农村地区社会治安防控主体的结构分析

刘振华

（湖南警察学院，湖南 长沙 410006）

农村地区社会治安防控主体的结构分析

刘振华

（湖南警察学院，湖南 长沙 410006）

建立农村地区社会治安防控体系是维护农村社会稳定的重要途径，是建设社会主义新农村的基础和前提。在构建农村地区社会治安体系过程中，社会治安防控主体是体系中的重要元素，是体系的“心脏”，也是社会治安防控行为的组织者和发动者。农村地区社会治安防控主体是个多元复合体，主要是在党委政府的领导下，以公安机关为组织者和发起者，以群防群治力量为依托，以社会上广大群众积极参与为基础，多种防控力量共同存在于同一体系中。

农村；治安；防控；主体；公安机关

建立农村地区社会治安防控体系是维护农村地区社会稳定的重要途径，是建设社会主义新农村的基础和前提。在构建农村地区社会治安体系过程中，社会治安防控主体是体系中的重要元素，是体系的“心脏”，也是社会治安防控行为的组织者和发动者。任何社会治安防控行为都离不开主体，主体对防控客体的认识程度、防控措施的运用以及防控的效果产生决定性的作用。笔者认为，农村地区社会治安防控主体是个多元复合体，主要是在党委政府的领导下，以公安机关为组织者和发起者，以群防群治力量为依托，以社会上广大群众积极参与为基础，多种防控力量共同存在于同一体系中。农村地区社会治安防控力量需要优化整合，以便发挥出农村地区社会治安防控主体的整体功能，以维护农村地区社会稳定。

一、农村地区社会治安防控主体的基本内涵

主体是与客体相对的概念。从哲学层面上讲，主体是指实践活动和认识活动的承担者。古希腊的亚历士多德最初用“主体”表示某些属性、状况和作用的承担者。从17世纪开始，主体和客体成为说明人的实践活动和认识活动的一对范畴。辩证唯物主义认为，主体是具有意识性、自觉能动性和社会历史性的现实的人或者组织；客体是相对于主体而言的，是处于主体之外，不依主体意识而转移的客观现象，是主体的认识与活动所作用的对象。从法律层面说，主体又称权利主体，是指法律关系的参与者，是法律关系中权利的享受者和义务的承担者[1]。因此，笔者认为，农村地区社会治安防控主体是农村地区社会治安防控对策和措施的制定者和执行者。农村地区社会治安防控主体本身具有安全的需求或承担实施治安防控的任务，通过对农村地区各方面情况的分析、判断，尤其是对农村地区可能存在的不安定因素、条件进行分析，制定防控规划，采取有效的防范措施，预防农村地区违法犯罪行为的发生。

由此可见，农村地区社会治安防控主体具有以下特征：

1.防控主体具有广泛性。农村地区社会治安防控主体的广泛性是指参与农村地区社会治安防控的主体具有普遍性，涉及社会上诸多的组织、家庭和个人。只要是社会成员都有被违法犯罪行为侵害的可能，也就都有进行自我保护和依法采取治安防控措施的权利。因此，广大社会成员，无论是家庭、个人还是组织都可以成为社会治安防控的主体。[1]农村地区社会治安防控主体的范围是十分广泛的，主要包括党委和政府、公安机关、群众性社会治安保卫组织、家庭和个人等。

2.主体的防控行为具有目的性。农村地区的社会治安防控主体无论是组织还是家庭、个人，他们的的活动是有目的的。具体来说，农村地区社会治安防控主体的目的至少有两个：第一，公益目的。这主要是党委和政府、公安机关、国家的其他行政机关、群众性治安保卫组织以及社会团体，他们主要的目的是通过制定相关的农村地区社会治安防控的方针、政策，采取防控措施，达到实现农村地区社会稳定，维护农村地区公共秩序，具有公益目的。第二，家庭和个人利益目的。这体现在家庭和个人，为了维护家庭和自身的生命财产安全不受侵害，采取一系列的防控措施和对策，实现其家庭和个人利益的目的。当然，从宏观上讲，家庭和个人利益也是公益目的的一部分，是公益目的的细胞。

3.防控主体能够充分发挥其能动性。农村地区社会治安防控工作中，社会治安防控主体可以根据农村地区实际情况确定防控对象；根据农村地区政治、经济、文化、社会的发展趋势，预测防控对象活动的内容、形势及存在的治安风险，制定相应的防控对策；防控主体可以不断完善，调整自身功能，丰富、发展防控技术、手段，增强对农村地区违法犯罪行为的预防和控制能力。当前，公安机关为维护社会治安稳定，解决“猫鼠不同步”①猫鼠理论：将人民警察比作是猫，违法犯罪人员比作是鼠，猫有抓老鼠的职能，但人民警察往往是在白天进行警务活动，而违法犯罪人员的活动时间主要在晚上，这样就容易形成猫鼠不同步、猫抓不到老鼠的局面。的问题，实施的弹性工作制，改变民警8小时工作制，消除防范空间和时间上的“死角”和“空白”，这就体现了治安防控主体的能动性。

4.防控主体之间具有关联性。农村地区社会治安防控主体十分广泛，但是，这些主体并不是孤立存在的，而是相互关联的。也就是说，农村地区社会治安防控主体在制定防控对策和措施，开展自我防范的同时，必须积极与其他社会治安防控主体建立紧密的联系，必要时还要借助其他防控主体的力量。如当前诸多公安机关建立的“联勤警区”②联勤警区：以农村警务室为中心，实施民警工作室、综治办、司法调解中心合署办公，联勤运作。联勤警区能充分发挥乡镇调处中心、司法所、法庭、综治办、乡镇驻村干部、村级调解组织的职能作用，加强联系，相互协作，确保一方平安。就是一个很好的佐证。这种发展趋势表明，农村地区社会治安防控主体之间为了使防控效益最大化，必须相互配合，积极协调，优化整合，走农村地区社会治安防范社会化的道路。

二、农村地区社会治安防控主体的结构分析

农村地区社会治安防控主体是多种主体有机结合的复合型主体，每个防控主体在农村地区社会治安防控体系中有各自的职责，发挥着不同的作用。

（一）党委和政府是起领导作用的防控组织

农村地区社会治安防控体系的建立必须在党委和政府的统一领导下，因此，中国共产党和各级国家的政权组织是农村地区社会治安防控工作的领导核心。党组织设政法委员会，政府设社会治安综合治理委员会，代表党委和政府统一部署，领导和监督辖区范围内的社会治安防控工作的实施。具体地说，各级党委和政府在农村地区社会治安防控工作中主要发挥“三导”作用。[2]第一，权力领导。权力领导在农村地区社会治安防控中发挥着重大作用。党委和政府在农村地区社会治安防控中通过权力领导本区域防控，将本区域的社会治安工作进行统一部署，统筹解决社会治安问题。这是其他农村地区社会治安防控主体无法做到的。第二，政策指导。社会治安防控工作是攸关全局的大事，党和国家的政策可以保证农村地区社会治安防控工作沿着正确的方向发展。党 和国家对农村地区社会治安的客观调控，从根本上说是党和国家的路线：方针和政策的指导。第三，榜样引导。农村地区社会治安防控工作归根到底是人所进行的工作，无论是采取防范、管理，还是服务、处置等措施，最终要靠人来进行。而在农村地区社会治安防控主体中，党委和政府对于其他组织来说，起着“脊梁”的作用。

（二）公安机关是社会治安防控的组织者和发起者

公安机关是维护农村地区社会治安的骨干力量，是农村地区社会治安防控工作的组织者和发起者，因此，公安机关是农村地区社会治安防控体系重要主体之一。这里所讲的公安机关主要是指县级公安机关和农村公安派出所。

1.县级公安机关。公安机关是武装性质的国家治安行政力量，是国家政府机构的重要组成部分，是维护国家安全和社会稳定、保护人民群众生命财产安全的最主要的国家行政力量。由此可见，公安机关是负责农村地区社会治安的政府主管部门和专门力量，在农村地区社会治安防控中应发挥组织者和发起者作用，其职责主要是有以下四项：第一，参谋助手职责。党委和政府是农村地区社会治安防控的领导、协调中心，公安机关作为农村地区社会治安的政府主管部门，作为农村地区社会治安防控工作的骨干成员单位，与其他社会治安防控主体的地位和职责有所不同。公安机关应作为党委和政府的首要参谋和助手，承担着为党委和政府在农村地区社会治安防控工作中提供信息、决策咨询、完成委托交办任务的工作。第二，组织指导职责。根据《人民警察法》第六条规定，公安机关有权组织社会的消防工作，指导和监督国家机关、社会团体、企事业单位组织和重点建设工程的治安保卫工作，组织指导治安保卫委员会等群众性治安保卫组织，推动农村地区社会治安防控工作的社会化。农村地区社会治安防控体系作为社会治安防控工作社会化的重要措施，公安机关理应履行组织指导的职责。第三，治安行政管理职责。公安机关作为农村地区社会治安的政府主管部门，除履行组织指导职责外，还有直接行使对农村地区人口、枪支弹药、公共复杂场所等的治安行政管理职责。通过农村地区治安行政管理，堵塞漏洞，消除隐患，达到预防、发现和制止农村地区违法犯罪的目的。第四，打击监管职责。公安机关通过侦查破案，严厉打击农村地区严重刑事犯罪活动，坚决取缔和打击农村地区卖淫嫖娼、拐卖妇女儿童、吸毒、封建迷信等各种社会丑恶现象，加强对管制、缓刑、监外执行、假释、保外就医的人员的监督、考察、教育和改造。

2.农村公安派出所。公安派出所是县级公安机关直接领导和管理的派出机构，是集防范、管理、打击、服务于一体的基层综合性战斗实体。农村公安派出所作为我国数量最多的公安派出所，对农村地区的社会治安防控工作具有举足轻重的作用。如浙江省兰溪市公安局以推出“驻村联户”①驻村联户制：农村公安派出所民警进驻农村，住进村家中，解决农村地区的一些社会治安问题，维护农村地区社会治安秩序的一种制度。警务模式而闻名，其中该局永昌派出所实行了“重点问题重点驻，苗头问题及时驻，季节性问题提前驻，疑难问题反复驻”的“四驻”下村工作法，使公安派出所民警无一例外地从原来的“门诊医生”转入“赤脚医生”，纷纷卷起铺盖，融入治安一线和基层群众中去，对治安问题变群众“上门就诊”为民警“巡回诊断”。通过“驻村联户”这一勤务载体，去实践警力下沉、职能延伸、贴近群众、务实基础的农村治安管理新路子[3]。

（三）农村地区群众性社会治安防范组织是治安防控的依托力量

1.村民委员会。村民委员会是我国《宪法》和法律规定的基层群众性自治组织，得到村民委员会的支持和配合是公安机关构建农村地区社会治安防控体系必不可少的条件。目前，村委会的职责有三个：一是公益方面的职责，即办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向政府反映村民的意见、要求和建议。二是经济方面的职责，即支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济，承担本村委会管辖范围内的生产服务和协调工作，促进农村生产建设和社会主义市场经济的发展。三是宣传教育方面的职责，即宣传宪法、法律、法规和国家的政策，教育和推动村民履行法律规定的义务，爱护公共财产等。由此可见，村民委员会在调解民间纠纷，协助维护农村地区社会治安，宣传法律法规和政策，对维护农村地区社会稳定具有重要作用。

2.农村治安保卫委员会。农村治安保卫委员会是群众性的治安保卫组织，是党和政府联系群众的桥梁和纽带，是协助公安机关维护社会治安的有力助手，是农村地区社会治安防控体系的有力支柱。公安机关应采取有效措施调动农村治保会干部的积极性，使之充分发挥其在农村地区中的人口、场所的协管作用；发挥其调解农村地区民间纠纷的第一道防线作用，发挥安全防范的组织作用以及了解农村地区治安信息，迅速提供违法犯罪线索的作用。

3.农村人民调解委员会。根据2010年8月通过的《人民调解法》的规定，人民调解是指人民调解委员会通过说服、疏导等方法，促使当事人在平等协商基础上自愿达成调解协议，解决民间纠纷的活动。人民调解制度作为一种诉讼外的纠纷解决制度，在农村地区民间纠纷的解决方面取得了很大的成绩，它能够及时化解农村地区社会矛盾纠纷，防止纠纷激化，维持农村地区社会治安和社会稳定发挥了重要作用,是促进农村地区社会和谐、维护社会稳定的“第一道防线”。据有关资料显示，海南省万宁市和乐镇，自2001年起，镇党委转变工作思路，镇党委书记亲自担任调解中心主任，凝聚各方力量，狠抓人民调解工作。2001年至2005年上半年，全镇共发生矛盾纠纷675宗，调处率100%，成功率达到98%。各种社会矛盾及时得到化解，社会治安状况良好，刑事和民事诉讼案件大幅度下降，连续三年没有发生群体性越级上访事件。[4]因此，公安机关应加强同人民调解委员会的协调，及时掌握农村地区社会矛盾纠纷情况和相关信息，为构建农村地区社会治安防控体系服务。

4.农村地区治安巡防组织。农村地区治安巡防组织是指在农村地区基层政府指导下，由村委会或农村地区单位组建的治安联防队、治安巡逻队、护厂队、护校队、护村队等不同形式和称谓的群众性治安防范组织，受当地基层政府或所在企事业单位的领导，在治安防范业务上受公安机关的指导和监督。农村地区治安巡防队是群众性的治安联防组织，是协助公安机关预防和打击违法犯罪活动，维护农村地区社会治安秩序的重要力量。如早在2006年长沙市人民政府就颁布了《长沙市治安巡防队组建和管理办法》，明确了治安巡防队的职责是负责辖区内的治安巡防，维护辖区治安秩序；负责对本辖区可疑人员的查询，在公安机关指导下配合做好重点要害部位、重大活动的安全保卫；对现行违法犯罪及时予以制止并向公安机关报告，将抓获的现行犯罪嫌疑人员及时扭送公安机关处理；开展法制宣传和安全防范宣传工作[5]。

5.农村地区单位内部治安保卫组织。农村地区单位内部保卫组织是指农村地区企事业单位内部成立和设置的、在公安机关的指导和监督下，依法维护单位内部治安秩序、保障单位安全的一种专业化社会治安保卫组织。2004年9月，国务院颁布了《企事业单位内部治安保卫条例》，这是我国第一部全面系统地规范单位内部安全保卫工作制度的行政法规，它的颁布实施标志着我国单位内部安全保卫工作真正纳入法制的轨道。2007年6月，公安部颁布了《公安机关监督检查企业事业单位内部治安保卫工作的规定》，对公安机关监督检查企业事业单位内部治安保卫工作进行了进一步的明确。

农村地区企事业单位主要包括农村地区的乡镇企业、学校等，其主要指责是开展法制、安全宣传教育；制定和组织落实各项保卫工作制度和治安防范措施；制止各种违法犯罪行为，维护单位内部的治安秩序等。

（四）家庭和个人是社会治安防控的基础力量

农村地区社会治安防范工作除需要在党委政府的统一领导下，公安机关、社会组织和群众性治安防范组织的积极参与外，还需要农村地区的家庭和个人的积极参与，形成“家家皆警”、“人人皆警”的良好范围，起到威慑违法犯罪分子、预防农村地区违法犯罪行为的作用。

1.家庭。家庭是每个公民个体的第一生活环境，又是一个人在其中生活最长久的社会组织，家庭对一个人的个人意识、生活目的、人生观和价值观的形成起直接的决定性作用。家庭是社会的细胞，也是财物集中的区域，入室类侵财案件的高发区域多集中在家庭。因此，家庭在农村地区社会治安防控体系中有着重要的作用。一是提高家庭防范意识，增强防范能力。家庭在农村地区社会治安防控中的作用主要体现在提高家庭的防范意识，增强其治安防范能力。据有关资料显示，湖北省恩施市从山区农村治安状况实际出发，积极探索推行以建立“治安中心户”①治安中心户制：农村公安派出所在辖区内划定一些治安片区，在片区内选举一些治安积极户担任治安中心户，协助公安机关维护片区内治安的一种制度。为主要内容的社会治安综合治理改革，将邻近家庭组织起来开展治安防范工作。自实施“治安中心户”制以来，恩施市农村地区社会治安大为好转，户长们共调处各类纠纷2559起，调处成功率达70%以上，向公安机关提供有价值情报信息500余条，协助破获案件30余起，抓获违法犯罪嫌疑人43人。[6]二是发挥家庭的教育作用。家庭教育既是保障子女健康成长的重要环节，又是家庭预防违法犯罪首要内容，是学校教育和社会教育的基础。对家长教育子女的责任、义务，我国法律有明确要求广泛予以宣传，使之深入家庭，让广大未成年人家长清楚自己的职责，来增强父母教育子女的责任感。

2.个人。个人就是具有防范能力的每一个公民。公民个人的人身权利、财产权利等容易成为违法行为人侵害目标，并且由于农村地区个体防范意识不强，防范措施不严密等原因也给农村地区违法犯罪行为人以可乘之机。因此，农村地区公民个人是社会治安防范主体的重要元素，应采取力所能及的措施加强个人防范措施，避免、减少个人权益受到侵害。同时，每个公民应积极参与农村地区治安防范，把参与治安防范、维护社会安定作为自己义不容辞的责任。例如，当违法犯罪分子在实施抢劫、盗窃、破坏国家财产等犯罪行为时予以制止，或者及时向公安、司法机关告发，积极提供线索等。因此，公民既可以采取积极措施，加强自防，降低被侵害的机率，也可以积极参与农村地区社会治安防控，是农村地区社会治安防控的一个重要主体。

［1］常涛.治安防范学[M].北京：群众出版社，2007.111.

［2］金其高.中国社会治安防控[M].北京：中国方正出版社，2004.132．

［3］展万程.新编社区警务教程 [M].北京：群众出版社，2006.119.

［4］张立平.我国农村法律服务的历史和转型[M].北京：中国法制出版社，2006.170.

［5］长沙市人民政府办公厅关于印发《长沙市治安巡防队组建与管理办法》的通知[EB/OL].http://www.changsha.gov.cn/web/htmlPage/20040831000000005829/2006102500005246205 6.html.

［6］吴希宁.建立治安中心户制度 维护农村社会和谐稳定[J].政策，2005，（5）.

Abstract:Establishing the prevention and control system of social public order in rural areas is an important way to maintain the stability of the countryside,which is the foundation and precondition for constructing new socialist countryside.The subject of the prevention and control system of social public order is the essential factor-the heart of the system,and also the organizer and starter.Meanwhile,the subject is diverse and complex.It's mainly under the leadership of the Party and government,public security organs as organizers and starters,based on social groups and the participations of the mass,and various forces of prevention and control coexist in the same system.

Key words:countryside;public order;prevention and control;subject;public security organs

（责任编辑：左小绚）

An Analysis on the Structure of the Subject of Social Public Order Prevention and Control in Rural Areas

LIU Zhen-hua

(Hunan Police Academy,Changsha,410138,Hunan)

D631.4

A

2095-1140（2011）01-0120-04

2011-01-01

刘振华（1969-），男，湖南涟源人，湖南警察学院治安系教授，主要从事社区警务和农村地区治安管理研究。