以农村土地流转为契机完善农村社会保障体系＊

周长城 陈 闻

（1．2．武汉大学，湖北 武汉 430072）

以农村土地流转为契机完善农村社会保障体系＊

周长城1陈 闻2

（1．2．武汉大学，湖北 武汉 430072）

当前中国正加快推进城市化和工业化进程，农村人口转移过程中的农村土地问题也因此牵动了国人的神经。在制度允许土地承包经营权有偿流转的背景下，结合农村社会保障体系不健全、不完善的现实，本文提出，以土地承包经营权流转为契机来构建与完善农村社会保障体系具有实际紧迫性与实践可行性。本文指出，以土地流转为依托来构建与完善农村社会保障体系势在必行。

农村人口转移 土地流转 农村社会保障

中国改革开放已走过30多个年头，计划经济时代遗留下来的城乡二元经济体制因为其偏向性使得人口由农村转移至城市成为一种必然，这就将农村人口转移过程中的农村土地问题提上了议程。

随着社会主义市场经济体系的逐渐成熟，农村劳动力的大量转移以及工业化进程的急剧推进，现行家庭联产承包责任制的农地制度面临着新时代的难题，其内在缺陷已逐渐显露，成为我国农村经济社会发展的障碍。所以，在这种形势下，新一轮农村土地改革就需要破局，而胡锦涛总书记提出的“允许农民以多种形式流转土地承包经营权”正是为新一轮农村土地改革定下了明确的基调。

一、农村土地流转已成为新时代的趋势

土地承包经营权流转改革是在充分明确土地承包权的基础上，把农村人口转移过程中离农农户的土地承包经营权转让给务农农户，其目的是避免农地资源的闲置浪费或低效率利用，使农地适当集中，以形成农业家庭经营的适度规模。［1］简言之，农村土地流转是我国农村土地家庭联产承包责任制在实施过程中逐步发展起来的一种优化农村土地资源再配置的有效途径之一，是土地农户产权的进一步深化落实，是破解现阶段农地使用瓶颈、实现农村经济持续发展的必由之路。

（一）现行农地制度运行的困境

从理论与实践层面来看，现行农地制度的缺陷在于：

1、农民产权主体地位欠缺，农民有地无权。“统分结合、双层经营”的家庭联产承包责任制，其历史性贡献在于，它实现了土地所有权与经营权的分离，部分确立了农民的产权主体地位，农民拥有了土地使用权、经营权和收益权。另一方面，农地的所有权也由国家作为单一的产权主体变为国家与村民集体、农村集体经济组织共同所有。家庭联产承包责任制大大提升了农民生产积极性，促进了农业的发展，解决了十几亿人的吃饭问题。但是，正因为农民的土地是国家赋予而不是市场交易的产物，这就包含了国家对土地农户产权进行变更的合法性。《中华人民共和国土地管理法》明确规定，“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”，但农民对于公权力侵入私权利的合理性并无评判并依评判结果做出否定的可能性，被征地农户所获得的补偿也不是市场交易的全部收益，而带有“赎买”的性质。同时，农民拥有的土地产权本身是有限的，农民并不拥有完整物权体系中的处分权，农民只可以在自己承包的土地上经营，决定耕种作物的种类，并以此获得收益，但农民不能将土地改作他用，更不能交易土地。在现实中，农民的土地财产权利遭到不法侵害的例子不胜枚举。

2、易于实施：迎合了农村土地发展脉络的同时，暴露了农地细碎化经营带来的弊端。正如前文所述，现行农地制度下，农民没有交易土地的权利，并且土地承包经营权的流转也受到国家层层限制，因此，农村土地分散在农户手中，无法有效实现土地的集中。土地细碎化经营带来的弊端是，市场无法发挥有效配置土地资源，农户利用市场的成本高、能力差且效率低，在这种情况下，地方政府和村集体动用行政力量来推行农业的产业化和市场化，如有不慎，那么行政失误所带来的损失则全部转移至农民头上。与此同时，土地的细碎化经营使得现代农业理念难以引入，现代农业技术和设备也因成本过高而难以使用，农村土地经营无法获得规模效应，农业产业化和市场化难以实施，这一切都阻碍了农业现代化的进程。

3、经济发展：提高了农业现代化水平，也滋生了村干部腐败温床。我国农地制度的性质可分为三个层面来分析：在名义条款层面上是农民集体所有制，全体农民共同拥有本农村集体经济组织内的土地；在实际条款层面上是国家所有制或者中央政府所有制，因为中央政府对农民承包的土地有最终的决定权或处置权；在实际制度意义上则是中央、地方政府和村干部共享的所有制。［2］根据以上三个层面的分析我们可以知道，虽然《宪法》规定农地归农民集体所有，但这只在名义条款层面有效，在实践中，村干部往往是农村土地实际上的控制者。因此，近年来频频爆发的村干部利用土地交易搞腐败，侵害农民权利的恶性事件就是这方面的反映。

（二）农地承包经营权流转的意义

鉴于现行农地制度运行中的困境，必须放松对农地流转的过度限制，盘活农地承包经营权流转市场，2008年10月12日中共十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》更是从国家层面对农地流转的合法性进行了肯定，新一轮农地制度改革势在必行。农地承包经营权流转的意义如下：

1、还权赋能：完善了农民产权主体地位。土地农户产权在现行土地制属于用益物权，包括占有、使用、收益三项权能，不包括经典物权体系中的处分权能，因此土地农户产权属于不完整的产权。农地流转制度明确赋予了农民流转手中土地的权利，使农民可以在农地承包期内，根据自身需要进行土地流转并从中获益。这样农民不仅拥有土地的占有、使用、收益三项权能，还拥有了土地的处分权，土地农户产权得到完善。农地流转使得原本静态的土地产权具有了动态性，真正恢复了产权的本来面目，有利于产权效益的发挥。

2、农地流转以农地集体所有为基础，继承了改革的已有成果，易于被接受，降低了交易成本，利于实施。［3］现行集体所有的农地制度解决了中国人的生计问题，为建国初期的工业化提供了制度性的支持和保证，有效防止了土地兼并，保障了农民的基本生活，因此，其具有合理性。在农村社会保障体系还不完善的情况下，任何企图将土地私有化或收归国有的做法都将遭到农民的强烈抵制，这种做法也必将失败。农地流转以土地集体所有为基础，刺激小，易于被接受。

3、农地流转后的农地集中经营，凭借其规模效应，有利于提高农业的现代化水平，建立现代化农业，有效降低农产品成本，提高农业的市场竞争力。与此同时，农地流转促使土地从离农农民手中集中到务农农民或用地单位手中，这可以有效杜绝土地资源浪费，提高农民收入，培育农地承包经营权交易市场，培养农民的现代市民意识，盘活社会主义市场经济。

二、现行农村社会保障体系的不足

讨论农村土地问题的前提是深刻理解土地对于农民来说的极端重要性。就总体而言，在现行城乡二元户籍制度及附着于其上的城乡二元社会保障体系未彻底打破之前，这种重要性的程度不因农民进城务工与否而有所改变。

如果将土地所承载的所有社会功能归于三大类，那么对于农民来说，农村土地具有三项基本的社会功能：就业岗位、经济收益和社会保障，［4］其中就业岗位和经济收益职能以土地的社会保障职能为出发点和落脚点。因此，土地对于农民来说，其最重要的社会职能便是社会保障。

伴随着人民公社时代的结束，家庭联产承包责任制的实施，国家在允许农村社区占有土地所有权、允许农民以大包干的名义占有土地使有权时，国家也向农民让渡了承包土地所承担的社会保障功能，土地成为了农民主要的保障手段，政府基本上不再对农民承担社会保障责任。［5］由于家庭联产承包责任制在初期所具有的先进性，农民收入持续增长、农村经济迅速发展，农村社会保障问题在短期内被掩盖，但随着眼下农民收入增长持续低迷，城乡差距急剧扩大，农村社会保障存在的问题与困境也日趋突出，具体表现为以下几个方面：

第一，土地保障功能弱化。导致土地保障功能弱化的原因有许多，但主要是农业收入降低与养老费用提高之间的矛盾。一方面，由于农业生产面临自然和市场双重风险，农民的收入难以有稳定的预期，农产品的完全竞争市场结构以及农资价格的持续上涨，也部分抵消了政府的惠农政策，这使得农业利润难以实现，并且鉴于我国农村人口多、耕地少，农地的细碎化经营使得农民从有限土地中获取的收益存在一个边际值，如果不实现农地的有效流转，单靠增加其他要素的投入量将带来边际收益的递减。另一方面，传统社会的土地养老保障实际上是温饱型的养老保障，而现代社会的养老保障除了解决温饱之外，还须保障发展型与享受型的需求，如娱乐、通讯等，这就使得现代社会养老保障较之与传统社会，在养老支出的项目上有所增加、标准上有所提高，单靠经营土地带来的有限收入已无法满足现代社会的养老需求。以上这两点使得农村土地保障功能弱化。

第二，家庭保障功能下降。我国长期以来的养老传统是子女负担方式，在这一养老模式下，养儿防老、多子多福就是这一养老模式的集中反映。然而，随着我国计划生育政策的推行，使农村独生子女家庭增多，传统的互助共济的兄弟姐妹关系网将不复存在，今后独生子女将逐步成为家庭的主要支柱，这增加了家庭中年轻子女的负担系数，农村家庭承担风险的能力削弱。其次，城市化使大批农村青壮年劳动力转移到城市，这在客观上加重了农村人口的老龄化，也加重了农村家庭养老负担。再次，农村家庭收入增长的缓慢直接影响了家庭保障功能的履行。农村家庭规模日渐缩小，类型日趋核心化，老年人在农村中比例越来越高，农村家庭收入增长缓慢，这一切都直接考验着中国传统的家庭养老体制。

第三，农村社会保障起点低，城乡分割明显。城乡二元经济体制是计划经济时代的遗留物，我们应一分为二来看：一方面，城乡二元经济体制带来的工农产品价格“剪刀差”包含的农业剩余，是工业化原始资本积累的主要来源，这推动着国家迅速完成基本工业化历程，从农业国走向工业国；另一方面，二元体制所带来的城乡居民收入水平和社会保障水平的差异却根深蒂固地存在着。因城乡二元经济体制所具有明显的偏向性，国家财政对于农村的投入长期不足，农村公共事业建设萎缩，公共物品供给减少，农村社会保障的水平低，城乡分割明显。

第四，农村社会保障覆盖面窄，社会化程度低，农村社保基金筹措不足。据统计，我国仅有40%左右的乡镇建立了社会保障网络，只有25%左右的村民委员会建立了社会保障基金委员会。目前农村以养老、医疗为重点的社会工作仅在小范围内实施，没有向全国推广。我国虽有1870个县开办了养老保险，但参保人数仅占总人口的11%。农村的医疗合作保险，即使在经济条件好的地方，其社会化水平仍然低下，在大多数实行农村社会保障制度的地方，社会保障基金统筹也多是以县、乡为单位，基金调剂的范围窄，这样很难形成大规模、稳定的保险基金，根本无法发挥社会保障分散风险的功能。

简言之，在实行“大包干”政策，特别是在城乡二元体制造成的城乡贫富分化日趋严重以后，传统的以土地保障、家庭保障为核心的农村社会保障体系已弊端重重，探索适合中国农村特殊情况的社会保障体系是解决当前农村社会保障问题，乃至解决整个三农问题的题中之义。

三、以农地流转为契机，完善农村社会保障体系

长期以来我国实行城乡二元社会保障体系，该制度在特定时期发挥了巨大的作用，但在新时期新阶段，二元体制的负面效应使得该制度的合法性基础受到广泛质疑，影响了社会的稳定与国民经济的进一步发展。近年来，国家出台了一系列的农村社会保障政策，意欲消除二元体制的负面影响，实行城乡统筹的社会保障体系，但任何制度的变迁都具有“路径依赖”的特征，［6］（P128－144）在广大农户心中，城乡统筹社会保障体系的实现具有不可预期性。正是缘于此即便是不再“向土地讨生活”的农户，绝大多数也因心存顾虑不愿意轻易转让承包地，对他们而言，土地的心理保障作用远大于经济保障作用。与此同时，《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》出台之后，土地承包经营权可以在农户之间有偿流转，对于农户而言，原本因经营收益低而荒废的土地又有了新的处置方式，土地流转带来的收益仍然是一个重要的收入来源，土地的保障功能在新时期得到了强化。

因此，在农地流转的社会背景下，在现行农村社会保障体系不能有效保障农民生活，进而对社会公平与社会稳定造成负面影响的现实基础之上，以农地承包经营权的流转为契机构建中国农村的社会保障体系具有时代意义。笔者认为，以农地流转为依托来构建与完善农村社会保障体系具有实际可行性：

第一，制度上的可行性。现行的2004年《中华人民共和国土地管理法》明确规定“土地使用权可以依法转让”，“土地承包经营期限为三十年”且“农民的土地承包经营权受法律保护”，“农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准”。2008年通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》更是明确提出“按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营”。

国家从政策和法律等制度层面上保障了农民的土地承包权，完善了土地农户产权，允许农民依法转让农地承包经营权并取得收益。这样，农民就可凭借在土地承包期内对土地的经营（耕种、养殖、畜牧等）和对闲置土地的流转（转让、转包、租赁、交易、作价入股等）而获取收益，这对农民起到了一定的保障作用。

第二，农地有效流转对土地流出与流入双方所具有的保障作用。如文章开头所述，城乡二元经济体制由于其偏向性使得人口由农村转移至城市成为一种必然。进城务工的农民离开土地之后，其所从事的是非农产业劳动，由此所产生的经济收益是其全部收益的主体部分，对于他们来说，种地收益远不及打工收益，因此土地所具有的传统意义上的保障功能在他们身上已经弱化了，而将闲置土地的使用权流转到务农农户或用地单位手中，不仅能获得一笔收益，同时因为承包权改变，土地所具有的心理保障功效仍在。与此同时，务农农户通过有偿流入土地，集中土地来扩大经营规模，降低单位经营成本，可以获取更高的收益，此时农地对于他们的保障功能也得到强化。

第三，土地有偿征用为失地农民社会保障体系的构建提供了可能性。现行《土地管理法》第四十七条规定：“征用土地的，按照被征用土地原用途给予补偿。征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费”。在现实中，农民个人能够明确获得的补偿费只是地上附着物和青苗补偿费，只占全部征地补偿的极少部分，而作为征地补偿费主要部分的土地补偿费并不能够归农民所有，这笔款项由村集体支配，理论上的用途是发展生产、促进就业、增加农民福利，但实际上村干部在支配土地补偿费的过程中往往中饱私囊，严重侵害农民的利益。因此，将属于农民的征地补偿费返还给失地农民，或者从土地补偿费和安置补助费中抽出一部分建立失地农民社会保障基金，专款专用，为失地农民社会保障体系的构建提供经济支持，这是建立农村社会保障体系的关键环节。

第四，相应配套制度的建立与完善。要依托土地流转来建构与完善农村社会保障体系，必须建立与完善相应的配套制度，为农村社会保障体系的建设提供制度性支持。首先，应强化土地农户产权的物权性质，将占有、使用、收益、处分权力完全赋予农民，明确农民产权主体地位，稳定产权关系。其次，应建立健全土地承包经营权流转制度，规范流转程序，同时建立土地流转有形市场，培育土地流转无形市场，搭建土地供需信息供给的平台。最后是要建立健全土地承包经营权流转纠纷解决机制，建立健全以协商、调解、仲裁、诉讼为主要内容的土地承包和流转纠纷解决制度，依法开展农村土地承包和流转纠纷仲裁，维护农民土地承包经营权的正当权益，促进土地健康流转。

综上所述，以土地承包经营权的流转为契机构建中国农村的社会保障体系不仅在客观上存在着可行性，同时这也是在当前社会背景下所能够作出的最合理的举措。在农地流转已成为时代趋势的背景下，在现行农村社会保障体系不能有效保障农民生活，进而对社会公平与社会稳定造成负面影响的现实基础之上，以土地流转为依托构建与完善农村社会保障体系势在必行。

［1］王至元．农村土地制度改革及今后的完善思路［J］．北京社会科学，2009，（5）．

［2］梁东黎．对我国农村土地制度的理论考察：条款制度转变为实际制度的规律［J］．江海学刊，2007，（3）．

［3］冯子标．论建立农村土地使用权有偿转让制度［J］．北京社会科学，2002，（4）．

［4］徐琴．农村土地的社会功能与失地农民的利益补偿［J］．江海学刊，2003，（6）．

［5］钟涨宝，狄金华．农村土地流转与农村社会保障体系的完善［J］．江苏社会科学，2008，（1）．

［6］［美］道格拉斯·C·诺思．制度、制度变迁与经济绩效［M］．杭行译，上海：上海人民出版社，2008．

D922．182

A

1671－2803（2011）04－0057－05

2011－05－09

1．周长城（1957—），男，武汉大学社会学教授，九三学社湖北省政法经济委员会主任、武汉市人民政府参事；2．陈闻（1988—），男，浙江巷南人，武汉大学社会学系研究生。

周 玥