检察机关介入民事诉讼范围之比较

王德新

（山东师范大学，山东济南 250014）

检察机关介入民事诉讼范围之比较

王德新

（山东师范大学，山东济南 250014）

关于检察机关介入民事诉讼的途径，即包括提起诉讼、参与诉讼和事后抗诉的多元方式，我国学者已基本达成共识。但是，检察机关究竟应在大多范围内介入民事诉讼案件呢？通过借鉴国外成熟的立法经验，并结合我国的实际情况，可将我国检察机关介入的范围限定为四种类型的案件：即涉及国家利益的案件，涉及社会公共利益的案件，人事诉讼和非讼程序，以及涉及审判活动合法性的案件。在此基础上，根据实际需要对案件的具体类型进行细化。

检察机关；民事诉讼；介入范围；比较

近年来，民事诉讼检察监督制度的改革渐成学界关注的热点问题。目前，学者们已经初步达成共识的改革方案是：检察机关介入民事诉讼的方式应当多样化，至少应包括民事公诉、参与诉讼和民事抗诉三种形式；检察机关在民事诉讼中的主要职能不是纠错，而是维护公共利益；[1]检察机关在民事诉讼中的地位，应当定位为公诉机关[2]。但是，就何谓公共利益，需要检察机关介入的民事诉讼案件主要包括什么的问题，当前的认识还相当模糊，有必要进行进一步的研究。比较法的研究表明，涉及公共利益的案件可以归纳为以下几种情形。

一、涉及国家利益的案件

国家利益，是指满足或能够满足国家以生存发展为基础的各方面需要，并且对国家在整体上具有好处的事物。从宏观上看，国家利益也属于公共利益的范畴，它经常与政府的运作或统治阶级的统治利益混合在一起。需要注意的是，国家利益是“一个弹性很大、易被随意解释的词语”，“在任何一个特定时间内占优势的国家利益概念只不过是各种政策动机的混合物。”[3]在不同的国家和历史时期，政府利益、实行君主制国家的皇室利益、实行联邦制国家的联邦利益、实行三权分立国家的分权原则、法治国家的法律统一适用等，都可以被解释为国家利益。在涉及国家利益的案件中，赋予检察机关提起或参与诉讼的权利，是各国的通例。

在英国，代表政府参与民事诉讼被列为总检察长各项职权之首，总检察长还有权介入涉及皇室权益的民事案件。《美国法典》第28卷第547条规定，联邦检察官有权介入涉及联邦利益的下列案件：（1）在涉及联邦利益的民事案件中，检察官可以作为联邦政府的代表起诉或应诉；（2）纳税人违反税法需要追缴税款及罚款时，检察官还可以提起诉讼；如纳税人不服税务机关、关税官员的征税或罚款决定而提起诉讼，检察官可以出庭为税务官员辩护；（3）在涉及联邦政府确认土地所有权或征用土地的案件中，检察官可以作为原告或被告出庭，为联邦利益辩护；（4）对利用欺诈手段非法获取抚恤金、养老金的人，检察官可以代表联邦提起索赔诉讼；（5）检察官有权对因违反《反托拉斯法》而引起的争议提起诉讼等。[4]在法国，驻最高法院检察长的主要职责就是“对国家整体执法活动进行监督”。具体包括：（1）对法院的管辖权提出异议，以监督法院正确行使管辖权；（2）对于法院的终审判决，为法律之利益而向最高法院提起上诉；（3）当发现普通法院审判中侵犯立法权或执行权时，向最高法院提起“越权之诉”，以监督三权分立原则的落实。[5]在前苏联，1928年《苏俄民事诉讼法典》第2条规定：“检察长认为对保护国家或劳动人民的利益有必要的时候，可以提起诉讼或随时参加诉讼。”俄罗斯《民事诉讼法典》保留了苏联时期检察长参加民事诉讼的精神，只要检察长认为对保护国家或社会利益或保护公民权利及合法利益有必要，就有权提起诉讼或随时参加诉讼。[6]

二、涉及社会公共利益的案件

虽然“国家利益”与“社会公共利益”同属公共利益的范畴，但两者在内涵上并不是一回事。马克思曾指出，国家是“从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会脱离的力量”；[7]把国家利益与社会公共利益说成是一致的，只不过是统治阶级“为了达到自己的目的而不得不把自己的利益说成是社会全体成员的共同利益”而已。[8]那么，何谓社会公共利益呢？这是一个众说纷纭、见仁见智的问题。一般认为，社会公共利益具有两大特点：一是利益主体的整体性，即它是社会整体的利益而不是某个人、某个集体、某个阶层的局部利益；二是利益内容的普遍性，即它属于普遍的利益而不是某些人的特殊利益。

社会公共利益主体的整体性也导致了其模糊性，当社会公共利益受到侵害时，由检察机关作为公共利益的代表提起或参与民事诉讼，就成了多数国家共同的选择。

在英国，总检察长作为公共利益的代表有权提起或者参与公益诉讼。表现为：第一，“告发诉讼案件”，是指人们请求法院对下列情形作出宣告或禁止的案件：A.危害公共利益者；B.法人超越法律授予的合法权利，有可能损害公共利益，而必须加以遏制者；C.为防止某一法定罪行重复触犯，而必须发出告诫者。对这类案件，总检察长可以依职权提起诉讼，也可以授权个人或法人以自己的名义提起诉讼。第二，其他涉及公共利益的案件。例如，在慈善利益受牵涉时，检察长担任慈善机构的诉讼一方，可以提起诉讼。在美国，国会早在1890年就通过了《谢尔曼法》，规定检察官依司法部长的指示可提起民事诉讼。后来美国相继在反垄断、环保、消费领域侵权、证券侵权等领域建立了检察机关提起民事公益诉讼的制度。例如，1957年的《环境保护法》、1970年的《防止空气污染条例》、1970年的《防止水流污染条例》、1972年的《防止港口污染和河流污染条例》、1972年《噪音控制条例》等均规定检察官有权提出相应的环境民事公益诉讼。

在法国，早在1806年《法国民事诉讼法典》中就曾规定，检察官有权通过起诉或其他方式介入“关于因贫人不公赠与之诉讼”等民事案件。现行《法国新民事诉讼法典》第421条规定:“检察官可以作为主要当事人进行诉讼，或者作为共同当事人参与诉讼。”第423条规定:“检察机关在公法秩序受到损害时，可以为维护公法秩序提起诉讼。”检察机关在决定参与民事诉讼方面，享有非常大的自由决定权。该法第426条规定：“检察院可以了解其认为应当参加诉讼的其他案件。”在日本，早在1872年8月太政官（最高行政机关首领）执政时期，就制定颁行了《司法职务定制》，明确了检察官作为维护公益的代表和追诉犯罪的机关性质与职能，规定了检察官是保障宪法及人民权利，扶良除恶，监察审判当否的公益代表人。[9]

在前苏联，1928年《苏俄民事诉讼法典》第2条规定：“检察长认为对保护国家或劳动人民的利益有必要的时候，可以提起诉讼或随时参加诉讼。”苏联总检察长1969年12月22日第91号《关于在民事诉讼程序中加强检察长的监督的命令》中要求：检察长通常应当参加具有社会意义或者涉及到国家和苏联公民的重要利益的案件。2002年俄罗斯制定的《民事诉讼法典》规定，如果检察长认为对保护国家或社会利益，或保护公民权利及合法利益有必要，有权提起诉讼或在诉讼的任何阶段参加诉讼。

三、涉及人事诉讼和非讼程序的案件

人事诉讼，是指涉及家庭关系和身份关系的案件，主要包括婚姻事件、收养关系、亲子关系等。而非讼程序案件，是相对于诉讼案件而言的，是指没有利害关系相冲突的双方当事人，而是由某一公民、法人或其他组织就某种权利或法律事实状态请却法院予以确认的案件。

前述两类案件，也会涉及社会公共利益。比如，人事诉讼由于涉及家庭成员之间的身份关系，因此与社会秩序的安定有关；非讼程序案件（如监护、宣告死亡，企业的破产、解散等），也可能危及社会公共利益。但是，各国通常在立法中将这类案件单独列明，作为检察机关提起诉讼或参与诉讼的一种特别类型。

法国《民法典》规定，检察机关可以就下列案件提起公诉：第一，对直系血亲结婚等违反善良风俗的婚姻，检察官可以诉请法院宣告该婚姻无效；第二，对于无行为能力人，检察官可以起诉要求法院为其指定财产管理人；第三，在父母对其子女人身进行犯罪、虐待子女、经常酗酒等违法行为，严重危及子女的安全、健康，或父母两年以上拒不履行法定的义务的，检察院可起诉要求法院剥夺父母的亲权。此外，法律还授权检察官参与有关家庭关系、遗产继承、亲子关系和成年人监护的设置与变更等诉讼。

德国1950年《民事诉讼法典》也曾规定：检察官作为社会公共利益的代表，在婚姻无效、雇佣劳动、禁治产案件中有权提起诉讼。

苏联时期的《民事诉讼法》第255条规定：“法院审理认定公民失踪或宣告失踪人死亡的案件时，检察长必须参加。”第261条规定：“法院审理认定公民行为能力受限制的案件时，必须有该公民本人参加，并须有检察长以及监护或保佐机关的代表参加。”

日本的《新民事诉讼法》、《人事诉讼程序法》、《家事审判法》、《非讼案件程序法》等法律文件中，多有检察官介入民事诉讼的条文。如《人事诉讼程序法》第5条规定，检察官应列席婚姻案件的审判并发表意见，法院应向检察官通知案件及期日；如检察官列席时，应在笔录里记载其姓名及陈述。第29条规定，收养案件中子女提起认领之诉时，诉讼对方应为父或母；若本应成为双方当事人的人死亡后，将检察官作为对方当事人。

在我国台湾地区，1996年颁布的《检察官参与民事及非讼事件实施要点》对检察官参与民事及非讼事件作了详尽的规定。该法第7条规定：“检察官应本于公益，依职权或申请积极参与民事及非讼事件。”归纳来看，检察官有权启动的非讼案件审理程序，包括选定或指定监护人、选任遗产管理人、死亡宣告、禁治产宣告、法人解散宣告、宣告终止收养等情形。

四、涉及法院审判活动合法性的案件

对于我国法律规定的检察机关的抗诉权，即检察机关有权对人民法院的审判活动是否合法进行监督，在西方国家极难找到相关立法。欧美国家一般认为，任何机关和个人不得干预司法独立，除当事人提起上诉外任何人不得对司法判决说三道四。在世界范围内，允许检察机关对法院的审判活动进行监督的，主要是前苏联和受其影响的社会主义国家的做法。

苏联1964年《苏联和各加盟共和国民事诉讼法纲要》第29条规定：检察长有权参与民事诉讼活动，对民事诉讼活动实施监督。检察长从维护国家利益、社会利益或保护公民的权利和法律保障的利益出发，有权提起诉讼或在诉讼的任何阶段参与诉讼，可以按照上诉程序提出抗诉，也可以按照审判监督程序提出抗诉。苏联解体后，俄罗斯没有彻底放弃苏联的很多传统做法。如新制定的《俄罗斯仲裁法院组织法》就规定：“检察机关对法院的判决，有权进行监督，提出抗诉。”

在越南，检察机关内部设有民事监督局，负责对民事审判、行政审判的合法性进行监督：一是对于涉及国家利益或者社会公共利益的案件，检察机关可以起诉；二是法院在民事行政案件立案后，立即通知同级检察院，由检察院决定是否参与本案的诉讼；三是对一审判决认为违反国家法律，有权按照上诉程序提出抗诉；四是对发生法律效力的判决，认为确有错误，检察机关可以按照审判监督程序提出抗诉。[10]

五、我国检察机关介入民事诉讼范围之构想

在涉及公共利益的案件中，赋予检察机关介入权是非常必要的。检察机关介入民事诉讼的范围不宜过于狭窄，也不宜无限扩大。具体来说，可以从以下三方面进行完善。

（一）检察机关有权提起民事公益诉讼的案件范围

检察机关的民事公诉权，应当主要针对三种类型的案件：一是国有资产流失案件；二是环境公害案件；三是其他涉及公共利益的事件。

具体来说，包括如下几种具体类型：（1）侵吞国有资产案件。即通过各种手段侵吞国有资产，尚未构成犯罪，又无其他主管部门处理或主管部门置之不理的案件；（2）公害案件。即违反法律规定，直接或间接造成不特定多数人的人身、财产损害的环境污染案件，或者有重大环境污染隐患的案件；（3）自然人身份事件。这些事件包括：宣告公民失踪或死亡事件；申请认定公民无民事行为能力，限制民事行为能力或恢复民事行为能力事件；亲子关系事件，包括收养关系事件；监护事件；（4）法人事件，包括法人的解散、清算、选定临时财产管理人、企业法人的破产及整顿事件等；（5）确认民事行为无效的案件。包括：确认婚姻无效案件；确认遗嘱无效案件；确认合同无效案件，主要是合同法第52条规定的无效合同的五种情形；（6）妨害行政公益管理的案件。如违反法律规定损害公共设施、破坏自然资源、侵害国家文物或者对国家文物有重大侵害隐患的案件，侵害国家重特大工程项目或者使国家重特大工程项目存在重大隐患的案件；（7）破坏社会主义市场经济秩序的案件，包括市场垄断，不正当竞争案件等；（8）其他涉及国家和社会公益或涉及公法秩序的案件，如侵害消费者等社会弱势群体利益的案件，选民资格案件，认定财产无主案件等。

以上各类案件，均与国家利益或社会公共利益密切相关，应属检察机关于必要时提起民事诉讼的范围。所谓必要，是指无其他主体发动诉讼的情形。

（二）检察机关有权参与民事公益诉讼的案件范围

对于有些类型的案件，如果当事人已经依法提起了民事诉讼，检察机关可以依申请或依职权要求参与到相关诉讼程序中，以监督当事人的和解、处分等行为不会对公共利益造成损害。这时，检察机关行使的是参诉权。

根据当前社会的实际情况，需要检察机关参诉监督的案件主要包括：（1）涉及重大国有资产的投资、转让、处分的；（2）公民、法人或者其他组织已经提起的民事、行政诉讼关系公共利益的；（3）企业破产、重整等可能损害公共利益的；（4）涉及公民身份的，有关行为能力缺失及救济案件，未成年人监护案件，成年人监护托管案件等；（5）对先予执行、执行等直接涉及公民基本权利的裁定。（6）失踪人财产管理案件；（7）涉及社会公共利益的其他案件。

（三）检察机关有权对生效裁判提起抗诉的范围

民事诉讼涉及的是私权争议，从尊重当事人意思自治的理念出发，民事诉讼程序（包括再审程序）的启动应尽量由当事人自行提起。所以，应尽量缩小检察机关抗诉的范围，检察机关的抗诉应本着公益监督、程序监督的理念来划定。具体包括：（1）审判人员贪赃枉法、严重违纪的案件；（2）诉讼程序严重违法，导致当事人权利严重受损的案件；（3）违反社会公共利益的生效判决，如当事人恶意串通危害国家、集体及第三人的案件。

同时，应限定在以下情形下，检察院不得提起抗诉：（1）当事人行为能力欠缺且法定代理人怠于履行职责致使当事人的民事权益受到严重损害的案件提起诉讼，检察院一律不得提起抗诉。（2）依特别程序做出的判决不发生再审问题，如依公示催告程序、督促程序作出的裁判无再审的必要。（3）执行程序是为了强制实现判决、裁定等生效法律文书确定的义务而设立的程序，因此，对法院在执行中做出的裁定也不适用审判监督程序，故检察院不能就此提起抗诉。（4）经最高法院作出的判决，不得提起抗诉，以切实维护民事判决的既判力和最高法院的终审权。

[1]陈桂明.民事检察监督之存废、定位与方式[J].法学家，2006，（4）:13.

[2]张坤.我国检察机关之定位[J].湖南公安高等专科学校学报, 2010，（5）:65.

[3]Alvin Z.Rubinstein,America’s National Interest in a Post-Cold War World:Issues and Dilemmas,McGraw-Hill,Inc, 1994，41.

[4]李忠芳,王开洞.民事检察学[M].北京：中国检察出版社, 1996.36.

[5][法]让·文森,塞尔日·金沙尔.法国民事诉讼法要义[M].北京：中国法制出版社,2001.1315.

[6]张西安,程丽庄.俄罗斯联邦民事诉讼法、执行程序法[M].北京:中国法制出版社，2002.15.

[7]马克思恩格斯全集（第21卷）[M].北京：人民出版社，1960.194.

[8]马克思恩格斯选集（第1卷）[M].北京：人民出版社,1972.609.

[9]（日）法务省刑事局.日本检察讲义[M].杨磊译.北京：中国检察出版社,1990.12.

[10]杨立新.民事行政诉讼检察监督与司法公正[J].法学研究, 2000，（4）:50.

Key works:prosecutors;civil cases;scope of intervene;comparative study

A Comparative Study on the Scope of Civil Cases which Prosecutors May Intervene in

WANG De-xin
（Shandong Normal University,Jinan,Shandong,250014）

The Chinese scholars have reached a consensus that the prosecutors may intervene in civil cases through multiple ways.However,the scope of civil cases which prosecutors may intervene in is still controversial.A comparative study shows that it should be limited to the following four types of cases,namely,cases concerning national interest and social public interest,some personnel litigation and non-litigation procedure,as well as cases concerning the legality of the court's activity.

D925.1

A

2095-1140（2011）04-0092-04

2011-05-18

王德新（1978-），男，河南确山人，山东师范大学法学院讲师，法学博士，主要从事诉讼法学、司法制度研究。

左小绚）