论《行政许可听证》利害关系人制度

丁雪华

（江阴职业技术学院，江苏 江阴 214433）

论《行政许可听证》利害关系人制度

丁雪华

（江阴职业技术学院，江苏 江阴 214433）

听证会是提高政务透明度增强决策科学性的重要程序，而听证代表能否真正反映民意，成为制约听证会质量的瓶颈，影响着听证会的公信力。本文通过分析目前行政许可利害关系人制度存在的问题，提出完善的建议。

听证会；利害关系人；完善

一、行政许可听证利害关系人制度存在的问题

利害关系人有广义和狭义之分，我国《行政许可法》把行政许可参与人的范围限定在与行政许可行为有直接利害关系的当事人之中，属狭义的利害关系人。

所谓“听”证，主要是听取利害关系人的“声音”，因而利害关系人能否参与到听证程序中来，并能充分发表其意见与建议是实现听证制度价值的关键问题。然而现有法律、法规及实践中存在着利害关系人的范围、产生及权利义务不明等方面的问题。

1.利害关系人的范围不明确

何为“重大利益关系人”，《行政许可法》未作具体规定，所指不明。利害关系人范围界定不明确，行政机关就可以行使自由裁量权，这可能影响听证程序在行政许可行为中的适用。

2.利害关系人代表如何遴选

《行政许可法》对利害关系人的代表如何产生未作规定。少数部门规章和地方法规对如何确定、选择利害关系人作出了如下规定：有的是由听证组织机关指定利害关系人代表，如《海关行政许可听证办法》；有的规定由利害关系人推举代表或通过抽签确定，如《北京市实施行政许可听证程序规定》。

现实中的各种听证会，出席听证的利害关系人代表的产生方法各有特色：2004年8月13日举行的北京西上六输电线路工程电磁场辐射污染环境影响评价行政许可听证会（以下简称“西上六电磁辐射听证会”），采取了听证组织事先确定并公布各个利益主体可出席听证会的最多代表数量，并由利害关系人自由推选代表的方式。该案涉及利害关系人 12个单位，根据会场容量，听证组织机关北京市环保局允许每个单位推举5名代表出席听证会发言；2005年4月13日举行的圆明园环境整治工程环境影响听证会（以下简称“圆明园环境整治工程听证会”）采取了由听证组织机关从提出申请的利害关系人中挑选确定的方式。该案中，公民、法人和其他组织，如申请参加听证会，须2005年4月11日前通过电子邮件、信件或者传真向国家环保局提出申请，国家环保局从中挑选了22名相关国家机关和单位的代表、15名各领域专家、32名社会各界代表参加；而2004年9月21日举行的江西金科光盘有限公司一期生产项目环境影响报告表审批行政许可听证会（以下简称“江西金科光盘建设环评许可听证会”）则由听证组织机关确定听证会坐席的最大容量，利害关系人根据报名先后自主产生出席代表的方式。

上述听证制度及听证会实践中有关利害关系人代表的产生方式存在着以下问题：

（1）利害关系人代表的产生不够民主、透明。有不少听证会的听证代表遴选具有明显的政府主导色彩，具体表现在听证组织机关掌握着听证代表的主导权，代表如何产生，代表人数如何确定，代表比例如何分配都由行政机关决定，这种不民主的代表遴选方式难以拥有广泛的民意基础。而且众多听证会对代表产生的标准、过程均不公开，难免有“暗箱操作”之嫌。如“圆明园环境整治工程听证会”明确公告听证会参加人的遴选权属于环保总局，通知书中宣布了参加听证会人员的遴选结果，但是对遴选的具体过程和标准没有任何说明。这种采取单一的由听证组织机关指定代表的方式，缺乏利害关系人通过民主方式自由决定代表的因素，可能造成利害关系人对听证组织机关的公正性产生怀疑，且听证组织机关又不公示代表遴选的具体过程和标准，公众甚至会产生抵触心理，使得最终无法实现听证会应有的查明事实、了解民意的制度功能。

（2）利害关系人代表的广泛性、代表性不足。合理确定出席听证会代表的人数，合理分配听证会“席位”给各利益群体，合理选择有能力、并且愿意代表各利益群体的代表，是确保其广泛性、代表性的关键问题。而实践中，过多的带有政府主导色彩的选定模式，以及任何不合理确定听证会席位和分配席位的做法，将因其代表性不足而导致听证流于形式。如“江西金科光盘建设环评许可听证会”由听证组织机关确定听证会坐席的最大容量，利害关系人根据报名先后自动产生出席代表的方式，能确保其代表性么？不能确保其代表性，其主张又怎能代表利害关系人的真正心声呢？又如“圆明园环境整治工程听证会”的听证会人员几乎是各类专家，明显广泛性不足。

3.利害关系人的权利义务不明

如果说利害关系人代表遴选机制的健全主要解决的是参与主体的问题，那么接下来的问题就是这些代表如何有效地行使自己的使命——利用所掌握的信息对行政许可事项进行充分辩论，进而达到影响结果的目的。要解决这个问题就必须明确听证代表的权利和义务问题。当然最主要是权利问题，因为听证代表相对于听证组织机关、听证主持人而言是个弱势群体。

权利可以分为实体权利和程序权利。在实践中，利害关系人在实体权利方面突出的问题是信息不对称问题。听证代表使命能够实现的外因取决于代表对信息的占有程度，充分知情是听证代表践行职责的前提。

《行政许可法》对于信息问题的规定见第48条“行政机关应当于举行听证的七日前将举行听证的时间、地点通知申请人、利害关系人，必要时予以公告”，该条粗略的规定远远不能防止听证过程中信息不对称问题的产生。不仅如此，实践中甚至还出现了公告内容与实际的听证内容不符的情形，如“圆明园环境整治工程听证会”中公告的听证内容与在听证会上主持人宣布的听证事项有差异，这给听证代表来了个措手不及，其听证效果可想而知。

利害关系人的程序权利面临的第一个问题是利害关系人得到通知的时间。《行政许可法》及部门规章、地方法规都规定在听证会举行的7日前通知申请人、利害关系人，但现实的听证会中，有部分听证会并未按此规定操作，有的甚至在通知后第二天就召开听证会，使参加者有措手不及之感，参加者对听证会的情况没有时间去了解，在听证会上只能任其摆布，听证失去了公正性。

听证代表在合理的期限内获取充分的信息之后，接下来的重要使命就是要在听证会上“畅所欲言”，如果听证代表在听证会上没有机会发言或是不能充分表达自己的观点，那么他们不仅不能影响行政许可决定，而且连之前的准备也变得毫无意义。这就涉及到程序权利的第二个问题—发言的时间安排。法律、法规无此规定，在实践中，很多情况下是利害关系人代表的言行受到不同程度的歧视，要么没机会发言，要么是时间太短以至于不能充分表达意见，如济南市于2004年8月2日举行的一场关于二冲程摩托车禁止挂牌的部分路段限制通行的听证会，在听证会上，由于组织者限定每位代表只能有5分钟的发言时间，以至于许多代表的话还没有说完就被迫下台。可见，发言时间的安排绝不仅仅是一个纯粹技术性的程序设计问题，而是一个关于听证制度正义能否实现的大问题。

二、利害关系人制度的完善

1.利害关系人范围的确定

我国《行政许可法》第47条规定，行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，申请人与利害关系人有要求听证的权利。笔者在第三部分已经提到，对于何为“重大利益关系人”，《行政许可法》未作出具体规定，而是给予行政机关以自由裁量权，这会影响听证程序在实施行政许可行为中的适用。当代行政法的发展趋势是扩大公民对行政程序的参与，“反对行政机关自由决定行政听证参加人的资格”。笔者认为，界定“重大利益关系人”应当符合的条件有：（1）主体是公民、法人或其他组织；（2）与许可事项有法律上的关系，包括财产关系和人身关系；（3）该许可行为直接侵犯了其合法权益。同时建议各部委、各地方再进一步出台相应规定，明确标准，做到有章可循。

2.建立科学的利害关系人代表遴选机制

要解决行政许可听证利害关系人代表的遴选问题涉及到这样两个方面：一是实体标准，即代表必须满足怎样的条件。结合现有实践，笔者认为应包括代表的独立性、代表性、广泛性等方面的内容；二是形式标准，即代表按照怎样的程序产生。结合这两方面的要求，健全利害关系人代表的遴选机制具体可按下列步骤操作：

（1）确定划分原则划分利害关系人的权益群体，以确保代表的广泛性。

对于报名参加行政许可听证会的利害关系人，行政机关可根据不同的划分原则将其划分成若干个利益群体。具体的划分原则由行政机关根据许可事项的性质科学地加以确定。如环境保护许可听证会可将地域分布作为划分利益群体的原则对利害关系人加以划分。

（2）根据已确定的听证会席位数量和利益群体的规模数量，合理确定每个利益群体的具体代表数量。

听证组织机关应当在听证会举行前的合理期间内，公布听证会的席位数量，已申请出席听证会的利害关系人的基本信息，利益群体的划分原则、划分过程，各个利益群体可出席听证会的最多代表数量等等相关必要事项，让广大公众知情整个过程。

（3）各个利益群体自主进行民主推举以确保代表的代表性和代表能力。

各个利益群体享有充分的自主权来推举代表，要注意在保证代表的代表性的前提下，尽力遴选有一定代表能力的有识之士作为正式代表出席听证会。

3.明确申请人、利害关系人在听证中的权利

要解决信息不对称问题首先要健全通知制度。“正当行为须符合对个人的最低公正标准，如得到充分通知的权利和在作出裁决前的有意义的听证机会等。”借鉴国外立法实践，结合我国国情，我国《行政许可法》应明确规定，行政许可听证通知应包括以下内容：（1）听证的时间、地点；（2）主持听证程序的组织名称及其所在地；（3）申请人、利害关系人的基本资料；（4）听证主持人的基本资料，笔者认为，这样有利于申请人、利害关系人更好地行使回避权；（5）行政许可的事项、法律依据、事实依据；（6）听证的主要程序，特别是利害关系人的发言顺序及注意事项；（7）当事人在听证中的权利义务；（8）听证缺席的法律后果。

要保证利害关系人在听证会上充分地行使自己的职能，还要在程序上给予保障。除了要在法律规定的听证会召开7日前将内容充分的通知书送达到利害关系人，使其有时间准备外，还要保障代表在听证会上有充分的陈述权。行政机关应当给予听证代表充分陈述事实、观点的机会，而不能有意打断或阻止代表的发言或限制发言时间。

值得注意的是，无论是实施行政许可的行政机关信息披露义务的履行，还是听证代表充分陈述权的落实，都需要惩罚制度的保障，对于不及时披露信息、信息不真实或其他违反程序的行为都应制定相应的法律责任条款。

[1] 江西省环境保护局. 江西首次举行环保审批听证会[EB/OL].

http://www.xjepb.gov.cn/zcfg/01.asp?Article ID=2344.

[2] 郑燕峰. 发言限时五分钟：济南一场听证会代表的话没说完[EB/OL]. http://zqb.cyol.com/content/2004-08/03/content_920549.htm

[3] 王名扬. 美国行政法[M]. 中国法制出版社，1995.

[4] [美]欧内斯特·盖尔霍恩，罗纳德·M·利文. 黄列译. 行政法和行政程序概要[M]. 中国社会科学出版社，1996.

Concerning the Administrative Licensing Hearing System of Stakeholders

DING Xue-hua

Hearing is to improve the transparency of government decision-making scientifically important procedures enhanced, and hearing represents can reflect genuine opinion, become the bottleneck, hearing affecting the quality of hearing credibility. Through analysis of current administrative permission interested party system problems and puts forward the suggestions for improving.

hearing, stakeholders, perfect

D922.11

A

1008-7427（2011）02-0066-02

2010-12-09

作者系江阴职业技术学院讲师。