我国政府公信力的伦理建构

陈 勇，韩 冰

(长沙理工大学文法学院，湖南长沙 410114)

我国政府公信力的伦理建构

陈 勇，韩 冰*

(长沙理工大学文法学院，湖南长沙 410114)

长期以来，学界对政府公信力的研究集中于经济学、法学和行政管理等领域，缺乏伦理的参与。本文试从伦理视阈分析我国政府公信力发展现状及其发展中面临的伦理困境，从而探寻提高我国政府公信力的伦理路径。

政府公信力;伦理;道德

长期以来，对何为政府公信力以及如何提高政府公信力，学术界的相关研究大多集中在经济学、法学和行政管理等领域，未深入到道德层面。即上述几个领域对政府公信力的研究，是在伦理“缺勤”的情况下进行的。因此，他们的研究是不彻底的，至少是不全面的。不是一个“善”的政府。因此，我们有必要从伦理视角对政府公信力进行重新建构，这也是提高政府公信力的必经途径。

一、相关概念的厘清

(一)公信力定义

“公信力”的概念源于英语单词Accountability，它是指为某一件事进行报告解释和辩护的责任;为自己的行为负责任，并接受质疑。而在我国，公信力(Credibility)是一个新兴词汇，在《辞海》和2004年版的《现代汉语词典》中检索不到，在随后的2005年版《现代汉语词典》中公信力被收入其中，意指公众信任的程度。

(二)政府公信力的内涵

什么是政府公信力，是我们对政府公信力研究的逻辑起点和基本前提。在2006年十届全国人大四次会议上，温家宝总理在《政府工作报告》中明确提出“要建立健全行政问责机制，提高政府工作的执行力和公信力”。2007年，胡锦涛总书记在党的十七大报告中明确强调，要“完善各类公开办事制度，提高政府工作透明度和公信力”。在随后的几年里，关于政府公信力的讨论如雨后春笋大量出现。然而何为政府公信力，学界并没有一个统一的认识，对其定义没有严密而确切的界定。在众多有关政府公信力的诠释中具有代表性的有三种。一种观点认为:“公信力是政府的影响力与号召力，是政府行政能力的客观结果;同时，也是人民群众对政府的评价，反映了人民群众对政府的满意度和信任度。可用公式表示为:政府公信力=政府行政能力×公众满意度。”［1］另一种观点认为:“政府公信力是指社会组织和民众对政府行为的一种主观价值判断，它是政府行政行为的形象和产生的社会信誉在社会组织和民众中所形成的心理反映”［2］一些学者则从信任的角度解释:“所谓公信者，公众之信赖也，简单的说政府公信力就是政府获取公众信任的程度，是政府依据自身的信用所获得的社会公众的信任度”。［3］综观以上几种对政府公信力的诠释，不难发现政府公信力在此被格式化，为定义而定义，缺失伦理的人文关怀，显得冰冷无情。

公信力与政府公信力是相辅相成，相互促进的关系。政府公信力的提升有利于社会整体公信力的提高。然而伦理的渗透与参与可以使我国政府更好的贯彻“以人为本”、“执政为民”的执政方针，让百姓从内心真正感受到我们党及国家公务人员是本着“务实”、“惜民”、“爱民”情怀，走“从群众中来，到群众中去”的路线。从而从真正意义上提高我国政府公信力。

二、我国政府公信力的现状及其伦理困境

1949年中华人民共和国成立，持久的战争动荡局面终于结束，然而国民党给我们留下的是一个满目疮痍、百废待兴的中国，亟需新成立的政府维持社会安稳，大力发展生产力。在共产党的带领下和全国人民的不懈努力下，人民生活得到改善，经济逐渐好转。新成立的政府改变了中国的面貌，政府威望重新在人民心目中建立，政府公信力得到前所未有的提高。自1978年的改革开放以来，当代中国人用了三十多年的时间完成了其他国家特别是西方发达国家二三百年走过的历程，综合国力日益提升，人民生活水平大大提高，取得了举世瞩目的成就。我国由一穷二白、动荡不安的社会转变为社会稳定、政治文明、经济繁荣、文化发展、社会和谐的社会。党的执政能力和领导能力以及在此基础之上建立的政府公信力也越来越高，政府公信力得到进一步的加强和提升。然而，我们要居安思危，虽然整体上我国政府公信力是高的，但是也存在很多不尽人意的地方。一些地方政府公信力低下及某些国家公务人员的言行失范，从而导致的政府失信、权力腐败等现象极大的削弱了政府公信力。

(一)我国政府公信力的现状

1.权力腐败严重。权力腐败是一个全球性的问题，也是影响政府公信力最重要的原因之一。权力腐败不管是在发达国家还是在发展中国家都存在，它并没有随着历史文明的车轮前进而消失，反而是相伴而行。众所周知，权力源于公共生活和公共利益的需要，公共性是权力的本质。单从权力的这一特性来看，权力与腐败是格格不入的，因为权力的“公共性”决定了它不能给腐败的滋生提供任何条件和土壤。［4］而为何腐败在我们现实生活中又真实存在呢?原因主要有:其一，权力在某些官员手中不再是为人民服务的手段，而是被看作工具和资源，有了这种工具和资源就拥有了某种资格，具有某种资格从而就拥有了某种特权。其二，在市场经济条件下，各种诱惑也随之增多，部分行政人员面对众多的诱惑和“糖衣炮弹”，沦为了权力的奴隶，生活腐化堕落，为了维持奢华的生活，不得不权钱交易，丧失官德。其三，在收入差距日益扩大的今天，一些行政官员受对现状的不满和权力过时不用作废思想的双重影响，抛弃了昔日的豪言壮语和对人民、对党的忠诚，从而走上了一条不归路。如此种种和权力的本质特征相背离的现象，从而使权力本源于公共利益的初衷发生改变，使为公众服务的权力“善”被迫沦为了权力“恶”。这样直接导致了人民对政府的不信任和政府威望的降低。从而出现连锁反应，最终致使政府公信力严重流失。

2.有令不行，有禁不止。有令不行，有禁不止，是我国政府公信力减弱的另一个重要原因。地方政府为了自身的利益，往往上有政策，下有对策。为了完成上级下达的任务抑或政绩工程，对中央政府下达的命令，或是执行一半，或是完全不执行，敷衍了事。去年自9月4日河北安平县为“节能”每隔50小时停电22小时以来，江苏、山东、山西为了完成“十一五”减排目标，纷纷强行拉闸限电，严重影响了居民的生活和工厂企业的正常生产及运行。10月28日国家工信部表示，绝不允许个别地区以完成节能减排目标为名，采取拉闸限电。然而，此令到达地方政府，并没有完全执行。安徽滁州市全椒县自10月28日至31日在城区不同程度的拉闸限电。更有甚者，今年的1月5日，河南的林州在温度只有零下十摄氏度的情况下，停止集体供暖，为了完成目标，为了自己的“官运”置人民的冷暖于不顾，置上级部门的命令如一纸空文，致使人民对政府的不信任，极大地削弱了政府公信力。

3.权力错位。权力错位是指行政人员在行使公共权力的时候，权力的运行和结果与权力本身相背离。行政人员作为行使国家公共权力的代表者，自身具有双重身份，他们既是人民的“公仆”，有为公众提供公共服务和产品的义务。作为普通公民，他们是社会的一员，是具有独立意志和个人利益的个体。因而在实际的权力操作过程中，为权力错位提供了不可根除的隐患和操作空间，他们有可能利用人民给予他们的公共权力过多的关照自己的切身利益，而忽视了人民群众的切身利益，为权力寻租提供了条件。同时，行政人员具有的双重身份和双重角色，使他们在使用公共权力时不可避免的发生身份冲突和角色冲突，使其立场和内心道德信仰皆不够坚定，从而为某些国家公务人员谋取私利提供了温床，致使他们有意无意的为自己或所属的利益集团谋取私利，从而使人民的利益受到侵害和得不到应有的保障，致使人们对政府的信任度下降，最终导致政府公信力流失。

(二)伦理困境

1.行政人员的伦理缺失。近几年来，随着党的执政能力建设的开展和公务员录用采取考试制度以来，我国公务员队伍整体素质有所提高。但是，存在于个别领导干部中的行政伦理缺失现象比较严重，他们的人生观、价值观及个体道德观念上存在的偏差，导致权力腐败行为的生成。他们的行为不仅否定勤俭节约、艰苦朴素的优良传统美德，而且还与其正大光明、勤政廉洁的职业道德相背离。工作中的尔虞我诈、唯利是图，使一些行政人员泯灭了对国家、对社会、对人民的忠诚，摒弃了履行国家公共权力职责时应遵守的基本道德原则。去年震惊全国的重庆涉黑案，就是一个行政人员伦理缺失、权力腐败、抛弃廉洁奉公的道德责任和道德义务的典型。

2.政府缺乏诚信。政府诚信是政府公信力的脊梁，也是健全整个社会信用体制的保障。因为政府诚信对社会诚信的建立和完善具有强大的示范作用，在一定程度上影响整个社会的风气。因此，政府在日常的工作中应率先做好垂范，言必行，行必果。诚信对于政府来说不仅是一种道德义务，而且是政府与公众之间的一种政治道德维系。然而，令人遗憾的是，一些地方政府及其部门“依然满足于计划经济时代那种一切围绕着政府转的权威感，习惯于运用行政权力，发号施令，强制性地推行自己的行政目标”。［5］政策朝令夕改，严重的影响了公众对政府能力的信任。当前，我们正在进一步的完善社会主义市场经济秩序，努力构建一个民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。社会主义和谐社会的构建需要安稳的国内社会环境，然而政府的失信行为在一定程度上影响了社会的安稳秩序，甚至破坏市场经济运行中的信用体系，不仅不能为市场经济的发展导好航，不能赢得人心，凝聚人心，更不能带领人们在构建和谐社会的道路上阔步前进。

三、政府公信力伦理建构的路径

提高政府公信力，需要我们从公务员自律和他律双管齐下，两手都要抓，两手都要硬。即提高政府公信力的路径有两种:内部伦理路径和外部伦理路径。

(一)外部伦理路径

1.加快政府伦理制度化。我国政府公信力流失、政府伦理失范的表现之一是制度缺乏伦理关怀。因此，我们要加快政府制度伦理化向政府伦理制度化的转变。制度伦理化是指制度的合道德性，伦理制度化是指人们把一定社会伦理原则和道德要求提升、规定为制度。［6］法律和道德在社会上都起调节的作用，法律是道德的最低要求，道德比法律调控的范围更广。道德在调控中主要通过社会舆论和人们内心的信仰起作用，是“软”的一面，法律则通过国家机器强制社会成员遵守，是“刚”的一面。我们的社会能够有序运行是二者共同作用的结果。但是如前所述，伦理道德是软的，对人们的约束力有限。有些行政人员不怕社会舆论，甚至不怕千夫所指，因为违背道德并不像触犯法律那样会受到法律的制裁，或是就犯罪性质及情节的轻重处以罚款甚至没收财产;或是被剥夺人身自由处以牢狱之刑，严重者甚至会赔上性命。从而伦理道德在他们面前就显得苍白无力，最多名誉上受点影响，但这不疼不痒的名誉损失不会影响到他们的切身利益即官运、财运。他们游离于法律与道德的灰色空间，可以随意的践踏道德。因此，如果我们有必要把道德软的一面转化为刚硬的一面，即把伦理制度化，则可以有效的遏制这种现象的发生。这种方法在国外已经很成熟。为了防止公务员道德沦丧，在美国、英国、新加坡和德国分别出台了《公务员道德法》、《防腐化法》、《公务员惩戒规则》、《反腐败法》等法律规章制度，有效的加强了公务员的道德建设。

2.建立有效的道德监督机构。为了有效的监督政府工作人员，在一些国家专门设立了道德监督机构，如意大利设立了“审议庭”，日本设立了由各界著名人士组成的“行政监理委员会”，美国设立了“道德政府办公室”。［7］这些机构的设立有利地促进了政府工作人员对道德准则的遵守，也使他们在日常工作中有章可循，明了哪些事情是违反伦理道德的，哪些不是。而在我们国家，没有这种相应的机构，政府工作人员在自由裁量权力的行使过程中，弹性比较大。在具体的执行过程中，有可能过多的考虑了自身利益或集团利益。如铁道部在去年12月1日新执行的《铁路旅客运输规程》和《铁路旅客运输办理细则》中，过多的考虑了自身的利益，很多政策措施没有从人民的角度出发，甚至有些规定被指为是“霸王条款”，从而引起了社会的广泛不满和学者的质疑。

(二)内部伦理路径

1.加强官德建设。所谓官德(也叫官吏道德)，指的是为官从政者在行使公共权力、从事公务活动过程中所产生的道德意识、道德行为以及道德规范的总和。［8］它是我国社会主义和谐社会建设的第一道防线，也是我国以德治国的关键。“官”是掌握公共权力和使用公共权力为公众服务的主体，权力运用的好，能够造福社会，运用的不好，会给社会带来无限的灾难。正如林吕建先生在《驾驭权力这匹烈马》中说到“权力是一匹烈马，驾驭的好，它可以成为千里马……，驾驭不住，它则是害群之马……”。［9］因此，加强官德建设有很重要的现实意义。目前，我国正处在和谐社会建设的关键时期，官德建设与和谐社会的构建具有密切的内在联系。和谐社会的建设需要我们“官”拥有健康的体魄、精湛的专业知识和卓越的领导才能外，更需要拥有高尚的官德。同时，加强官德建设也可以促进社会的和谐，促进官与官、官与民之间关系的融洽。加强官德建设需要我们抛弃“官本位”思想，需要牢记全心全意为人民服务的宗旨，真正做到“情为民所系、权为民所用、利为民所谋”。唯有如此，我们的社会才会和谐、官德才能高尚，则政府公信力的提高也就水到渠成。

2.加强公务员队伍道德修养。良好的公务员队伍是建设和谐社会的前提，是提高政府公信力的保证。行政人员代表国家行使公共权力，政府公信力也是通过他们在处理政务、解决老百姓问题时的出发点、态度、言行举止中表现出来。因此，强化政府工作人员的个人道德自律意识和诚实守信的职业道德素养具有重要的现实意义。加强自我道德修养就是加强公务员自身的“内功修炼”，从而能够自觉抵制各种“灯红酒绿”的诱惑和被“腐败之虫”侵蚀。自我修养是一种自我的审视和自我改造的过程，也是和自己以前不道德的想法和行为作斗争的过程。通过这种自我改造——自我否定——自我肯定，在思想上努力提高自己的道德意识和道德觉悟，使自己的言行举止合乎道德。在行为上自觉自愿的去维护和增进公共利益，而这种自愿的维护公共利益不是上级的强迫，更不是法律的迫使，而是通过自身道德素质的提升，内化为自己的行动指南，使自己的行为不受到外部力量的影响，在各种复杂的两难问题面前始终如一的坚守自我心中的道德信念。

3.加强公务员的道德教育。在企事业单位流行这么一句话:“给员工最好的福利是让他们参加培训”。一方面可以让员工走出去学习并开阔他们的视野，另一方面可以提高职工的工作能力和业务水平。因此，我们的政府也应效仿这一做法。因为公务员的工作比较繁琐，决定了公务员平时没有时间给自己“充电”，更没有时间来加强自我道德素养，然而这一环节对提高政府工作人员的道德修养又极为重要，是提高政府工作人员业务水平和道德修养的保证。因此，政府部门应该定期或不定期的为政府工作人员提供各种形式的道德教育和培训，使行政人员养成良好的道德品质和高尚的道德情操，从而在真正意义上地做到慎独这一重要的伦理品德，正确处理个人与他人、个人与集体、个人与国家的利益关系，从而防止腐败等各种影响政府公信力的因素生成。同时也可以通过一些道德培训，提高他们的思想境界，正确引导行政人员的价值取向，坚定他们的内心信仰，从而更好的为人民服务。值得注意的是，从伦理道德层面提高我国政府公信力，需要我们把外部伦理途径和内部伦理途径有效的结合起来，只有将二者有效的融合起来，才能发挥更大的调节和制约作用。

［1］唐铁汉.提高政府公信力建设信用政府［J］.中国行政管理，2005，(3).

［2］吴威威.良好的公信力:责任政府的必然追求［J］.兰州学刊，2003，(6).

［3］高卫星.试论地方政府公信力的流失与重塑［J］.中国行政管理，2005，(7).

［4］唐土红.论权力腐败的道德实质［J］.天府新论，2006，(4).

［5］何显明.转型期地方政府信用资源流失的制度分析［J］.学习与探索，2003，(2).

［6］高晓红.从政府制度伦理化到政府伦理制度化［J］.江汉论坛，2007，(12).

［7］新华社北京电讯.尽快出台反腐败法［N］.潇湘晨报，2002－3－8.

［8］刘煜，孙迪亮.和谐社会视阈下的官德建设［J］.道德与文明，2008，(2).

［9］林吕建.驾驭权力这匹烈马［M］.杭州:浙江大学出版社，2003.

［1］何莉娜.树立学生管理工作的法治理念［J］.山西教育学院学报，2000，(12).

［12］董春胜.论高校学生管理法制化［J］.黑龙江高教研究，2005，(2).

Abstract:For a long time，the study on government credibility mainly lies in the field of economics，jurisprudence and administrative management.From the ethical perspective，this paper tries to explore the current situation of our government credibility and the ethical dilemma in its development process in order to figure out a ethical road to upgrade our government credibility.

Key words:government credibility，ethics，morality

On the Ethics Construction of Government Credibility of our Country

CHEN Yong，HAN Bing

D630.1

A

1009－5152(2011)01－0066－04

2011－03－02

陈勇(1981－ )，男，长沙理工大学文法学院硕士研究生;韩冰(1985－ )，女，长沙理工大学文法学院硕士研究生。