土地生态行政的倡导与推行

郭春华,姜 楠

(南京农业大学公共管理学院,江苏南京210095)

一、问题的提出

土地资源是人类赖以生存的最基本条件,土地生态安全是21世纪人类社会可持续发展面临的全新概念,也是决定一个国家安全程度的重要因素。所谓土地生态安全是指通过对土地资源的合理利用和管理,促使土地生态系统对人类的生产与生活不受或尽量少受环境污染和生态破坏等影响的保障程度,从而实现追求生态效益最佳化和社会稳定化的目的。换言之,土地生态安全包含了两重含义:土地生态系统自身的安全性以及土地生态系统是否能满足人类生存的需要。

随着我国社会经济的快速发展,对土地资源的需求日益增加,人们活动的加剧和对土地资源的不合理利用和管理导致土地生态环境受到了空前的破坏,土地生态安全面临严重的问题,其中包括:农地非农化倾向严重,导致耕地、草场等农业用地数量锐减;土地质量下降明显,水土流失、土地沙漠化、土地盐碱化、土壤污染等土地生态问题加剧。据2001～2008年的国土资源公报显示,我国耕地面积2001年为1.276亿公顷,2008年减少至1.217亿公顷。我国土壤污染中的工业废渣占地已达5.6万公顷。[1]21

与此同时,我国地方政府在土地行政过程中的短期行为明显。由于1978年的财政分权改革以及1994年分税制的实施,将中央政府和地方政府之间的财政权力进行了划分,从而确立了地方政府独立的经济利益主体地位,在激发地方政府发展经济的同时,加剧了地方政府追求经济利益最大化的冲动。早在1990年,由印度农业研究会、美国农业部共同组织的国际土地可持续利用研讨会上首次提出了土地持续利用的思想,即在保护土地生态环境的前提下,寻求资源、人口和环境的相互协调过程,通过对土地资源的合理利用,从而实现经济社会可持续发展。将土地可持续利用作为经济增长和社会进步的战略方针,这是政府作出的符合自然发展的负责任的理性选择。然而,在我国经济快速发展的过程中,地方政府不惜以牺牲土地、生态环境为代价,追求急功近利的短期行为在土地行政中主要表现在如下方面。

在制定土地政策的过程中,为了发展任期内的地方经济和GDP,大搞政绩工程、以“以租代征”的方式,违法违规占用大量耕地甚至基本农田、对土地征而不用,导致大量土地被闲置抛荒、常常不顾土地生态环境效益,将“以地生财”作为管理土地的至高原则,把土地资源作为地方“原始积累”和政府消费的财源,破坏了土地生态的整体性,引发了严重的土地生态环境问题。森林植被破坏严重,大量林地被侵占、土地退化、物种灭绝,从而降低土地生态环境对可持续发展的支撑能力,使得本身非常脆弱的土地生态更加恶化,严重违背了可持续发展理论和土地可持续利用的指导思想,因此,必须采取措施防止和克服地方政府短期行为对土地生态环境的负面影响。

再者,国内外相关研究和实践为倡导和推行土地生态行政打下了很好的基础。美国行政学家约翰·高斯认为美国的经济社会变迁破坏了人们所熟悉的生存方式,打破了既存的稳定的制度结构,主张通过公共行政的生态学研究,设计出一种新的制度模式。[2]225同时,他强调“政府组织与行政行为必须考虑到生态环境的因素”。

20世纪90年代,国内学者结合国内外行政发展的现状,提出了“生态行政”这一概念。认为生态行政就是致力于追求实现人与自然之间的平衡与和谐的行政管理过程,其直接目的在于实现对一个政府的目标、法律、政策、职能、体制、机构、能力、文化等诸方面的生态化。[3]即改造一个国家的行政系统以适应保护自然生态环境,促进人与自然生态和谐。

生态行政的研究是基于生态行政实践基础上形成的理论成果。关于生态行政的实践产生于20世纪初。1908年罗斯福和美国国家林业局局长首次在环境保护会议上提出环境保护主义的环境政策,并提出滥用自然资源是国家生活中几乎所有问题的深层基本问题。1969年美国成立对总统负责的“环境质量委员会”,1970年正式成立新型的国家行政机构“国家环保局”,以专门行使环境保护的职能。[4]日本政府在80年代开始实施以节能为目的的“月光计划”,到90年代,环境管理发生了观念上的变革,从经济优先转为经济与环境兼顾。日本政府颁布了《环境基本法》、《节能法》等相关法律法规,将发展经济与保护环境相结合,出台了《21世纪议程行动计划》,旨在推动经济、社会和环境的可持续发展。我国政府在确立可持续发展战略基础上,制定了《环境保护法》、《矿产资源法》、《农业法》、《草原法》等一系列生态管理法律和“保护资源,节约和合理利用资源”、“预防为主”、“谁污染、谁治理”、“强化环境管理”等相关的方针和政策。

二、倡导与推行土地生态行政的必要性

土地生态行政,是指以保护土地生态环境为前提,以追求土地生态效益为目标,以政府的土地行政部门及其工作人员为主体,通过制定相应的法律法规和政策,在进行土地行政管理活动的同时,实施改善土地生态系统的各种管理活动。土地生态行政要求人们通过土地部门的行政活动整合土地资源,促使整个土地生态系统处于一种良性的运行状态,尊重土地、人与土地生态系统的和谐共处。

(一)倡导与推行土地生态行政是化解土地生态危机的迫切需要

土地是人类生存和发展的物质基础和必要条件,人类通过对土地的开发与利用推进整个社会的前进与发展,人与土地的这种关系是人类发展史中最基本的生产关系。然而,伴随着人类对土地资源的过度索取,导致土地生态功能的退化和土地生态系统的失衡,致使我国的土地资源面临着日益严重的威胁——土地资源不断衰竭以及土地生态危机持续显现,而由土地生态危机所引起的各种问题更加普遍而深刻,并直接影响到人类社会的可持续发展。第四次全国荒漠化和沙化监测成果显示:截止2009年底,全国荒漠化土地面积262.37万平方公里,沙化土地面积173.11万平方公里,分别占国土面积的27.33%和18.03%。我国水土流失总面积161万平方公里,年均土壤侵蚀总量45.2亿吨,近50年来,我国因水土流失而损失的耕地达333万多公顷,年均损失6.7万公顷。[5]

早在党的十七大报告中就对国土资源管理工作提出了新的要求,要加强能源节约和生态环境保护,完善有利于节约能源资源和保护生态环境的法律和政策,要加强国土规划,保护土地和水资源,重点加强水、大气、土壤等污染防治,加强荒漠化治理,促进生态修复。

同时,由于中央政府和地方政府土地利用及其管理目标的差异性,导致部分地方政府制定的土地法规和政策带有一定的局限性。首先,土地法规和政策大都片面注重地方经济发展,缺乏土地可持续发展与土地生态保护观念;其次,即便土地法规和政策符合土地生态系统的良性运转,但在法规和政策的执行实施上往往存在执法不严、地方保护主义盛行等现象,不注重加强土地生态行政,最终加剧了土地生态危机。

(二)倡导与推行土地生态行政是发展生态经济的需要

生态经济是环境与发展之间矛盾激化的产物,是人类对经济增长与生态环境关系的反思,其目的是研究人类经济活动与生态环境的关系及其规律。传统的经济发展以消耗大量的土地生态资源、破坏土地生态环境为代价,对社会可持续发展造成了巨大的负面影响。据2010年国民经济和社会发展统计公报显示:2010年各类自然灾害造成直接经济损失5340亿元,比2009年增加1.1倍;因洪涝、滑坡和泥石流灾害造成直接经济损失3505亿元,比上年增加4.4倍。同时,2010年中国统计年鉴指出:环境污染治理投资总额在2005～2009年间已从2388亿元增长到4225.3亿元。国民生产总值的增加却掩盖了土地生态功能退化和自然资源耗竭所代表的自然财富的锐减,同时国民生产总值也未将自然财富的消耗及其破坏的损失计入经济成本。

生态经济与传统经济不同,从经济发展的最终目标来看,生态经济属于生存经济,它是以人与自然的和谐共处为主旨,以长远利益为目标;从经济发展的持续性来看,生态经济属于可持续经济,它通过生态经济学理论绿化现代经济,而生态经济学理论涵盖着资源和环境容量对人类经济活动规模的限制性、在经济决策过程中优先考虑环境因素。时至今日,水土流失、土壤污染等土地问题对社会带来的后果,严重违背了生态经济的宗旨,已经成为制约经济持续发展的一大难题。

2011年的全国两会期间,温家宝总理针对转变经济发展观念和改变干部考核标准指出:要转变惟GDP的观念,推动经济社会发展,改善人民生活,需要不断地增加经济总量,但是这种总量的增加不能以过度地消耗资源、能源和污染环境为代价,对干部政绩的考核,不仅要看一个地区的经济总量,而且要看经济与社会发展的协调,社会事业的发展和社会进步,公平正义和人民生活的改善。政府的土地部门作为土地管理的核心部门,要履行促进生态经济发展的职能,就必须推行土地生态行政管理,转变传统经济发展观念,运用行政、法律和政策手段,把土地生态问题纳入到土地行政管理的过程中,引导人们尊重土地,保护土地生态环境,从而促进生态经济的平稳发展。

(三)倡导与推行土地生态行政是促进生态文明发展的需要

生态文明是经济、社会、文化进步的历史过程和积极成果。中共十七大明确提出建设生态文明,基本形成保护生态环境和节约能源资源的产业结构、增长方式以及消费模式,并将生态文明纳入到全面建设小康社会的奋斗目标之中。在人类文明的进程中,原始文明处于盲目性,农业文明则主要依赖于环境和资源,现代文明带来的生产力的高度发展在于掠夺性,人们在对三种文明带来严重后果的基础上,生态文明的到来成为构建和谐社会的主旋律。生态文明贯穿着两条主线:一是人与自然的关系;二是人与人的关系。生态文明通过建立健康合理的生态运行机制,遵循人与自然和谐共处的规律,实现自然环境和经济社会的可持续发展。建设生态文明是通过保护生态环境来促进政治、经济和文化的协调发展。

中国作为农业大国,建设社会主义新农村是我国经济社会发展的一个主要方向。中国共产党第十七届中央委员会第五次全体会议通过的《中共中央关于“十二五”规划的建议》中明确提出推进农业现代化、加快社会主义新农村建设的方针,具体包括:严格保护耕地,加快农村土地整理复垦,发展高效、生态、安全农业,开展农村环境综合整治。生态文明的发展依赖于新农村生态文明的建设,新农村生态文明建设的好坏关系着整个生态文明建设的全局。

改革开放以来,新农村建设在取得重大进步的同时,农业生态环境建设或取得成果却被经济发展中对生态环境产生的破坏而抵消。农村生态环境的不断恶化阻碍了新农村前进的步伐,严重影响生态文明的发展。主要表现在:耕地退化严重;水土流失和荒漠化加剧;农药与化肥的过度使用致使土壤中有害的物质含量增多、土壤有机质以及农作物产品质量下降、土壤肥力降低;农用塑料残膜的不当使用严重污染农业环境,降低土壤的渗透功能,对土壤造成极大的破坏。土地生态行政通过建立绿色GDP,加强土地生态环境的立法执法工作和生态意识的宣传,调动农民生态环境保护的积极性,从而有效改善土地生态系统,加快生态文明前进的步伐。

三、推行土地生态行政必须从理念、目标、过程等环节着手

(一)确立生态效益优先的价值取向是推行土地生态行政的指导思想

乔治·布坎南指出,在公共决策或集体决策的过程中,实际上并不存在根据公共利益进行选择的过程,只存在各种特殊利益之间的“缔约”过程。通过政府的决策并不能实现高效率所追求的帕累托最优,这就决定政府的决策不是必然追求公共理性,因此,社会并不完全存在作为政府公共政策所追求目标的所谓公共利益。政府作为公共权力的行为主体,在制定公共政策和行使公共权力的过程中,势必存在着非“公共利益”的“个人利益”。公共选择理论正是从政府官员的“经济人”属性对“政府缺陷”给出解释。由于政府官员也有可能追求自身利益的最大化,因此会把个人偏好与利益带到决策中,从而导致决策的不公正和失误,导致社会资源的浪费。因此,尽管政府的价值目标表现为经济效益、生态效益和社会效益三者的有机统一,但是当经济效益与生态效益发生矛盾时,即经济的高速发展与土地生态系统的完整性之间出现矛盾时,政府由于传统价值观念的束缚,加之土地生态保护的成效难以衡量,而经济发展的成效很直观,在“个人利益”机制激励下,产生大量片面地追求短期利益的行为,如大搞项目建设和城市经营,追求经济效益,无视土地规划,造成大片良田被侵占、抛荒,从土地资源中谋取更多的经济收益,造成土地严重退化。生态环境效益与人类的代际利益、整体利益、持续利益是相契合的,只有不断创造条件,努力坚持生态环境效益优先的政府,才不是一个短视的政府,而是一个真正以人为本的政府。[6]因此,政府的土地部门及工作人员只有树立生态效益优先的价值取向,才能促进社会各方更有效地开发、利用以及保护土地资源,实现人与土地的和谐共处。

(二)保护土地生态是推行土地生态行政的出发点和归宿

随着人类干预土地生态环境能力的不断加强,以往的土地行政管理从总体而言,是不考虑或很少考虑到土地生态因素的。因此,从时态上说,以往的土地行政管理是“前土地生态”,在管理形态上属于“非土地生态”范畴,甚至在某些环节或某些地方是“反土地生态”的管理。如大量侵占优质耕地,对土地圈而不用,这些做法势必造成土地资源的枯竭与土地生态系统的恶化。要从根本上改变政府的这种管理形态,就必须改变政府在生态责任意识上缺位的情况,重新塑造政府的生态责任意识。要将保护土地生态作为土地生态行政的重要内容和考核土地部门政绩的重要指标,“十二五”规划对加强土地生态保护提出了新的要求:要将坚持保护优先和自然恢复为主,从源头上扭转生态环境恶化趋势,实施退耕还林还草,推进荒漠化综合治理,保护草原和湿地,加强生态功能区的保护和管理,增强涵养水源、保持水土、防风固沙能力。土地生态责任是我国政府为实现社会可持续发展而承担的具有重大意义的政府责任内容,只有生态责任意识的不断强化,才能促进绿色GDP的真正实现。一个环境责任意识强的政府,不仅能制定比较完备的环境规划、环境政策、环境法规与环境标准,而且能有效地推行这些规划、政策、法规与标准。[7]74

(三)建立生态治理模式是推行土地生态行政的现实途径

生态治理的概念是人在人与自然关系的认识中逐渐产生的,目前国内外仍没有对其给出完全一致的定义,但通过对治理理论的认识,即个人和公共的或私人的机构共同管理事务的诸多方式的总和,可以认为生态治理是由政府、企业、公民以及各种组织共同参与,追求最佳生态效益、形成良性互动并诉诸于公共利益的一种和谐的治理模式。由于土地生态系统具有自身的复杂性,如果不对土地进行合理的利用和加倍的保护,就会破坏土地生态系统的平衡,结果出现水土流失、沙漠化等一系列土地问题,而这种退化达到一定程度,土地原有性质会被彻底破坏而难以逆转甚至不可逆转。面对此种情况,必须在政府中建立起生态治理模式,形成以政府的土地部门为主体,其他组织共同参与到保护土地生态的行动中去,从而有效地避免对土地生态环境破坏所导致的不可挽回的后果和难以估量的损失,确保土地生态环境得到最大程度的改善。同时,生态治理理念的确立是对“先污染、后治理”的土地行政方针的直接否定,亦是对“合理利用、加倍呵护”的土地生态环境策略的积极肯定。因此,无论是在追求人与土地的自然性和谐,还是促进人类经济社会的可持续发展过程中,实施生态治理都将会成为土地生态行政的必然选择。

四、推行土地生态行政必须坚持的原则

(一)创新原则

土地生态行政是从土地生态学、土地行政学、土地伦理学等多学科已有的成果出发,结合土地生态危机的表现形式和政府管理的特点,在科学发展观的指导下形成的具有创新式的管理制度和管理理念。即将生态因素考虑到土地行政过程中,拓展政府在土地行政中的思维模式,最终促进政府管理思维的创新。由于现有的政府模式比较僵化,加之采用传统的管理经验,导致很难应对土地生态环境的复杂性和不确定性,从而严重阻碍“生态型友好社会”的构建。所以,土地生态行政是一种具有创新思维和能力的新形态的、促进土地可持续利用的发展行政。

(二)保护土地资源数量和质量原则

一方面,我国人多地少,土地资源紧缺,耕地面积面临锐减;另一方面,土地资源的质量亟需提高。由于人类对土地认识的有限性,在利用土地的过程中忽视自然规律,采用不合理的土地利用方式,如毁林开荒、滥垦滥伐、开发矿产,改变了土地覆被,从而导致土地退化问题。土地生态行政管理要求不仅要确保18亿亩耕地红线不变,从而有效保障食物安全,而且要提高土地资源的质量,以满足经济、社会和环境的协同发展。

(三)社会公正原则

土地生态行政要求土地部门及其工作人员在土地管理的过程中既要妥善处理个人与自然这个自然经济综合体的利益关系,更要努力协调当代人与当代人之间、当代人与后代人之间“代内土地生态环境公正”和“代际土地生态环境公正”的关系,它们是土地生态及经济社会发展的关键。同时,社会公正原则也是土地生态行政在追求人与土地和谐发展中忧患意识的体现。缺乏社会公正原则的土地生态行政,将会加剧人们对土地资源无止境的消耗,结果导致人与土地之间矛盾的激化。

[1] 赵其国,史学正,等.土壤资源概论[M].北京:科学出版社,2007.

[2] [美]理查德·J·斯蒂尔曼二世.公共行政学:概念与案例[M].竺乾威,等译.北京:中国人民大学出版社,2004.

[3] 莫光财,王为朋.行政生态向生态行政嬗变:代际公平理念嵌入[J].北京科技大学学报(社会科学版),2007,(4).

[4] 王建明.当代西方生态政治运动的踪迹与走向[J].苏州科技学院学报,2003,(4).

[5] 周怀龙.我国未来10年将投入2000亿治理坡耕地水土流失[EB/OL].http://www.mlr.gov.cn/xwdt/jrxw/201007/t20100720_155358.htm.

[6] 黄爱宝.“生态型政府”初探[J].南京社会科学,2006,(1).

[7] 刘祖云.行政伦理关系研究[M].北京:人民出版社,2007.