荷兰水资源管理途径与启示

□包晓斌

荷兰的水资源系统综合管理是实现水资源有效保护和利用的重要途径，这项战略最初在1985年的政策文件中制定，目的是能科学地反映水资源的综合利用和水资源系统的生态影响。荷兰坐落在莱茵河、马斯河和斯克尔德河的三角洲区，几乎国内所有水资源均受到这些河流的影响，荷兰在与邻国合作开展的莱茵河和马斯河等水资源管理中获得了丰富的实践经验。

一、荷兰水资源管理机构

从总体上来讲，荷兰水资源管理机构可划分为国家水资源管理部门、省级水资源管理部门、水务局。国家水资源管理部门主要制定一些对国家水资源战略问题有指导性的方针，也负责一些国家级水域及防洪工程的管理，其面对的主要为水利系统，例如主要河流、海岸水源等等。交通、公共设施和水资源管理部承担这些任务，由11个区域理事会分别安排相应区域的工作，该部也是水质管理调控系统的操作者。省级水资源管理部门的职责是制定那些非国家管理而又具有地区水域性质的水及防洪战略政策，也负责地下水的开采及部分航运的具体管理。水务局和市政部门负责具体的管理并对水政策中存在的问题提出具体的修改意见。市政部门负责城市的污水收集和排放，水务局负责城市与农村整个排水过程。

水务局是地方水资源管理的主要执行机构。它是一个公共职能部门，由省级水资源管理部门成立，承担防洪、排水、污水处理以及一般性水资源管理的任务，未承担有关地下水管理的任务。水务局是荷兰最早的行政管理机构，可追溯到10世纪，目前荷兰境内大约有130个水务局，负责全国的水资源管理。水务局由一个总委员会和管理委员会组成。总委员会由各团体代表构成。管理委员会的成员数量不断变化，基本上反映总委员会的组成，由总委员会确定其成员。各省区政府是水务局的监管单位。在水务局条例规定指导下，由各省区建立水务局。水务局的一些政策规定需经得省区主管部门同意。

水务局传统的任务是保持一定水位以满足资源需求，同时确保农地适时排水以利于农作物的正常生长。现代的水资源综合管理途径增加了一些新的因素。目前，整个生态系统、自然保护和基础设施建设已纳入水资源管理之中。水资源管理者尽管不能脱离社会发展，但应确保发挥其基本职责。水务局的任务同时也涉及到工业、休闲旅游业和农户用水等。

二、荷兰水资源管理的法制建设

1989～1993年，荷兰政府出台了第四个水政策文献及其附件，解释了所有与水相关的各种政策并详细说明了对水质的要求。同时，荷兰政府还规定，和谐的自然开发与航运条件必须与满足娱乐、自然、景观所需要的水质措施相一致。政府与省区必须使工程满足与水资源相关的需求。国家发展计划及与水资源有关的政策文件中，应当包含如何操作水管理的具体步骤。另外,水与环境在政策范围内是统一的，水资源、土壤和空气质量标准以及与解决具体污染的政策条文，被纳入环境规划的基准体系。

水资源管理条例作用于整个水资源管理领域，在现有的相关法规中可以见到此条例。它是现有法令的补充，协调整个水资源管理，是地表水定量管理的特定条令。为确定水资源领域内机构的职能，要考虑三个条令：一是“关于地表水污染治理的条例”，它提供废水排放许可制度体系，由国家和省级的有关部门操作；二是“地下水资源管理条令”，包括地下水管理的规划和调控框架，由省级部门操作实施；三是“土壤保护条令”，包括地下水质保护的规定，由各省级部门制定的地下水质规划要依照这项条例执行。

为了水资源综合管理顺利实施，国家采取一系列措施。按照水资源基本法和许可证制度，确定谁可以使用水资源，在什么条件下使用。这些政策法规不仅仅运用于饮用水和工业用水的实际使用状况中，也运用于排水、捕捞、航运和休闲旅游业。另外，生态系统的保护必须以法律法规指导，法规执行得以保证是非常重要的。另一个重要问题是将水资源综合管理纳入其他政策领域中，例如农业、渔业、环境和空间规划等。税收和补贴通常对水资源管理具有特殊的意义。

三、荷兰水资源综合管理体系

荷兰的现代发展需要以综合方式管理水资源。80年代荷兰地表水、地下水、壤中流以及包括相应物理、化学和生物特性的基础设施建设等多项水资源应用功能之间的相互关系已经被越来越熟知。水资源管理框架文件确定水资源系统管理方法，优先考虑水资源系统，通过综合管理和系统潜能的充分发挥以加强不同团体的优化协作。

水资源综合管理内涵指水资源系统内的资源利用和环境保护。这个概念区分了水资源的内部和外部关系。内部关系指水资源的自然、生物和化学环境，以及地下水和地表水界面。综合管理的外部关系通过国家政策规划形成，这就要求与国家的城镇规划相协调，并与国家环境政策规划吻合。环境政策规划包括了水资源政策规划。地区级水资源规划过程等同于省级环境规划和城镇规划。最新的国家政策文件的行政原则强调水资源管理应尽可能归属于同一整体，这项原则在实际应用法令中得以重申。正因为如此，国家政府会将部分公有水资源的水质管理授权给省区。这样作为地方级的水资源管理机构，水务局成为水资源综合管理的操作者，组织结构的调整将会适时出现，将水资源综合管理纳入水资源管理一体化中。由于在一些区域很有可能发生这些变化，各省区将负责区域和地方水资源管理的组织任务。

水资源管理不仅仅涉及供求平衡的问题，也是涉及到用户利益评价的问题。荷兰水资源综合管理的主要目标：一是维护水文生态系统，确保用户功效的整体优化；二是保证公民获得足够的优质水资源；三是避免由水资源短缺或洪水引发的有害影响。水资源综合管理的主要目的是充分考虑到水资源的区位和质量，水资源的功能及用户需求。水资源管理实际上包括一种管理矛盾体，存在实际矛盾和潜在矛盾，这些矛盾通过不同部门和团体及个体的利益均衡化加以化解。

荷兰的水资源管理理念基于水资源的公共性，在管理上应达到最佳的社会效益。现实生活中，不同的用户及相关的团体由于各自的需求不同而经常产生矛盾，甚至冲突。如何协调不同用户的需求，经过多年的探索，水资源综合管理体系逐渐产生并得以完善，它通过经济、技术、社会、组织和制度等手段，满足不同用户的需求并统筹考虑社会与环境需求。

水资源综合管理要求有正式的组织，也需要当地社区网络的参与。将社区内现有水资源管理活动充分纳入水资源综合管理体系是非常重要的，同时，将责任分配给最基层的机构也同等重要。水资源综合管理涉及多家参与团体的利益。水资源的生态、水利、经济等综合效益的获得要求不同参与团体打破传统行政区域界线，营造开放民主氛围，形成相互协调与合作的机制。所有参与水资源综合管理的团体需要从宏观的角度认识其相互关系以及水资源的不同利用方式。

从水资源的部门管理到综合管理的变化需要不同类型的专业人员，这些人员既要有交叉学科的知识，又要保持着与公众的联络，除了掌握专业技能外，必须要正确理解政策和采取的决策。目前，水资源的研究主要集中在饮用水的供应、工业用水和灌溉用水方面，而水资源综合管理则需要同时更多地关注实际需求以及生态、社会经济影响。

四、荷兰水资源管理规划系统

荷兰国家和省级部门是用一种系统规划的方法来进行水资源管理。该方法能具体提出防洪及水资源的供需中存在的问题并给出相应的措施。省级和水务局提出的策略框架和操作计划可以保证水资源规划在某一地区的一致性。在关于水管理的国家政策文件中，国家和省级政府负责制定政策与规划当中的战略性决策，水务局负责具体实施。

水资源管理条例提供了四个不同的规划，国家政策纲要、由国家政府提出的国家水资源管理的运行规划、由各省区提出的区域水资源管理战略规划和水务局提出的运行规划。国家政策纲要确立了国家水资源管理政策的核心内容，决定了地表水的最重要的功能。它为下级政府部门提供了一个总体政策框架，强调了这些政府部门需要承担的责任，指出了规划如何转化为国家环境政策。交通、公共设施和水资源管理部在听取省级执行机构和专家顾问委员会建议的基础上，将这个纲要送交议会。在制定纲要的初期，要求下级政府积极参与。在各级政府机构中建立各级区域和行政管理委员会。

国家水资源管理运行规划关注国家水资源状况，它将政策纲要进一步细化，明确其功效及实现目标的水质和水量措施。由于具体的规划特征，其实施步骤有些复杂，例如，当地水资源管理者听取省级水资源管理委员会的规划。省级政府起草非公有水资源管理的战略规划，并将国家政策纲要纳入其中。这项规划确定了区域水资源的功能，指出最佳的水资源系统的开发和保护模式，包含地下水资源的管理规划。它指明这项规划如何与乡镇规划相协调。这些省区为了规划的制定必须采纳一定规则，省区必须建立一个水资源咨询委员会，它将为省级政府提供水资源相关政策咨询。实际上，与其他管理者的合作将通过政府工作组进行，代表所有各团体的利益。如果各省区的规划需要采取综合管理措施，水资源管理部门可以为其内容提供指导，但需要省级执行机构和水资源管理理事会配合执行。

省级水资源管理规划将为废水排放和地下水提取许可提供相关政策框架，地下水规划将被纳入省区规划。地方水务局可以起草区域国土管理规划，这项规划具有较强的操作性。这些规划隶属于省级规划框架，经由省级执行机构同意。

水资源综合管理要求以一种新的视野考虑所熟知的水资源问题。由多种团体充分参与的国家水资源政策开发是转变水资源管理方式的有效方法。地方水资源保护和自然保护活动可以改变水资源管理模式，合理的水价调控有利于稀缺水资源可持续利用机制的完善。水资源综合管理的新途径的开发需要适时开展地方、国家、国际的信息交流、教育和培训等相关活动。

五、荷兰水资源管理对我国的启示

水资源可持续利用的管理涵盖了水资源综合管理与需水管理，即在水资源综合管理的基础上将重点加强需水管理，强调从整个区域或者流域系统出发，从源头到终端用户全过程对需水进行管理，抑制不合理的水资源需求，缓解水供需矛盾，达到可持续的供需平衡。水资源可持续利用的管理就是综合运用行政的、法律的和经济的手段来规范涉及水行政管理者、用水户及水经营者三大群体的水资源开发利用行为,提出政府宏观调控、市场经济机制、全社会共同参与三位一体的水资源需求管理模式，从而实现对有限水资源的优化配置和合理利用，以满足当代人和后代人对水资源的需求，更重要的是使资源、环境、经济和社会的协调持续发展。

我国现行的水资源管理制度主要包括：水资源规划制度、水资源论证制度、实行总量控制与定额管理相结合的制度、水资源中长期供求均衡、水量分配方案和调度预案制度、取水许可制度、有偿使用制度、计划用水及超定额用水累进加价制度、节约用水制度等。参照荷兰水资源管理的成功经验，我国水资源可持续管理应旨在建立以水权、水市场理论为基础的水资源统一管理体制。水资源可持续利用管理的关键在于明晰初始用水权，确定水资源的宏观控制指标和微观定额指标，制定用水权交易市场规则，建立水资源配置和利用的市场机制，合理安排生态用水，处理好生产、生活和生态用水之间的关系。利用经济杠杆，调节水资源的供给和需求，提高水资源的利用效率。

目前我国正在探索水资源可持续管理的有效途径，特别需要围绕水权、取水许可制度、总量控制与定额管理三个方面的主题进行深入的研究和实践。在竞争用水激烈的地区变革水资源管理体制，进行水资源的合理配置，调整水价，全面实施取水许可制度，鼓励用水户参与用水管理，开展利益相关方的能力建设等。建立以水资源所有权管理为中心的分级管理体制，对水资源的开发、利用、保护全过程进行动态调控和统一管理。