基于行政管理体制改革背景的建筑安全监管体系研究

侯长青

（张家口市城建开发总公司，河北 张家口075000）

1 引 言

建筑生产的特殊性使建筑业成为高风险行业，建筑施工现场是事故高发的重点场所.近年来，中国建筑施工安全事故频频发生，事故起数和死亡人数在各行业中位居第三，仅次于交通、矿山.据报告，2007年全国共发生房屋建筑和市政工程建筑施工事故859起，死亡1012人，直接经济损失逾百亿元.2009年上半年，我国因建筑施工安全事故死亡1074人，其中因房屋建筑及市政工程安全事故死亡327人.

不断改善建筑工人的生产状况，提高建筑安全水平，保障建筑工人的生命安全，政府有着义不容辞的责任.由于在运用健康安全立法和总体事故预防措施两大方面缺乏知识、技术和专业性，中国建筑业在急剧的扩张下已相应地进入一个事故频发的阶段.我们相信，建设行业和政府能够而且应该共同努力，以减少目前事故数量的峰值.在这样的背景下，相关部门应该正视建筑业安全生产和管理中存在的问题，强化安全监督管理，并找出避免各种伤亡事故的有效对策.

而将建筑安全监管体系与行政体制改革以及事业单位改革相结合的研究几乎没有.本文将建筑安全监管体系与行政管理制度改革以及事业单位改革要求相结合，探讨优化和完善建筑安全监管体系的措施和方法，以改善和提高安全监管绩效.

2 建筑安全监管体系存在的问题和不足

2.1 建筑安全监管与建筑业发展不相适应

2.1.1 监管机构地位不明确

2003年11月国务院颁布的《建设工程安全生产管理条例》规定，“建设行政主管部门或者其他有关部门可以将施工现场的监督检查委托给建设工程安全监督机构具体实施”.目前，全国大部分地区成立了建设工程安全生产监督管理机构，且机构的性质大都为自收自支的事业单位.

但是实际上目前我国建筑安全监管机构从事的工作大都具有政府职能，如行政许可、行政处罚等，这既与上述规定不相符合，也不符合《行政处罚法》、《行政许可法》关于行政执法委托单位和行政许可实施机关的要求.此外，监管机构在人员、编制和经费等方面，也缺少应有的保障.事业单位性质却要承担政府职责，“名不正”使得监管力量和队伍发展滞后.建筑安全监管机构的法律地位有待进一步明确.

2.1.2 监管力量不足

与监管任务相比，建设安全监管力量相当薄弱，监管能力与日益增大的工程建设规模不相适应.以2003年为例，全国建筑业总产值达21865.49亿元，建筑业企业单位工程达984490个，全国建筑业从业人员达3893万人，有资质的施工企业达65671家，建设工程安全生产监管任务十分繁重.据统计，当年全国县级以上建设工程安全监督机构仅有2062个，监督执法人员仅有8779人，每个人平均要监管112个工程项目，监管任务相当艰巨.

2001年以来，建筑业总产值增速在20%的高位波动.全国工程建设规模逐年加大，建设项目越来越多，建筑安全生产越来越复杂，安全监管的任务越来越重.然而监管机构的人员数量由于编制的限制变化不大.建筑安全监管力量、监管力度的不足逐渐显现，各地监管人员疲于奔命依然难以应付，对违法违规行为的惩处力度不够.

2.1.3 监管效能不佳

目前我国的建筑安全监管工作效能不佳.健全的监管机制尚未形成，缺乏强有力的手段措施，建筑安全监督、检查执法力度和方式需要改进和加强.检查内容上只注重施工过程实体安全，而不注重监督检查企业安全责任制的建立和落实情况.对违规行为缺乏有效的制约措施，视而不查、查而不处、处而不严.建筑安全生产检查的方式还主要以事先告知型的检查为主，不是随机抽查及巡查，许多地方流于形式.监管能力与日益增大的工程建设规模不相适应，监管效能出现层层衰减问题.

2.2 监管体系与行政管理体制改革目标不相吻合

在实践中，我国建筑安全生产一般都十分重视行政监管机制的作用，与国外的市场约束机制为本的模式有本质的区别.

2.2.1 市场机制没有发挥基础作用

根据国外一百多年的实践证明，安全状况仅仅依靠外部法律制度强压的被动做法，其效果有限，要彻底扭转被动局面，必须借助市场经济杠杆的巨大调节作用，变被动为主动，充分调动建筑业主体真正自发追求良好安全业绩的动力.

现阶段，我国市场经济杠杆对建筑安全生产没有发挥应有的积极调节作用.主要表现在，建筑市场安全制约机制不健全，建筑企业在市场竞争中不重视安全业绩，有关安全的强制保险制度不完善，违规处罚力度较轻等.

2.2.2 主要依靠行政监管机制

在我国，建筑安全生产主要依靠和使用较多的是行政监管手段，主要依靠行政命令来维护安全监管秩序，公民、法人与其他组织作为行政管理对象，只能消极服从行政命令.

建筑生产监管部门的安全监督往往只重视对各责任单位的监督职能，不重视服务职能.现阶段，不少监管部门的安全监督工作方法简单，态度生硬，一味采取行政处罚手段进行安全监督工作.这种工作方式不利于促进建设工程安全隐患的消除，也使被监督单位（主要是施工企业）产生了抵触情绪.

此外，建筑行业安全监督管理部门与企业在安全管理上有重叠、有交叉，平时对施工现场安全检查多，而对企业安全指导和服务少，召开会议、制定规章和文件多，而抓工作落实少，安监部门预防事故的职能削弱.

2.3 分散、多头监管效果不佳

工程建设是一项系统工程，建筑安全生产不仅与建筑工程质量紧密相关，还与从业人员素质、项目组织管理体系、施工招标投标、文明施工等诸多因素直接相关.要做好建筑安全生产的监管工作，不仅是建筑安全监督管理部门的事情，而涉及到整个行业各方面的监督管理工作.

现阶段，建筑市场管理与安全生产监督管理存在脱节现象.目前就建筑安全生产管理来说，尚未形成统一、效能的建筑安全监察管理体系，建筑监管中的多头管理及大量的重复检查活动，不仅给企业带来较重的负担，也影响了建筑安全监管的覆盖面和管理措施的有效实施，同时，也不利于安全管理齐抓共管机制和良好氛围的形成.

目前各建筑行政监督管理部门各成体系、各自为政、各自监管，工作职能交叉的现状，不仅不利于做好建筑安全生产的监管工作，也不利于其他方面的监督管理工作的开展，同时降低效能，浪费监管资源.

3 完善建筑安全监管体系的对策与建议

根据行政管理制度改革的目标以及事业单位的改革要求，提出以下五方面完善建筑安全监管体系的对策与建议.

3.1 将相关部门整合成一个综合性的监管机构

结合事业单位机构改革的趋势，对这些以行政监督管理、执法检查为主要工作任务的事业单位，要按制定政策职能与监督处罚职能相对分开的原则，在职能分解的基础上调整合并，组建相对独立、集中统一的行政监管、执法机构，实施综合监督执法.

建议将相关的监督管理类机构进行合并整合，归并为一个机构.以张家口为例，建议将张家口市安检站、建设工程招标投标管理办公室、监察支队这三个建筑行政监管机构合并组建一个相对独立、集中统一的综合性建筑监管机构，从体制上改变多重多头执法状况.将这些机构行使的监督管理职能交由新组建的综合性建筑监管机构行使.对原有部门内设机构和相关事业单位进行撤并，职能相应划转，编制相应调整.原承担监督处罚职能的事业单位，结合事业单位机构改革进行调整合并，优化资源配置.

明确综合性的建筑监管机构的性质、地位和职能，合理划分政府部门与综合性的建筑监管机构的职责权限，理顺各方面关系.强化监督机制，督促综合建筑监管机构依法行使职权，并承担相应责任.通过清理整顿行政执法队伍，实行综合行政执法.

3.2 构建精简、统一、规范、高效的综合性监管体系

根据“精简、统一、效能”的原则，清理整顿、调整归并原有的行政监管机构，精简人员编制，建立统一、协调的监管体系，优化人员结构，提高监管效率和水平.以进一步转变政府职能、理顺关系、改革和创新行政监督管理体系为核心，以调整机构、精简人员、整合现有行政监管队伍为重点，以完善日常管理制度，健全监督制约体系为手段，逐步构建精简、统一、规范、高效的综合性建筑监管体系.

精简、统一、规范、高效的综合性建筑监管体系建立后，进一步完善建筑安全监管机制，创新安全监督管理的办法，适应建筑业发展的新形势和安全生产的新变化.

建议建筑安全监督管理与企业资质、人员执业资格管理相结合；建筑安全监督管理与工程招投标管理相结合；建筑安全监督管理与建筑市场监管相结合.

3.3 建设服务型监管体系

现阶段，根据“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”的要求，建筑安全监管应从单纯监管向监管服务转变，建设服务型监管体系.建设服务型建筑监管体系涉及行政监管机构职能转变的最实质性问题，其中包括行政监管工作方式和工作机制的转变，监管工作效率和工作水平的提高，行政监管理念的创新和服务意识的增强等等.

建设服务型监管体系可以从以下几方面展开：（1）建立透明的监管体系；（2）转变监管理念，由以往依靠权力管治转向以市场化为导向的服务型监管；（3）明确监管机构和人员的工作责任制；（4）提高监管效率和监管水平.

进一步完善建筑安全监管机制，从方便企业的角度出发，建立以行业企业为导向，契合项目实施全过程的监管及服务流程.通过综合性的监管体系，简化业务受理程序，减少不必要的重复监督检查对企业业务活动的干扰.此外，建筑安全监督管理与为企业服务相结合.

3.4 重视市场机制在建筑安全管理的基础作用

实践证明，建筑安全生产必须借助市场经济杠杆的巨大调节作用，充分调动建筑业主体真正自发追求良好安全业绩的动力.而现阶段，我国市场经济杠杆对建筑安全生产没有发挥应有的积极调节作用.建筑监管部门应重视市场机制在建筑安全管理的基础作用，积极作为.努力发挥行政监管部门在建立工程保险体系中的作用，为工程保险市场的成熟与完善做好相关基础工作.同时，建议设立建筑安全生产事故管理基金，并积极发挥安全中介组织、行业协会作用.

3.5 提高建筑安全监管效能

大力加强信息化建设，借助计算机信息网络技术手段实现建筑行政监督管理的信息化，已成为新形势和新任务下对建筑监管部门的必然要求.建筑信息化监管并非单纯把信息技术运用到监管体系，其本质是建立与信息社会相适应的监管系统，实现有效监管.根本目的是提高效率，公开透明，提供服务.

建筑监管机构要立足建筑行业实际，重点发展基于互联网的建筑行政信息化监管体系.增强建设监管部门对建筑安全、建筑市场、招投标行为、施工现场等方面的监管能力，提高综合决策、行政管理和为社会及企业服务的水平.

信息化程度的提高将使建筑监管部门的服务质量和服务水平不断提高.发展和完善建筑信息化监管体系可以从以下几方面着手：（1）建设和完善综合办公系统；（2）建设和完善综合监督管理系统；（3）建立施工工地视频监控系统；（4）促进建筑监管信息资源共享.

4 结 论

本文根据行政管理制度改革的目标以及事业单位的改革要求，针对建筑安全监管体系存在的问题和不足，探讨建立符合市场经济发展要求的，精简、统一、规范、高效的服务型建筑安全监管体系.提出五方面的对策建议：（1）结合行政管理体制改革的要求，将相关部门整合成一个综合性的建筑监管机构，明确监管机构的性质、定位和职能；（2）逐步构建精简、统一、规范、高效的综合监管体系；（3）建筑安全行政监管从单纯监管向监管服务转变，建设服务型监管体系；（4）重视市场机制在建筑安全管理的基础作用；（5）提高建筑安全监管效能，加强信息化监管，继续优化监管方式.