农民工医疗保障问题的法学思考

徐正东，程琴，徐军

（1.泸州医学院，四川 泸州 646000；2.泸州市龙马潭区人民检察院，四川 泸州 646000）

农民工医疗保障问题的法学思考

1徐正东，1程琴，2徐军

（1.泸州医学院，四川 泸州 646000；2.泸州市龙马潭区人民检察院，四川 泸州 646000）

近年来，党中央、国务院对农民工问题愈益重视，引发了社会各界尤其是法学界对这一群体的关注和思考，笔者将着重从农民工医疗保障制度的缺失，如何构建农民工医疗保障制度的视野来研究和探讨中国农民工权益及保障这个问题。

农民工；医疗保障；对策

我国是世界上最大的发展中国家，农业人口仍然占到总人口的70%以上。套用舒尔茨的说法，中国经济可谓是典型的农业经济或农村经济，或者说是农民经济、穷人经济，农业、农村、农民、农民工问题在我国的重要性不言而喻，农民工的本质是农民问题，农民工是农民中比较先进的、比较积极的部分，他们是带头和开路的。解决农民工问题也就是解决农民问题。

对中国经济的建设和发展，农民工可谓功不可没。据中国社科院人口经济研究所所长蔡昉统计，改革开放以来，农民工对我国GDP贡献率达21%，目前我国农村劳动力外出务工的规模约为1.5亿人，在第二产业中农民工占全部从业人员的57.6%，其中在加工制造业中占68.2%，在建筑业中接近79.8%；在第三产业中的批发、零售、餐饮业中，农民工占到52%以上。

然而，长期以来，受人为的城乡二元社会结构的影响，中国的医疗保障制度远离了人口众多而又身处社会底层的农民。医疗保障制度的不健全是国家社会政策缺位的一个重要表现。农民工医疗保障程度低，相应的医疗保障机制和体系发育滞后，农民工群体近乎游离于现有医疗保障体系之外。

一、建立农民工医疗保障制度的必要性与可行性

（一）建立农民工医疗保障制度的必要性——价值分析

建立农民工医疗保障制度的必要性表现在以下几个方面：

1.维护社会安全和稳定的需要。据统计，目前农村有1 .7亿剩余劳动力，在利益的驱动下他们大部分来到城镇，而来到城镇的农民工60%表示即使找不到工作也不愿回去。这些失业或没有工作的农民工因生活所迫，极易走上违法犯罪的道路。随着风险的增加和保险意识的增强，他们也要求有平等的医疗保障待遇，而从整个社会来看，也只有为农民工的基本生活提供保障，农民工才能安心工作，才能维护社会的安全和稳定。

2.市场经济条件下风险加大及体现社会效率和社会公平的需要。计划经济条件下，农民靠天吃饭，依赖土地保障和家庭保障。转入市场经济后，一切按照市场经济的规则进行，社会、家庭结构发生变化，使得土地保障和家庭保障功能弱化，而且机械化大生产条件下伴随工业化、现代化出现的各种职业病，失业、养老等老弱病残问题都增加了农民工的就业风险和生活风险。这些市场化风险对他们构成严重的威胁，尤其是在转型的过程中，各种不确定性因素大量存在的今天，社会保障是必不可少的安全网，是保障公民合法权益的必要手段。长期的二元经济结构使得城镇居民可以充分享受医疗保障，而农村居民却相反，社会长期默认农民的医疗保障就是土地和家庭保障，而没有解决农民的医疗保障问题，这不利经济的发展，不利共同富裕目标的实现，为此把农民工医疗保障问题提到议事日程就成了必然。

（二）建立农民工社会保障制度的可行性分析

一种新制度的建立，是一个逐步完善和发展的过程，有其建立的必要性并不代表就有其建立的可行性，农民工医疗保障制度的建立也一样，对其可行性必须认真论证。

1.农民工应该建立什么性质的医疗保障制度?对为农民工提供医疗保障这已取得了高度一致的认同，但对农民工提供什么样的医疗保障，应该由谁来提供，这是理论界一直有的争论。我认为单纯地把农民工医疗保障归入农村医疗保障体系内是不够的，因为农民工毕竟与纯粹的农民存在很大的差别，而且农村医疗保障制度还不健全，不能满足农民工的需要。我认为对农民工医疗保障应该是整体上归入农村医疗保障体系内，但同时应该根据农民工的特殊性，建立与农民工迫切需要相符的医疗保障，在发展到一定程度的时候实现农民工医疗保障与农村医疗保障的统一，然后再实现农村医疗保障与城镇医疗保障制度的统一，最终建立高度一体化的城乡医疗保障制度。

2.建立归入农村社会保障体系内的农民工社会保障制度符合我国目前的实际。农民工身份特殊，其迫切需要的是解决突出的基本健康保障问题，因此应根据农民工的实际情况走分阶段逐步完善的道路。其实际情况表现在：一是农民工虽然现在身在城镇，但仍是农民，他们中的大部分最终落脚点是农村。据北京市对农民工的调查，有89.7%的外出农民工表示最终将回到家乡，吸引他们回家的重要因素之一便是土地，这是其生存保障和健康、养老保障的最后防线，因此把他们归入农村医疗保障体系内，这既符合人们的正常思维又符合目前农民工的实际。二是农民工是属于社会弱势群体，他们不具备像城镇居民那样的缴纳医疗保险金的能力，其医疗保障大部分是依赖政府和社会的救济。

二、构建农民工医疗保障制度的设想

建立农民工医疗保障是一项庞大而复杂的系统工程，涉及面广，难度大，在构建过程中要有周详的对策，应根据农民工的实际情况，从其迫切需要解决的基本健康保障入手，走“渐进式”发展的路子。具体对策有：

（一）建立多层次的农民工医疗保障制度。农民工数量庞大，流动性极强，不能进行有效的统一管理，建立统一的农民工医疗保障制度显然不合适，而应该根据农民工的实际情况建立分层次的农民工医疗保障制度。首先将农民工进行分类，可将其分成三大类：一类是经过在城镇的长期生活，有了一定的积蓄并打算在城镇长期定居的农民工，可将他们按富裕型农村医疗保障制度提供，使其接近城镇医疗保障，享受较高级的福利型的农村医疗保障待遇；一类是短期在城镇生活，到了一定年龄返回农村的农民工，这类农民工不好管理，需要建立一整套的配套措施来构建其医疗保障；另一类是临时在城镇打工的农民工，这类农民工的重心仍在农村，只是农闲时才到城镇打临时工，农忙时还得回去务农，对这类农民工可将其纳入相应阶段的农村医疗保障制度内。各层次的医疗保障应建立项目齐全的医疗保障内容。农民工医疗保障是一种基本保障，为了满足某些农民工基本保障之外的保障需要，可建立商业性保障作为辅助保障。

（二）加强配套改革。建立农民工医疗保障制度需要一系列的配套改革，需要改革一系列相关的阻碍农民工医疗保障制度建立和发展的制度和政策，只有为农民工医疗保障制度扫清了障碍，它才能得到顺利发展。因此，需要改革一系列相关制度和政策。主要有：一是改革户籍制度，放松对户口的管制。二是改革劳动力用工制度。我国劳动力市场不完善，对不同的劳动力有不同的态度，如对待农民工就有歧视，表现在工资收入上的歧视，工作分工上的歧视，子女入学的歧视等。三是改革土地制度。土地家庭联产承包责任制曾作出了历史性的贡献，解决了农民的温饱问题，但是随着经济的发展，这种土地分散的制度不利经济的发展。为了提高农村生产力，释放农村剩余劳动力，必须改革家庭联产承包责任制政策，让分散的土地集中起来进行规模化机械化大生产。集中土地的可行办法是让土地自由流动，甚至可以自由买卖。农民工转让土地所得的费用转入其个人账户用作医疗保险。四是改革计划生育政策。尽管我国的计划生育采用了严管政策并取得了成绩，但是仍有大批农民想方设法多生，这种现象归结其原因就应该是农村医疗保障不健全。只有解决人们的后顾之忧才能使他们放弃超生的念头。五是各实践部门应加强对农民工合法权益的监管工作。农民工属于社会弱势群体，依靠他们自身的力量还难以彻底维护其合法权益。如拖欠农民工工资就是侵犯其合法权益的典型，各实践部门就应该从工资、住房、工作条件等各方面维护农民工的合法权益。

（三）拓宽保障资金来源渠道。扩大基金来源渠道，设立个人账户并保值增值资金是医疗保障制度运行的“血液”，没有充裕的资金，医疗保障制度就无法运行。为增加资金可考虑：一是把土地转让金转入个人账户；二是把买断“二胎”生育权的所得收入转入个人账户（买断“二胎”生育权是指农户主动放弃生第二胎的权利，从而政府给予资金一次性买断生育权）；三是国家财政拨款；四是个人缴纳的费用；五是发行福利彩票；六是社会救济和救助等。

（四）建立和完善规章制度。目前， 医疗保障制度建设滞后，严重阻碍医疗保障事业的发展，对于刚刚起步的农民工医疗保障更应该加强制度建设。由于农民工医疗保障制度宏观上归入农村医疗保障体系，因此首先要加强农村医疗保障体系的制度建设。一方面要建立全国统一的、权威的农民工医疗保障管理机构。另一方面要加强农村医疗保障制度的立法工作，尽快制定《社会保障法》。由于《社会保障法》的缺位使得现行法规缺乏约束力，导致制定和实行农民工医疗保障制度时没有法律依据，形成混乱局面。在立法的过程中，要从我国的实际情况出发，参照国际组织制定的规章和原则，借鉴各国医疗保障立法的经验制定一部确立医疗保障性质、目的、宗旨和原则的法律，规定国家财政部门、民政部门、司法部门、劳动部门等在内的国家、集体、企业和个人在医疗保障体系内的权利和义务，规范和协调医疗保障各参与主体之间的法律关系，以保证医疗保障制度能被公正、合理、有效地执行，并能达到医疗保障的目的。

总之，把农民工纳入医疗保障体系，既是对他们为国家发展做出的贡献的一种认可和回报，也是加快我国现代化和城市化的重要措施。只有公正地对待他们，给他们以平等的国民待遇，才能真正体现社会保障的本质。这也是一个社会公平公正与否的重要标志。

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[5] 郑功成.农民工的权益与社会保障[J].中国党政干部论坛，2002，8.

[6] 董理.我国农村非农产业群体的社会保障制度探析[J].武汉理工大学学报，2001，5.

Legal Contemplation on Migrant Workers’ Medical Security Issue

XU Zheng-dong，CHENG Qin，XU Jun

In recent years, the Party Central Committee and the Sate Council paid more and more attention to migrant workers’ problems, which draws the public, especially the jurisprudential circle’s attention and contemplation to this special group.The author will mainly research and probe into migrant workers' interests and rights and insurance from perspectives of the deficiency and construction of migrant workers’ medical insurance system.

migrant workers; medical insurance; countermeasures

D922.54

A

1008-7427（2011）04-0094-02

2011-02-10