中，不断做大盘子、壮大实力和提升比重。第一，要进一步深化国有企业改革，推进企业股权多元化改制。实行股权多元化既是现代企业制度要求，也符合国家关于未来五年企业改制发展方向。新任国务院国资委主任王勇表示，“十二五”期间中国将加快国有企业股权多元化改革步伐，提高国有资本的证券化率，在推进公司制股份制改革方面取得新进展。”对地方国有企业来说，股权多元化有利于完善企业法人治理结构，减少行政干预，规范企业运营，实现政资分开、政企分开，使企业完全按照市场经济规律决策和运营。第二，要在重组优化资源配置，增强国有经济核心竞争力上做文章。对诸如以城市土地资源为依托的各类投融资类公司，分散在各企业的宾馆饭店、房地产开发公司、旅游公司，规模不大的典当拍卖、担保租赁和风险投资类公司等，按照主业相同、产业相近、行业相关和优势互补原则，引导和推动企业集团内部和企业之间的资源整合重组，打造一批主业突出、规模较大、竞争力强的旗舰店，使其成为引领地方经济发展的排头兵。在完成以上步骤后，借鉴新加坡淡马锡资本运营成功模式，通过企业资本证券化运作方式，推动企业进军海内外资本市场。第三，要在加强国资监管上求创新。围绕制度完善，建立企业内部监督制度。围绕监事会工作，建立企业外部监督机制。利用财税审计监督，形成社会综合监管合力。围绕重大事项报告制度，加强对企业对外投资、担保等重要事项的监督管理。第四，要加强监管队伍建设，创新工作思路和工作方法，通过借助外力和借助外脑方式解决国资监管队伍专业人员缺乏、人员老化及监管力量不足等问题。利用政府政务信息化系统，搭建国有资产监管信息平台，实现与政府部门、社会中介和企业内部等各种监督资源共享，提高国有资产监管效率。

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