江西省赣抚平原灌区水政监察工作的难点及对策

江西省赣抚平原水利工程管理局 张 煜

江西省赣抚平原灌区水政监察工作的难点及对策

江西省赣抚平原水利工程管理局 张 煜

一、灌区水政监察工作概况

江西省赣抚平原灌区处于抚河和赣江下游三角地带，地跨抚州、宜春、南昌3市7个县（市、区）37个乡镇，耕地总面积13.33万公顷，总人口350万。灌区设计灌溉面积 8万公顷，现有有效灌溉面积6.12万公顷，是长江以南最大的引水灌溉工程，同时兼有航运、水力发电、城镇供水等多种功能。

灌区灌溉工程兴建于1958年5月，1960年初步建成受益，其后经多次扩建、除险加固、配套整治，到现在全灌区共有焦石拦河坝、箭江分洪闸、岗前渡槽、天王渡船闸等15座大型主体建筑物及3 600余座中小型建筑物；开挖东、西总干及7条干渠，总长280.57km；斗渠以上渠道 543条，总长1 674km；开挖排渍道7条，围堵河港湖汊24处；排除内涝4.67万公顷；堵支并圩后，开垦湖滩州地1.73万公顷；缩短防洪堤线485km；利用西总干渠兼作六级航道，缩短抚州至南昌水程100多千米。

2002年，江西省人大审议通过了《江西省赣抚平原灌区管理条例》（以下简称《灌区管理条例》），次年，灌区成立水政监察支队。2008年，《灌区管理条例》列入《江西省水行政处罚自由裁量权适用规则》和《江西省水行政处罚自由裁量权参照执行标准》规范性文件。目前，水政监察支队共有7名专职水政监察员和21名兼职水政监察员，全部达到中专（高中）以上文化程度，均持有行政执法证。

二、灌区水政监察工作面临的难点问题

近年来，灌区水政监察部门在打击各类水事违法活动上采取了一系列行之有效的措施，从而使水事违法势头得到一定遏制，水事环境和水政执法环境有了一定好转。然而，民房、鸭棚、菜地、坟墓等侵占渠堤和河道、无许可取水、排污及无证采砂等违法现象仍时有发生。

1. 水事违法手段日益诡秘多变，方法日趋多样，案件查处越来越难。如违法者投机取巧，白天循规守纪，晚上却突击违法。当水政执法人员接到举报前往查处时，多已车走人散，不见踪影，只能无功而返。

2. 抗法事件时有发生，执法活动屡遭围攻。因法律宣传滞后、对非法水事活动惩处不力等原因，致使部分群众对水事违法活动的危害性认识不足。同时，由于农村群众文化素质普遍较低，法律意识淡薄，在水政执法过程中，群众跟着水事违法当事人起哄和围攻执法人员的事件也时有发生。另外水政执法人员统一着装被取消后，无形中也削弱了水行政执法的威慑力，也给水政执法增加了一定难度。

3. 受现行法律限制，造成执法依据不够完备，部分法律法规实际操作性不强。目前虽有《灌区管理条例》等法律法规，但其实际可操作性不强，亟待进一步完善。就《灌区管理条例》而言，有些处罚标准偏高，执行起来有一定难度。如，第三十二条规定违反第十五条“擅自在渠道内新建、改建或者扩建排污口的”，“责令停止违法行为，限期恢复原状，处5～10万的罚款”；又如第三十三条规定违反第十四条“违章搭建、葬坟等”的，“责令停止违法行为，采取补救措施，赔偿损失，处1～5万元罚款”。而从实际执行情况看，与文本规定的条款完全相符但情节轻微的，实际施以的处罚对象往往又是农村群众，即便使用下限也很难执行到位，使严肃的法律遭遇现实的尴尬，使执法者颇感无奈。

4. 部分当地政府地方保护主义倾向严重，促使各类水事违法行为屡禁不止，难以得到根治。由于受经济利益的驱使，同时随着经济的发展和人口的增加，土地资源日趋紧张，一些地方视堤防与河道为廉价公共资源，肆意侵占，危害堤防安全，并且使河道行洪断面减少，行洪能力减弱。虽然《防洪法》对此类活动有明确的限制性规定和要求，涉渠工程开工前须经水利行政部门审批，从选址、施工到验收，全过程应确保符合防洪要求。但事实上，经常有一些工程建设，特别是某些重点工程，因为涉及当地政府或行业部门的利益，经常会不经水利行政部门审批，先斩后奏造成既定事实，给水政执法带来较大困难。而当地政府多有政绩观，对诸如此类的违法行为置若罔闻、熟视无睹，甚至以行政手段干预水政执法。

三、灌区水政执法难点问题存在的原因及对策

水政执法困难，既有社会环境因素，也有体制原因，有立法上需进一步完善的问题，也有执法过程中有待规范的问题。当前，深入推进依法行政，采取适当对策，解决好水政执法中的难点问题，对完善和巩固水政执法工作，维护灌区正常和谐的水资源环境，促进水行政执法工作健康发展有着重要意义。

1. 要以法制宣传教育为重点，加大水政执法的普法宣传力度，多形式、多途径地广泛开展水法律、法规宣传教育活动，在灌区内营造良好的水政执法氛围，让构建和谐社会的理念在广大人民群众的心中扎根。

2. 要加强对执法人员的业务技能培训和文化素质教育，不断增强执法人员执法为民、秉公办事、依法行政的责任意识和有针对性业务的能力。

3. 要加强与沿渠地方政府及环保等有关职能部门的联系和协调。建立长效机制，实行上下联动、内外联动等手段，严厉打击各种水事违法行为，以强有力的联合执法震慑暴力抗法行为。

4. 要结合灌区实际，因地制宜逐步制定和形成配套的水法律法规体系。

四、结论与建议

依法治国，依法行政，建立社会主义法治国家，是社会发展的根本要求和必然趋势。笔者坚信，只要能正视困难、认真对待，在执法工作中不断完善法规建设与执法队伍建设，就能开创依法治水的新局面，灌区优良的水事环境与执法环境的形成也将指日可待。