我国应对特殊保障措施的对策研究——以美国轮胎特保案为视角

袁 雪，何 淼

(哈尔滨工程大学人文学院，哈尔滨150001)

我国应对特殊保障措施的对策研究
——以美国轮胎特保案为视角

袁 雪，何 淼

(哈尔滨工程大学人文学院，哈尔滨150001)

中美贸易已进入了一个新的历史阶段，但随着两国之间的贸易额的不断上升，贸易摩擦也不断出现，保障措施作为一种贸易救济手段，有被美国扩大适用的趋势。从宏观角度对美国保障措施的发展历史、理论依据、保障措施的实质性构成要件等情况进行梳理，我国输美轮胎不构成实施保障措施条件的原因和美国对我国输美轮胎保障措施的负面影响，以实用主义的视角，中国贸易商应对美国保障措施的具体策略和应对措施。

特殊保障措施;贸易保护主义;应对策略

目前中美贸易进入了一个新的历史阶段，两国之间的贸易额不断的上升，经济合作的水平不断地提升。但是中美之间的贸易摩擦不断地出现，保障措施作为一种贸易救济手段，在中美之间国际贸易的发展中有被美国扩大适用的趋势。在中国加入世界贸易组织的9年时间里，美国对中国出口的产品实施过7次保障措施调查，其中在布什执政期间有6起，但都以不同原因予以驳回。但在2009年9月，奥巴马政府以中国出口美国轮胎对其国内相关产业造成严重损害为由，对中国出口的轮胎加征惩罚性关税，作为实施保障措施的手段。这一举动引起了全球对贸易保护主义的谴责。

笔者首先从本案入手，从宏观的角度介绍了美国保障措施的发展历史、理论依据、保障措施的实质性构成要件，为下文中对中国厂商的应对策略提供了理论的支撑;其次，分析了我国输美轮胎不构成实施保障措施条件的原因和美国对我国输美轮胎保障措施的负面影响;最后，以实用主义的视角提出了中国贸易商应对美国保障措施的具体策略和应对措施。

一、案情回顾

2009年4月2日，美国钢铁工人联合会向美国国际贸易委员会提出申请，对中国产乘用车轮胎发起特保调查。其在诉状中声称，从中国大量进口轮胎损害了当地轮胎工业的利益，若不对中国轮胎采取措施，到2009年年底还会有三千名美国工人失去工作。2009年6月29日美国国际贸易委员会(ITC)以中国轮胎扰乱美国市场为由，建议美国将在现行进口关税(3．4%～4．0%)的基础上，对中国输美乘用车与轻型卡车轮胎连续三年分别加征55%、45%和35%的从价关税。

8月7日，美国贸易代表办公室在华盛顿举行听证会，就“中国输美轮胎特保案”听取各方意见。这已是美方第二次就这一特保案进行听证。9月2日，美贸易代表办公室将在咨询财政部、劳工部、商务部等部门意见后，向奥巴马提出相关建议。最终美国总统奥巴马在北京时间2009年9月12日宣布，对从中国进口的所有小轿车和轻型卡车轮胎实施为期三年的惩罚性关税。白宫发言人罗伯特吉布斯说，对从中国进口轮胎实施的惩罚性关税税率第一年为35%、第二年为30%、第三年为25%。

二、保障措施简介

保障措施作为世界贸易组织允许成员方所采取的三大贸易救济措施之一(另外两个是反倾销和反补贴)，是指当某一具体的产业由于受到突然大量增加的进口产品的冲击，给进口国造成严重损害或严重损害威胁时，进口国政府可以实行临时性进口限制，主要通过增加关税、实施非关税措施(如数量限制)或两者并用来限制进口，以达到国内产业免受国外产品冲击的目的。而特保与保障措施的一个重要区别就在于，保障措施针对的是正在进口的产品而实施的，其不考虑产品来源，也就是说，只要是进口产品激增，不管是来自哪个成员方，进口方都可依据保障措施的有关条款对其启动保障措施的程序。这是世界贸易组织非歧视性原则在贸易救济中的具体体现。而“特保条款”则是针对某特定成员国的进口来源。

1．特殊保障措施源起。在2001年中国加入世界贸易组织时，以美国为首的一些成员方担忧中国加入世界贸易组织后出口产品快速增长会对其国内市场和国内产业造成冲击和损害，并坚持认为中国不是完全的市场经济国家，因此在中美谈判中，加入了“特别保障措施”条款(以下简称“特保措施”)并写进《中华人民共和国加入世界贸易组织议定书》(以下简称《议定书》)第16条和《中华人民共和国加入世界贸易组织工作组报告书》中，根据《议定书》第16条规定，在中国加入世界贸易组织之日起的12年内，如果原产于中国的产品在进口至任何世界贸易组织成员领土时，其增长的数量或所依据的条件对生产同类产品或直接竞争产品的国内生产者造成或威胁造成市场扰乱，该世界贸易组织成员可请求与中国进行磋商。如果磋商未能使中国与有关世界贸易组织成员在接到磋商请求后60天内达成协议，该世界贸易组织成员有权在防止或补救此种市场扰乱所必需的限度内，对此类产品撤销减让或限制进口。根据此规定，其他世界贸易组织成员有权专门针对中国发起特殊保障措施调查。各国纷纷依此制定相应国内法，美国是世界上最早专门针对中国采取保障措施立法的国家，其相关法律规定和做法在很大程度上成为其他国家制定针对我国相关法律的“范本”，欧盟、印度、加拿大、韩国和日本的主要世界贸易组织成员纷纷把中国《议定书》第16条的规定转化为了相应的国内法，从而为其对中国采取特别保障措施在法律上做好了准备。显然，在反倾销反补贴之后，特殊保障措施成为了限制中国贸易发展的又一重要障碍。

我国在加入世界贸易组织时，在《入世议定书》第16条的“特定产品过渡性保障机制”中承诺了其他世界贸易组织成员可以只针对中国产品采取特殊保障措施，使得中国产品在国际市场上更容易遭受保障措施的阻击。虽然针对我国的特殊保障措施的只能持续12年，但是由于它是与世界贸易组织贸易自由化的精神和非歧视原则背道而驰的，因此在本质上，它已经成为其他世界贸易组织成员实施贸易保护主义的工具。

2．保障措施适用条件。保障措施适用条件是指世界贸易组织规则所要求的在适用保障措施时所必须遵循和满足的前提、要件或者要素，包括实体条件和程序条件。它有广义和狭义两种理解。从广义上说，它是具有保障性质的条款，指双边贸易协议中出于保护某种更为重要的利益，而允许协议一方在特定的情况下停止履行或撤销协议规定的正常义务。广义的保障措施，外延非常广泛，包括反倾销措施、反补贴措施、国际收支平衡、紧急保护、一般豁免、一般例外、国家安全和关税重新谈判等。但是，从狭义角度而言，保障措施仅指双边或多边协议中，在公平贸易条件下，由于关税减让等承诺的存在，在某缔约方的某种进口产品的绝对或相对量大量增加，从而对该成员方的相似或直接竞争的国内产业造成损害或严重损害威胁时，允许该缔约方暂时背离其承诺或义务的规定，针对该种类产品采取数量限制、提高关税等措施，以暂时减少该种产品的进口数量。

保障措施的适用条件随着保障措施制度的发展也不断进行调整，以适应不同的国际贸易形势。一般认为，保障措施的实体条件包括:(l)某种特定产品进口数量激增的事实存在;(2)这种情况是缔约方在承诺减免关税时未曾预料到的;(3)进口激增给国内同类或者直接竞争产品生产企业造成严重损害或严重损害威胁;(4)增长和损害之间有因果关系。保障措施的程序要件方面主要包括:调查程序和报告的公开性、合理性和透明性;机密资料的保密问题;通知和磋商的程序和规则，对发展中国家的特殊待遇等问题。

三、我国输美轮胎不构成实施保障措施条件的原因分析

首先，中国输美轮胎销量未出现连续快速增长。从2007年到2008年，中国输美轮胎总额占美国消费的比例只增加了2．7%。2009年前五个月对美出口额下降超过15%。所以其不符合进口激增这个构成要件。

其次，我国输美轮胎主要应用于低端市场，美国国内的轮胎生产企业早已不生产低端轮胎，它们的目标是高端轮胎市场，所以我国输美轮胎并未对美国本国的轮胎产业造成威胁，恰恰相反，因为大量的美国轮胎经销商都与中国有轮胎生产和销售活动上的往来，如果美国对我国采取保障措施，市场活动也将会出现一段时间的终断，因此这整个行业将会面临损失，与此相关的分销和零售业也会有所损失，而且根据市场发展这种损失可能会成为一些美国企业的巨大损失。目前，中国出口的轮胎在美国有200多家代理商，43 000多个零售店，为美国人创造了10万就业岗位。美国一旦关闭了中国出口轮胎的大门，这10万员工也将难以避免失业的命运。特保案的成立，仅就美国轮胎自由贸易联盟测算，这一措施每保护1个就业岗位，美国就将另外损失25个岗位。同时，美国消费者每年还要为此多支出6亿～7亿美元。在中国输美轮胎中，有相当一部分是美国制造商在中国的工厂生产或在华贴牌生产后输往美国的。美国钢铁工人联合会的起诉仅获得不足半数轮胎工人的支持，美国的轮胎生产企业并没有公开表示因中国轮胎产品进口而遭受损害。可见，我国输美轮胎并没有对美国轮胎业造成严重损害或严重损害威胁。

综上所述，我国出口美国的轮胎不符合实施保障措施实体要件里的数量激增及对进口国相关产业造成损害或损害威胁，所以它不符合实施保障措施的条件，因此以奥巴马为首的美国政府对我国输美轮胎实施特保措施是不符合法律构成要件的。

四、美国实施轮胎保障措施的负面影响

1．奥巴马政府以特保名义对中国轮胎实施制裁，为的是迎合国内一些政治势力，美国钢铁协会曾在其总统大选中给了他强有力的支持。奥巴马的这种做法完全是保护主义行为，有损美国利益，也不利于世界经济复苏。这种舍弃经济利益、国家利益，而为了赢得政治利益的做法甚是荒谬。奥巴马这一带有保护主义色彩的举措是一个“危险的策略”，奥巴马为了让几个工会组织满意，却将中美关系推到争端加剧的危险阶段。

2．美对中国出口轮胎采取特保措施，违背承诺、违背规则、违背事实，是严重的贸易保护主义行为，向世界发出了一个错误的信号。特保措施的实施，不仅仅意味着失去美国市场。奥巴马已经批准了，其他的世界贸易组织成员国也可以效仿，直接实施同样的特保措施。中国的轮胎出口不仅会受到美国的阻击，也会受到其他国家的阻击。

3．如果对中国进口轮胎加征关税措施畅行，很多相关行业也将有可能受到影响。中国轮胎出口美国的份额占到整个份额的1/3，量还是比较大的，所以说这次特保案裁决之后，第一年就征收35%的关税，这样的话，中国的轮胎出口美国几乎就出不了了，对中国轮胎产业的影响是非常大的，影响到接近10万轮胎工人的就业。”由于出口不了，轮胎的销售转移到国内，国内市场就会出现饱和，会出现新一轮降价的趋势。轮胎特保案的实施所产生的负面影响，绝不只涉及中国的轮胎企业。

4．在倡导自由贸易，全球经济一体化的时代，采取保护主义措施势必将对世界经济和美国经济造成严重危害。美国政府贸易保护已经到了疯狂的程度，不仅违背美国有关自由贸易的承诺，还为其他经济体做出了坏榜样，有可能引发保护主义的恶性循环，重蹈20世纪30年代大萧条的覆辙。

五、中国针对特殊保障措施的对策

面对特殊保障措施的挑战，我们必须采取切实有效的对策，在最大程度上维护我国的利益，在这方面，中国的许多学者已经进行了许多有益的研究和探讨，具体来说，为了应对特殊保障措施，中国应该做好以下几个方面的工作:

1．了解规则，积极应对。对于特殊保障措施调查，我们的企业不应该因为对规则的陌生或者处于孤立地位而放弃应对。面对进口成员方对中国的出口产品提起的特保调查，我国的出口企业应积极应诉，对进口成员方的申请人提出的进口量增加和市场扰乱等问题提出抗辩，避免进口成员方最终采取特保措施。

在西班牙提议欧盟对原产于中国的柑橘罐头采取特保事件中，中国罐头工业协会组织的“赴欧说明团”在欧洲开展的游说活动有效地促使欧盟否决了西班牙的申请，就充分说明积极应对特保申请或调查的重要性。同时还应注意“贸易转移”问题，避免由于在某一国出口受阻从而迅速扩大对其他国家的出口，防止连锁反应。

2．加强行业协会职能，建立预警体系，实现信息共享。我国行业协会的职能有待转变和加强。行业协会的职责之一，就在于对全球范围的行业动态进行搜集、分析和通报。而一直以来，我们的行业协会的作用仅仅限于摩擦发生后出来呼吁，至多组织企业集体应诉。贸易摩擦问题的凸显，不仅要求行业协会迅速地转变职能，同时也要求协会具备对内的有效协调能力。

此外，我们应该加强对我国出口市场的监控，建立宏观预警机制包括对我国国内产业遭受国外产品冲击可能受到损害的监测以及我国产品出口可能招致进口国采取特殊保障措施的监测，通过对重点产业、重点产品、重点国家和地区国际市场状况以及我国进出口情况等重要参数变化的监测、整理和分析，建立损害预警数学模型，定期或不定期地发布预警信息，实现产业保护工作的前置化，以求达到有效保护国内产业安全的目的。

3．增强自身的竞争力。中国的厂商要完成产品结构的更新和换代。中国对美国的出口大多是低附加值的劳动密集型产品，技术含量低，全球竞争力小，美国可以从其他国家进口，替代从中国进口。从产品的替代性上来讲，美国可以从其他的国家进口中国生产的替代品。因此从依存度的方向来讲中国产品对美国市场的依存度大于美国产品对中方的市场依存度，美国出口到中国的产品多是技术含量较高的产品，而且这些产品多数是无法替代的产品，但是中国产品在美国的市场还是有一定的竞争优势的。在激烈的市场竞争中，尤其是美国的市场竞争中，遵循着优胜劣汰的法则只有增强自身的经济实力，提高自身的产品竞争力才能应对来自市场的竞争和政府的限制。美国对来自于中国的产品采取的保障措施多是技术含量较低的产品，美国国内也有生产同类产品的厂商，从保障措施的发起主体可以证明这一点，根据美国的法律规定发起的主体非常广泛，但是在实践中除了生产相同或直接竞争产品的厂商以外，几乎没有其他的主体提起过保障措施的申请。中国的厂商应当加快新产品的研发和老产品的升级换代，提高出口产品的技术含量，转变出口结构，变数量型增长为质量型增长，增强产品在美国市场结构的位置，加强美国对中国产品的依存度，从而从源头上消除美国对中国产品采取保障措施的可能。对于升级换代可能很小的行业，要继续保证原有的竞争优势，经济全球化的过程中生产的不同环节根据市场的规律由集中式向分散式的方向发展。中国在经济全球化的过程中，充分参与国际分工发挥特长。中国的产品在美国的市场上以物美价廉著称，深得美国消费者的喜爱，中国应当继续保持这一发展趋势，在降低成本、推陈出新方面多做努力，进一步提高产品在美国市场上的竞争力。采取保障措施虽然会给美国的厂商带来较小的竞争压力，但是会给美国的消费者带来损失，因此采取保障措施会遭到美国消费者的反对，从而会减小保障措施使用的可能。要扩大企业的规模，因为在实践的过程中尤其是保障措施中，其针对的是产品本身而不是厂商，很多企业不愿意加入到保障措施的应诉程序之中，只想搭顺风车。另外还有很多企业尤其是中小企业，对美国的出口量很小，出于成本和效益的考虑没有积极地应诉，或者干脆放弃了美国市场。只有那些大企业才能给予社会效益、经济效益和国际形象的考虑，有可能有能力积极地应对保障措施。我国的企业应当实施出口的多元化策略，积极拓展国际市场，分散风险，这样才能增强应对美国保障措施的能力。

4．熟悉权利与义务，使用法律武器。熟练掌握《中国加入世界贸易组织议定书》，对我们组织有效的抗辩具有积极的意义。虽然特殊保障措施与一般保障措施相比有诸多不同之处，但是特殊保障措施的采取仍需满足一系列程序和实体条件。例如，在认定市场扰乱时，《议定书》第16条第4款明确指出了受影响的成员方所必须考虑的客观因素;在利害关系方权利方面，《议定书》第16条第5款规定，在采取特殊保障措施前，应向所有利害关系方提供及时的公告，并应向进口商、出口商及其他利害关系方提供充分机会，供其就拟实施保障措施的适当性及是否符合公共利益提出意见和证据。此外就保障措施实施的“度”的问题，《议定书》第16条也有比较详细的规定。所以其他成员方不可以随意针对中国产品实施特殊保障措施，任何有违程序和实体要件的措施和做法，都可以成为我们与之抗辩乃至诉诸世界贸易组织争端解决机构的理由。

5．大胆运用世界贸易组织争端解决机制，有针对性地遏止其他成员方效仿采取特殊保障措施。目前对《议定书》第16条的适用尚无世界贸易组织争端解决机构的权威解释，如何使用并最大限度地利用世界贸易组织规则来应对其他成员方的贸易保护措施，以保护国家和企业的利益对我们来说是一个重要的挑战。因此对于《议定书》及《中国加入世界贸易组织工作组报告书》中一些不明确条款的澄清，要敢于诉诸世界贸易组织争端解决机构专家小组，寻求权威性的专家意见，做到主动出击，有效抗辩，有针对性地阻止其他成员方对我国的不正当贸易措施。

［1］黄文俊．保障措施法研究——理论框架与实证分析［M］．北京:法律出版社，2004．

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［9］刘漪．由中美轮胎特保案浅谈保障措施及特殊保障措施［J］．法制与社会，2010，(10中)．

［责任编辑:王兰娟］

On the Respons Measures That China Deal With the U．S．Specific Safeguard Measures

YUAN Xue，HE Miao

Sino-US trade has entered a new historical stage．The volume of trade between the two counties continue to rise，the level of economic cooperation continue to improve．However，trade frictions between China and the U．S．continue to occur，and Safeguard Measures as a means of trade relief has the trend of being extended in the development of international trade between China and the United States．In nine years of China's entering into WTO，the United States has implemented over seven safeguard investigations of products from China．And 6 cases were during the Bush administration，but were rejected for different reasons．But in September 2009，Obama government levy punitive tariffs on China's export tire as a means of safeguard measures on the grounds that China's tire exports seriously damaged the domestic industry．This move has attracted worldwide condemnation of trade protectionism．

specific safeguard measure;trade protectionism;strategy

DF961

A

1008－7966(2011)01－0127－04

2010－12－05

哈尔滨工程大学研究生培养基金项目(00212001060921)

袁雪(1972－)，女，黑龙江黑河人，法律系副教授，法学博士，硕士生导师，从事国际法学研究;何淼(1984－)，女，黑龙江伊春人，2009级经济法专业硕士研究生。