“城市病”、贫富分化与集权制的限度：资源分布格局的政治之维

房亚明

（广东工业大学，广东 广州 510090）

“城市病”、贫富分化与集权制的限度：资源分布格局的政治之维

房亚明

（广东工业大学，广东 广州 510090）

当下中国现代化过程中出现的“城市病”、贫富分化、城乡差距、地域差距等“发展综合症”，与权力的过度集中导致资源、利益和代价分配失衡密切相关。权力主导的资源分配机制、以权力等级为坐标的社会发展格局、权力与权利的失衡以及权利的不平等加上市场经济的内在局限，加剧了中国社会发展的不平衡。要化解“发展综合症”带来的困顿，必须构建横向的权力制约机制，推动参与型地方政府的建设，培育和完善公民社会。

城市病；贫富分化；集权制；参与型地方政府；权利均衡

一、问题的提出：利益分化中的政治学

改革开放30多年来，中国经济社会发生了重大变化，取得了突出成就。伴随着发展而来的是“发展综合症”，即后发展国家在现代化过程中由于“浓缩发展”而引发的一种特殊状态。所谓“浓缩发展”，用亨廷顿的话便是：“在欧洲和北美，现代化进程已持续了几个世纪。在一个时期内一般只解决一个问题或应付一项危机，然而，在非西方国家的现代化进程中，中央集权化、国家整合、社会动员、经济发展、政治参与以及社会福利等诸项问题，不是依次，而是同时出现在这些国家面前”[1](P47)。相应地，“发展综合症”是指后发展国家由于在相对短的时间内需要同时处理不同维面的问题而呈现的“症状”[2]，比如城市病、贫富差距、社会断裂等等问题就是“发展综合症”的外在表现。

自新中国成立以来，我国现代化走的是权力主导或说政府推动型的“赶超战略”，以权力作为资源配置的重要机制。这在改革开放以前最为明显，计划经济体制是其中最主要的制度支撑。改革开放后，市场逐步取代计划成为了中国社会主导性的资源配置方式。然而，计划经济时代遗留下来的权力主导的资源分配方式并没有彻底退出历史舞台，以各种“变形”渗入到中国的社会经济生活。而且，由于政治体制改革相对滞后，权力和资本的共同作用还强化了本就已存在的贫富差距和发展失衡。市场经济作为一种资源配置方式本身会带来贫富差距和区域失衡（各地资源禀赋、社会资本、历史基础不同），权力的过度集中化强化了这种不平衡，加剧了社会断裂。按照胡鞍钢的说法，就是“一个中国，四个世界”：“第一世界”是上海、北京、深圳等高收入发达地区；“第二世界”是大中城市和沿海上中等收入地区；“第三世界”是下中等收入地区；“第四世界”是中西部贫困地区[3]。我国的经济社会发展之所以呈现出“阶梯式”格局是以权利不平等为肇因的利益分配失衡的必然结果，是权力集中化的副产品。

资源分配失衡的重要原因之一是权力配置方式和运作机制不尽合理。政治关心的是“被认为对整个社会有权威性的政策的关系”[4](P127)，而“政治权力不过是用来实现经济利益的手段”[5](P250)，政治或者权力都是围绕利益的分配而展开的。价值分配是社会运作的动力结构，“只要一个社会存在，那就总会有一种分配价值的方式，这种方式对一个社会中所有成员或大部分成员将是带有权威性的，即这种分配方式实际上只影响少数人”[4](P128)。当然，“一个政治体系不但分配好处，还要分配代价”[6](P7)。“分配价值的方式”，或者说权力的运作逻辑，直接影响到资源（利益和代价）分配的结果和分布格局。集权制是中国政治权力运作的制度逻辑，直接影响乃至决定着中国的财富、利益和资源分配方式、结果和格局。“大一统的中央集权是中国最重要的政治传统，当然也是当代中国政治的突出特征”[7]。“中央集权”的政治格局决定了资源的分配是以单一中心为基础而非多中心为特征。这种“中央集权”的权力分配机制，形成了资源分配以中央作为中轴，自上而下、由中心到边缘、由城市到农村的格局。当下中国日益严重的“城市病”、“贫富差距”和社会分化与集权制相关。

二、资源分配失衡的权力基础

改革开放后，中国社会开始了以利益调整为中心的急剧分化过程，与之相应，城市“肥大症”、阶层凝固化、农村凋敝化等社会问题大量出现。一言以蔽之，就是资源、利益和代价分配的严重失衡。发展失衡的关键因素之一就是政治权力运作的体制、机制和方式的不完善。因为，正是政治权力的配置和运作最终决定“谁得到什么？何时和如何得到？”[10]只有充分认识到权力分配机制与“发展综合症”之间的关系，才能对症下药，从根本上解决中国目前面临的发展失衡和社会不平等。新中国60年的辉煌业绩，可以由权力主导的发展方式得到部分解释，而其中的经验教训，也可以从集权制得到部分说明。当下中国的资源分配格局和发展失衡问题，一定程度上是由权力分布的状态所决定的。

1.以权力为中轴的资源分配机制

中国是一个历史悠久、领土辽阔、地理复杂、人口众多、民族多样的具有洲际规模的超大型社会。维系这样一个复杂多元的社会，需要一种特殊的力量和机制。政治和社会的交织，以权力组织和主导社会，就是其突出表现。正如钱穆先生所说：“远从有史以来，只要政治不上轨道，没有一个中心的指导力量来控制社会，社会自然趋势，永远向这两条路迈进。”[8](P35)政治成了社会的基础，权力的集中化成为社会稳定的基石。而近代中国之所以积贫积弱，丧权辱国，内忧外患，其中原由，即在于“政治脱离了社会，没有安定的重心。社会脱离了政治，没有集中的领导”[8](P34)。中国共产党领导人民建立了以民主集中制为组织原则的单一制国家，实现了国家的基本统一、民族的团结合作和社会的稳定发展。作为执政党的中国共产党，是以民主集中制为基础组织起来的，以马列主义为指导。而列宁主义政党的结构被认为必须是“官僚的”、集中的，建立在“自上而下”的建党原则之上[9]。这种政党结构和权力分配机制，直接影响着政权的组织形式和权力配置。中国的单一制结构形式，决定了权力分配是单一中心的。在法理上，单一制国家的一切权力属于中央，地方的权力具有授权性[10](P39)。与中央和地方之间的关系定位相适应，在中央和地方、上级与下级之间，权力、资源、利益的分配是逐级递减的，而在国家与社会的关系上，则是以国家为中心的。

集权和分权是考察政治体制或者资源分配方式的重要维度。集权和分权是“政府与私营部门、大地理区域和小地理区域政府之间或某个政府的各级行政部门之间权力配置的过程、状况或倾向的互为替代的一对特征”[11](P104)。由此可见，集权和分权不仅涉及到纵向府际关系之间的权力分配，也涉及到横向的政府部门之间的权力配置，同时还可以运用于国家和社会、政府与市场之间的互动方式。中国实行的是集权制，这种集权倾向体现在横向政治结构中向政党和政府集中，在纵向上向上级特别是中央集中，在国家与社会之间向政府集中。与这种权力分配的格局相适应，越是靠近权力的中心，获得资源、利益和好处的机会越多，而离权力中心远的地区、群体或个人，则获得资源的机会和份额越少。中央集权的制度结构，具有其特殊的优势，即资源和力量易于整合与集中，用邓小平的话说，就是能够“集中力量办大事”；讲究效率，易于见到效果。但是，中央集权也有其缺点，横向民主不足，更多依赖官员尤其是高级干部的德能；中央和高层决策难度大，贯彻难度也大[7]。中央集权的政治体制，为中国赶超型现代化战略的实现提供了制度条件，然而，这种权力高度集中的政治结构，也是资源分布失衡、社会分配不公、城乡差距持续扩大、“发展综合症”不断强化的重要动因。

2.以权力等级为坐标的社会发展格局

权力是当下中国资源分配的一种重要机制。在市场经济、法治建设和道德约束都不完善的情况下，权力对资源分配的影响更是不容小觑。早在新中国成立以前，在长期的革命斗争中，中共领导的政治体系就出现了以中央派出机构中央局和中央分局为中轴的区域性权力中心。新中国成立后，设立了党、政、军“三位一体”的大区体制，直到1954年后才陆续撤销，1960年代为了摆脱“三年自然灾害”带来的经济困顿、社会衰败和政治危机，重建了六大中央局，以便加强区域经济联系与协作。在中央局存续期间，也是计划经济体制形成和发展的时期，权力和资源向首都和各中央局驻地城市集中的趋势不断强化。北京、上海、沈阳、西安、武汉、广州等中央派出机构驻地，利用了其区域性领导中心的政治优势，不仅通过发展工业而成为经济中心，发展教育科学文化卫生事业成为文化教育中心，还成为地域性交通中心。改革开放后，中国对地方政制进行了改革，没有重建中央局，只是随着工业化的发展，城市化步伐的加快，将原来的一些派出机构如地委、行署等党政机构改设为市政机关并领导县，还设立了一些县级市。本来，中央政府设立市，除了因为公共事务增加需要增多层级和强化管理外，是希望能通过发展城市而带动农村。殊不知，结果却是城乡差距日益扩大，城市成了农村的抽水机，“市管县”变成了“市刮县”、“市压县”。需要注意的是，由于所处地域的不同，以及领导人的政治地位的差异，即使同一等级的地方，其获得资源的能力也有很大差异，发展水平也有很大不同。

当下中国的发展，从城市到农村，不同地区、不同城市发展水平和行政地位大体吻合。离权力中心越近，则发展水平越高，所谓“近水楼台先得月”，而离权力中心越远，发展水平则越低，可见权力对于资源分配的影响之深。而这种以权力等级为坐标的发展格局，与城乡差距、地区差距、收入差距密切关联。县级以上地方政府的驻地即权力中心都在城市，而且层级越高的地方政府其所驻城市越大，发展越好，所掌握的优质资源越多。直辖市、省会城市、副省级城市由于掌握的优质资源比如教育文化、社会服务、交通通讯、就业机会、收入水平等较好，吸引了大量的人才，变得越来越大，越来越拥挤，出现“城市病”，而地方尤其是乡村则由于远离权力中心而日益凋敝，收入长期难以提高，生活设施也较少改观。权力等级成了地方发展最重要的杠杆，这种资源配置机制使得分配失衡日益严重，进而影响到整个国家的长远发展。一些人口上千万（甚至近两千万）的超大型城市人满为患，资源紧张，难以为继。较好的自然条件加上权力优势相互作用，使得这些城市社会变动迅速，“发展综合症”也出现得较早、较严重。由此可见，权力主导的资源配置方式加上市场经济的副作用，使得发展不平衡最终不仅使富者更富、贫者恒贫，农村发展相对滞后，而且最终也影响到城市的发展，给整个国家的现代化带来消极影响。

3.权力与权利之间的严重失衡

权力、权利都是资源的形式。资源分配的不平衡还体现在权力和权利的不平衡上。从现代国家构建来看，权力和权利是一对孪生兄弟，互相依存，互相制约。权力来自于人民，是现代政治学的基本原理，问题是，权力天然有扩张性和危险性。孟德斯鸠说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”因此，他得出结论：“从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力制约权力。”[12](P154)为了防止权力腐化，现代各国一般通过权力的监督与制衡机制以规范权力的运作，避免权力悖离主权者的利益和意志。不仅如此，现代宪法还通过赋予公民广泛的权利，作为防御公共权力非法伤害的“挡箭盘”。德沃金认为，在有德行的政治制度和宪政实践中，每个人都应享有被尊重和被保护的权利，他甚至认为权利就是“个人握在手里的政治王牌”[13](P6)。然而，在当下中国，权力与权力之间的监督制衡还有待加强，而权力与权利之间的严重失衡，则加剧了不平等和社会不公。

权力和权利的对等性是建构良性的政治秩序的基本条件。权力和权利之间的严重失衡则破坏了这种平衡原理，并且直接影响了资源、利益和代价的分配。由于权力缺乏有效的约束，权利得不到充分保护，加剧了资源分配的失衡。对于权力的失范，孙立平将之归结为：“权力的霸道和蛮横，暴力截访，血腥拆迁；执法部门的腐败使得一些地方的民众有冤无处申；腐败开始成为一种民众无可奈何甚至只有默认的现象；潜规则盛行于社会，甚至成为基本的为官为人之道；强势利益集团在财富的掠夺上肆无忌惮，对公平正义造成的严重侵蚀导致社会生活‘西西里化’趋势出现；社会底线失守，道德沦丧，职业操守和职业道德的丧失成为相当普遍的现象。”[14]近年来发生的一些影响恶劣的社会公共事件，比如2008年7月云南发生的“孟连事件”、2010年江西宜黄强拆自焚事件等等，折射出来的就是权力的蛮横与权利的脆弱。权力是一种资源，甚至是一种资本，权力的滥用和失范，强化了社会不平等和发展失衡。

4.权利不平等带来利益分化

权利是一种资源和手段，是公民个人防范权力和他人伤害的护身符。一个社会要实现平等和资源分配的均衡，首先要做到权利的平等。按照德沃金的说法，理想的社会是“致力于平等的社会”，一个比较平等的社会是一个比较好的社会[15](P272-273)。而当下中国的不平等，体现在制度层面，就是权利的不平等。权利的不平等，也就是机会和条件的不平等，比结果的不平等带来的影响更为消极和恶劣，因为这是以法律的外衣将不平等“合法化”了，具有迷惑性和蒙蔽性。特别需要注意的是，当下的一些不平等还出现了代际继承，即所谓的“官二代”、“富二代”、“贫二代”现象，反映出来的是阶层的凝固化和阶级的再生产以及社会流动的弱化和不平等的强化。户籍限制、就业门槛……在机会不平等的背后，实际上剥夺的是个人发展的选择权，是个人参与竞争的机会和资格。这是阶层固化、代际分化的根本源头[16]。而一个社会中的身份系统并非是一种宿命，而是由人为的不平等权力制度和利益结构所造成[17]。由此亦可见权利不平等的祸害之一斑。

三、资源分布均衡化的制度构建

目前中国社会日益严重的贫富分化、城乡差距、“城市病”等“发展综合症”的产生，是资源分配失衡的结果和表现，原因是多方面的，其中之一即政治上的集权制。民主集权制的政治权力分配逻辑使得中国的权力分布是单中心的而不是多中心的。以首都为权力中心，之下依次是省、市、县、乡镇、村庄，权力不断递减，这与联邦制国家的多中心权力结构不同，也决定了中国的政治中心的资源聚集效应。“解铃仍需系铃人”，中国当下资源分配的失衡，贫富差距的持续扩大，城市病的频繁发作，与集权制的风险密切关联。集权或分权都有各自的优点和弊端。问题在于，该集权则要集权，该分权则分权，而且权力的分配必须与责任相匹配，权责相称。只有有效地规范和约束权力，才能促进资源的合理分配，从根子上解决由于过度集权带来的发展失衡问题。

1.横向权力制约机制的构建

对权力予以监控是实现社会正义的必要措施。政治权力乃是为了保护人的基本权利（生命、自由和财产）、实现公共福利而制定法律以及使用共同体的力量来执行这些法律和保卫国家不受外来侵害的权力[18](P54)。由于掌握权力的人难免偏私乃至作恶，由人组成的行使公共权力的组织政府也就难免沦为暴政的风险：“在组织一个人统治人的政府时，最大的困难在于必须首先使政府能管理被统治者，然后再管理政府自身。”[19](P264)如何管理政府、制约统治者呢？麦迪逊等思想家的方案，就是“以野心对抗野心”、“以派系制约派系”。迄今为止，人类所发明和设计的对国家权力的制约和监督制度主要包括三个方面：一是国家权力对国家权力的制约和监督；二是社会权利对国家权力的制约和监督；三是公民权利对国家权力的制约和监督[20](P76)。其中，权力的互相制约是最为根本的，因为“如果同一批人同时拥有制定和执行法律的权力，这就会给人们的弱点以绝大的诱惑，使他们动辄要攫取权力，借以使他们自己免于服从他们所制定的法律，并且在制定和执行法律时，使法律适合于他们自己的私人利益，因而他们就与社会的其余成员有不相同的利益，违反了社会和政府的目的。”[18](P89)因此，第二、第三种方式要发挥实效很大程度上要仰赖权力部门之间的互相制约监督。

规范权力之间的相互作用，最终要仰赖民主，否则权力之间的监督制约可能沦于失败，甚至会形成共谋，损害权力所有者的利益和意志，因为“世界上每一个政府都带有人类弱点的某种痕迹，带有腐化堕落的某种胚芽，运用狡智便能发现，居心叵测便去发掘、培植和助长。任何政府如果单纯托付给人民的统治者，就一定蜕化，所以只有人民本身才是政府的惟一可靠的保护人”[21](P58)。也就是说，人民制约政府的最有效办法是民主，包括通过行使选举、罢免、监督、创制、复决等政治参与的权利来约束政府权力。而且，民主本身有助于推动平等，是实现社会资源公平分配的重要制度手段，也是促使政府对民众负责的动力机制。“尽管经济增长在短期内常常加剧收入不平等，从长期来看，它将导致更加平等的收入分配。民主与彻底的经济平等是不相容的。这种平等只有在一个压制性的独裁政权之下才可能实现。但是，民主政治与财富和收入的巨大不平等也是不相容的。经济增长最终会降低这些不平等，因此，也将促进民主的实现”[22](P6)。所以，发展和推动民主不仅是促进权力部门之间互相监督制约的需要，也是促进资源平等分配的需要，是实现公平正义的重要举措。

2.参与型地方政权的构建

权力的互相制约，除了横向的部门之间的分立与制衡之外，还有纵向制约的方式。不同层级政府之间的互相监督和制约是“以权力制约权力”的思想和制度之重要组成部分。当代中国的国家结构形式是民主集中单一制，以民主集中制为基础处理中央和地方、上级和下级之间的关系。由这样一种组织逻辑所决定，当代中国的单一制与历史上的中央集权制有根本的不同。我国的中央集权制，不是权力高度集中在个人或少数人手里的集权制，而是建立在民主集中制基础上的中央集权制；也不是排斥地方分权和地方自治的集权制，而是以尊重地方分权、地方自治为前提的中央集权制[23]。所以，按照列宁的说法，民主集中制不但丝毫不排斥自治，反而以必须实行自治为前提，必须与发挥地方的主动性和积极性结合起来。他明确指出：“苏维埃政权决不贬低地方政权的意义，决不伤害它们的独立性和主动性。”[24](P18)“真正民主意义上的集中制的前提是历史上第一次造成的这样一种可能性，就是不仅使地方的特点，而且使地方的首创性、主动精神和达到总目标的各种不同的途径、方式和方法，都能充分地顺利地发展。”[25](P140)以民主为导向的中央集权国家必然重视区域的平衡发展和资源的均衡分配。

民主集中制的组织原则必然要求参与型地方政权的建立。这种中央与地方、上级与下级之间互动的制度形式要求建构双向互动的对话、协商和博弈机制。如果缺乏民主化、规范化、制度化的互动平台和规则，则其互动缺乏平等性和有效性。只有不断扩大地方政权、下级政权的参与权，才能形成对中央和上级的有效互动和制约，进而为中央、上级的决策的科学性、合理性和公平性提供制度基础，为资源的均衡化分配提供政治前提。正如美国学者埃特曼在《利维坦的诞生—中世纪及现代早期欧洲的国家与政权建设》一书中总结的那样：“如果欧洲的历史为今天的国家建设者们提供一个压倒一切的教训的话，那么它就应该是这个：一个强有力的中央恰恰从一开始就与许多强有力的参与式地方组织相结合，从长远来看，这最可以让国家政权平衡基础结构扩展、政治参与、经济增长和地缘政治竞争的需求。”[26](P379)参与型地方政权的建设，将为纵向府际关系的良性构建提供政治基础，也为资源分配的合理化、发展失衡问题的解决提供制度保障。

3.公民社会的培育与完善

要有效地规范权力，促进权力的规范行使和有效实施，必须培育健全的公民社会。现代社会是多元化的社会，这种成分的复杂化和多元化需要组织的多元予以整合和规制，以便促进社会的健康发展。为了避免力量对比过于悬殊，要允许公民根据工种、职业、性别、收入乃至民族、种族联合起来，依照法律规范公民的结社、集会、游行、示威、罢工等联合行动权，因为“有组织的少数统治无组织的多数”是社会生活的铁律，通过完善公民的结社自由推动多元社会的发展，使各种社会力量在动态的斗争与妥协中实现社会的和谐与稳定。在托克维尔看来，“人们把自己的力量同自己的同志的力量联合起来共同活动的自由，是仅次于自己活动自由的最自然的自由”[27](P218)。我国宪法第35条规定的“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由”为公民自我组织和联合行动提供了制度保障。尽管该条规定还有待完善，比如缺乏罢工权（《工会法》默认）、抵抗权等基本权利，但是通过对人权进行扩张解释，可以得到弥补。现在的问题是国家机构包括立法机关如何通过具体的法律规范和权力行为保障而不是限制这些基本权利和集体行动。

政治过程包括了政策制定、执行、输出、结果和反馈五个阶段，利益的博弈自然应当贯彻其中而不能仅限于某一环节。博弈需要常规性的平台，而人民代表大会、政治协商会议等组织形式就是非常重要的表达、商谈与博弈场所。在现实生活中，面对某些政府机构及其公职人员违法行政严重损害公民、集体或者国家利益的行为，可以依法抗争。正是由于民主制度本身使参与和反对、抗争合法化，有助于抑制和减少政府的横征暴敛，也有助于避免资本的残酷压榨，从而有利于利益分配的相对公平。几乎所有的发达国家的民主化成果都是民众的不断努力和抗争的结果。比如德国容克地主和大资产阶级统治时期，在社会民主党所领导的工人运动的压力下，俾斯麦不但建立了世界上第一个“福利国家”，还在欧洲比较早地实行了普选，使得工人阶级的代表有机会进入议会进行和平斗争。另外，社会平衡发展要求权利的平等分配。由于政治生活对于资源分配具有根本性的意义，权利的平等分配意味着代表权的平等，以及参与政治生活的权利。只有在政治制度上突破人为的限制，才可能在社会等级继续存在的情况下，让弱势人群能在民主政治的体制中，通过他们自己的政治代表，发出他们的声音，维护他们的权利，坚持他们应有的公正待遇[17]，进而为资源的公平分配、地区间的平衡发展、“发展综合症”的有效治理提供政治保障。一言以蔽之，以民主为内核的权利之高水平均衡是促进资源均衡分布、化解集权制风险、推动社会动态和谐的支点。

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房亚明（1979-），男，瑶族，广东连南人，广东工业大学政法学院讲师、博士，中共中央编译局博士后，研究方向为中国政治制度。

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1671-7155（2011）04-0027-06

10.3969/j.issn.1671-7155.2011.04.005

2011-05-10

（责任编辑 叶剑锋）