试论知识产权战略绩效评估的法制化

王 肃

(中原工学院 知识产权研究中心,河南 郑州 450007)

试论知识产权战略绩效评估的法制化

王 肃

(中原工学院 知识产权研究中心,河南 郑州 450007)

战略绩效评估是政府层面知识产权战略实施的重要内容与关键推动力。知识产权战略绩效评估的法制化缘于社会主义的法治理念,以及知识产权战略的公共政策属性和政府行为属性。战略绩效评估的法制化可以固化知识产权战略绩效评估制度,使之具有规范性、强制性、稳定性和可执行性。分层设计是知识产权战略绩效评估立法的基本模式和现实选择。

知识产权战略;绩效评估;法制化;分层设计

我国国家与地方知识产权战略纲要的实施已进入了关键期,国家与地方各项促进纲要实施的政策与措施陆续出台。作为战略管理的重要环节,战略绩效评估扮演着控制战略、推进战略的重要角色,是从“书面上的战略”到“行动中的战略”转变的关键推动力。[1](P5)国家与地方高度重视知识产权战略绩效评估工作,从研究课题的设置到因地制宜的尝试,取得了系列化的研究成果和实践经验。①

但是无论是理论研究还是实践探索,一个深层次的问题似乎都没有触及到:如何使知识产权战略绩效评估向强制性、全面性、确定性、稳定性过渡,使战略绩效评估成为知识产权战略实施的必然环节。本文以此为主旨,研究知识产权战略绩效评估的法律治理问题。

一、绩效评估:知识产权战略实施的关键

管理学认为,战略评估是战略管理的关键环节,包括事前评估、事中评估、事后评估。事前评估重在服务战略制定;事中评估重在控制战略进程;事后评估重在衡量战略成效。事前评估主要评价环境与规划;事中评估与事后评估则在假定战略环境不变的情况下,主要评价战略实施的绩效,包括战略实施的行为和战略实施的结果。从这个意义上说,绩效评估涵盖了知识产权战略的事中评估与事后评估。“没有战略绩效评估,也便没有战略的实施”[2](P7),道理在于,若只从感觉与经验而不准确、科学、合理地判断战略措施是否已经采取、战略目标是否已经实现或者距离预期目标还有多少,这仅仅能给予战略实施主体和决策主体以模糊认识,不能从本源上激励主体的行为及其结果,从而控制战略进程、促进战略实施。

知识产权战略是国家或者省市区、地级市区,甚或一个具体的城市等政府②鉴于知识产权在社会经济文化甚或政治等领域中的特殊而重要作用,在分析组织内外环境的基础上,确定的具有长远性、全局性、指导性、竞争性、系统性、风险性的知识产权工作总体策划。它指引着有关部门按照知识产权战略要求在各自职责范围内开展工作,以实现知识产权领域预期目标,实现知识产权的经济文化与社会价值。知识产权战略本身具有一定的抽象性、概括性、原则性,如果要展开实施,除了要求任务分解到单位(任务分工)、具体到年度(年度推进计划),同时,必须在一定阶段或周期后对知识产权战略绩效进行评估。所谓知识产权战略绩效评估是通过构建知识产权战略绩效评估系统,明确战略绩效评估的主体与客体,制定战略绩效评估指标体系及其标准,选择战略绩效评估方法,建立战略绩效评估模型,以测量知识产权战略发布实施以来,静态的战略方案是否与动态的内外环境具有适应性和前瞻性,是否与总体战略具有一致性和促进性;考察各战略相关主体是否已经按照方案要求进行匹配性变革和充分性行动;考察各项战略措施的落实是否具有有效性;评价知识产权战略是否达到了预期的阶段性目标或者终极目标,以此来促进各相关实施主体积极有效地实施战略,保障战略措施与途径符合战略方向,保证战略的及时调整与完善,与客观环境与主观要求相一致,保证知识产权战略终极目标的顺利实现。③由此可见,知识产权战略绩效评估对于战略的因应性调整与战略的顺利实施以及提高战略的实施效率都有着十分重要的作用。

但是,目前知识产权战略的绩效评估却表现出两个趋势:一是既有的研究成果被各种不同的理由所搁置;二是正在进行的知识产权战略绩效评估实践的弱势性。这既表明我国对公共政策和政府绩效评估的创新意识和能力,也凸显出规范知识产权战略绩效评估的急迫性。主要表现为:第一,数量甚少。目前只有上海市、贵州省、辽宁省等少数省市进行了此项工作。第二,角度不同。上海市进行的是中期评估,贵州省进行的是六个一级指标、十四个二级指标的年度评估,而辽宁省进行的则是对各市县的绩效评估,江苏省将要进行的则是创建实施国家知识产权战略示范省工程的评价。第三,标准相异。由于战略绩效评估角度的不同,其设置的评估指标体系、评估方法等相差很大。第四,效果待定。上海市的知识产权战略中期评估由于组织较为严密,效果不错,而其他省份的绩效评估我们还要持谨慎的态度。④以上情况反映出知识产权战略绩效评估相当程度上的任意性、失范性以及不稳定性,毋庸置疑,这将严重阻碍知识产权战略绩效评估作用的发挥。

二、法制化:知识产权战略绩效评估的强化

法律经济学理论表明,当某种行为成为社会之必要,而这种行为又因为利益主体下意识地抵制呈现出弱化时,国家就有强制这种行为实施的必要,这种强制的手段在法治社会中多表现为法律。当法律制度供给不足时,法律供求市场就会失衡,社会经济秩序就会偏离国家与社会追求的目标,政府所制定的公共政策效益就不能发挥出来。[3](P71～85)由此,我们有理由认为,知识产权战略绩效评估的必要性以及自身的不稳定性与不确定性带来了将知识产权战略绩效评估法制化的契机。

所谓法制化,即是把社会中的物、行为、人身、精神产品等作为法律关系的客体[4](P116～118),纳入

到法律的规制之中,建立健全完善的法律制度体系,并按照法律的要求而运行。法制化以一定的社会制度体系为依托,而健全完善的制度体系一般又包括目标系统、规则系统、组织系统、设备系统四个方面。在上述制度体系的四个方面中,至关重要的、居于核心地位的是第二方面——规则系统。在现代社会制度的规则系统中,各种成文的法律、法规通常占有明显的主导地位。因为法律、法规往往是经过国家政权认可的,具有最高的权威性,同时法律、法规又系成文的具体的条文式的规则,具有明确、易把握和易操作的特性。[5](P58～62)知识产权战略绩效评估的法制化,即把知识产权战略绩效评估这种行为纳入到法律框架之中,运用法律的规范性、稳定性、执行性来保证知识产权战略绩效评估的推行,从而推动知识产权战略的实施。

知识产权战略绩效评估法制化缘于知识产权战略公共政策的本质属性。公共政策是政策科学领域里经常使用的术语,它是指“以政策为主的公共机构,在一定时期为实现特定的目标,通过政策成本与政策效果的比较,对社会的公私行为所作出的有选择性的约束和指引,它通常表现为一系列的法令、条例、规章、规划、计划、措施、项目等”。[6](P4)从这个定义出发说,知识产权战略的首要属性是公共政策。知识产权战略实质上是在国家或地方层面上制定、实施和推进的,是政府通过制度配置和政策安排对知识资源的创造、归属、利用以及管理等进行指导和规制,即国家或地方为实现自身总体目标、取得竞争优势、谋求最佳绩效,通过规划、执行和评估一系列战略措施以推进与己相关的知识产权工作,发挥知识产权管理、创造、保护和运用中的正效应,遏制其负效应的总体性、根本性和规律性的策略和手段。[7]从某种意义上讲,知识产权战略就是公共政策选择的具体结果和重要体现。由知识产权战略的公共政策属性可以合理推导出知识产权战略的次级属性,即政府行为。知识产权战略是政府对于知识产权工作的战略性安排,是基于各个相关部门的职能和责任与知识产权战略目标与任务的结合。知识产权战略的公共政策与政府行为两个属性都要求必须进行绩效评估,这缘于社会主义法治国家的一个基本理念:社会生活的基本方面和主要的社会关系均纳入法律(制度及程序)轨道,接受法律的治理;政府要依法行政,并接受人们的监督。[4](P185)公共政策和政府行为关系国家与社会的基本利益,理应进行绩效评估,以满足公民的知情权和监督权的要求。很显然,知识产权战略绩效评估如果仅仅只是一种任意行为,则不可能达到上述要求。

知识产权战略绩效评估的法制化能够以国家法律的名义推进知识产权战略的顺利实施,有效克服目前政府部门或机构实施知识产权公共政策的不足。法律由一个国家中宪法规定的机构制定,具有统一的实行标准和很强的可操作性,法律一旦制定,就比较稳定,长期有效,不允许经常更改。当法律不能被遵守时,司法机构可以进行否定性评价,给予义务机关以法律责任,从而促进其实施某种行为、达到社会预期效果。[8](P15～16)具体而言,知识产权战略绩效评估的法制化具有以下作用:首先,可以强力推进知识产权战略绩效评估。一旦纳入法律治理之列,知识产权战略绩效评估就不再是政府或其他主体的任意行为,而是法定职责,成为必须进行的法定义务。其次,可以促进知识产权战略绩效评估的全面推行。因为是法定要求,知识产权战略绩效评估的点化与线化将被面化和立体化所替代,无论是区域性知识产权战略还是行业性知识产权战略,都将按照法律的要求进行绩效评估。再次,可以实现知识产权战略绩效评估的规范性。用法律法规的形式对知识产权战略绩效评估的各个环节、各项内容以及实施的方式、方法和步骤等作出严格而明确的规定,使知识产权战略绩效评估有法可依、有章可循、违法必究,有利于减少政府绩效管理的随意性和盲目性,增强其规范性、稳定性和持续性。[9](P7～10)最后,可以强化知识产权战略绩效评估的效果。权利与义务统一、义务与责任相连,政府行政权力与公民知情权与监督权的统一,使得知识产权战略绩效评估在行政机关内外的系统内有序运行、相互制约、达致均衡,最大程度保证知识产权战略绩效评估的结果得到相关社会主体的提高,从而提高知识产权战略绩效评估的效率与效益。

三、分层化:知识产权战略绩效评估法制化的模式

法制化本身蕴含着法律的生成、法律的实效与法律的实现,即法律的运行,包括立法、守法、执法、司法等诸领域。相应地,知识产权战略绩效评估法制化的基本内容包括知识产权战略绩效评估的立法、守法、执法与司法等方面。基于法律的生成是知识产权战略绩效评估法制化的前提,也是知识产权战略绩效评估法制化的逻辑起点,故笔者主要探讨知识产权战略绩效评估的立法问题。鉴于知识产权战略绩效评估的阶段性与周期性特点,结合法律的渊源,可以用分层模式设计知识产权战略绩效评估的法律形式。

(一)一般性规范性文件

在我国当代法学理论上,广义的法律是指法的整体,包括法律、有法律效力的解释及其行政机关为执行法律而制定的规范性文件。[4](P43～44)规范性文件也有广义与狭义之分,广义上的规范性文件包括一切国家立法、司法、行政等机关制定发布的规则体系;狭义上的规范性文件仅指政府规章以下的规则,亦称一般性规范性文件,本文采狭义概念。一般性规范性文件适用于对一定范围内的阶段性或周期性的特定行为、事件或者物的规制。基于我国知识产权战略绩效评估仅在战略周期内(如国家知识产权战略周期为十二年)进行,符合一般性规范性文件的特征要求,故可以采用在战略周期内由国家主管部门或机构或地方政府或机构颁布一般性规范文件的方式,对所辖区域或业务范围内的知识产权战略绩效评估进行规制。因为一般性规范文件的效力层次在法律效力体系中处于底层,所以这只是知识产权战略绩效评估的初级形式。

(二)行政规章

知识产权战略绩效评估立法的第二个层次是行政规章。行政规章的制定主体或是中央政府的组成部分,或是地方政府,其调整对象限定在行政管理领域中某些特殊的、局部的、具体的问题。国务院各部委制定的称为部门行政规章,其余的称为地方行政规章。规章的名称一般称“规定”、“办法”,但不得称“条例”。⑤具体来说则是国务院知识产权战略主管机构,或者是各省、自治区、直辖市的人民政府和省、自治区的人民政府所在地的市以及国务院批准的较大市的人民政府,对本范围或区域内的知识产权战略绩效评估的有关问题制定规章,明确知识产权战略绩效评估的内容与程序。从当前地方政府绩效管理立法看,一般性规范性文件和政府规章,都具有一定的期限性⑥,这也与知识产权战略绩效评估的阶段性相符。上述两种法律形式是当前知识产权战略绩效评估的务实之举。

(三)行政法规与地方性法规

知识产权战略绩效评估立法的第三个层次是行政法规与地方性法规。行政法规是国务院为领导和管理国家各项行政工作,根据宪法和法律,并且按照《行政法规制定程序暂行条例》的规定而制定的政治、经济、教育、科技、文化、外事等各类法规的总称。地方性法规,即地方立法机关制定或认可的,其效力不能及于全国,而只能在地方区域内发生法律效力的规范性法律文件。在当代中国,地方性法规是一种数量最大的法律渊源,包括一般地方性法规与特殊地方性法规。⑦一般情况下,在上述知识产权战略绩效评估的一般性规范性文件、行政规章成熟的情况下,就有可能将之上升到行政法规或者地方性法规层次。由于行政法规与地方性法规涉及到国家或者地方性的政治、经济、教育、科技、文化、外事等领域的整体性事务且具有长期性,则不宜将知识产权战略绩效评估单独制定行政法规或者地方性法规,一般将之纳入到上位法规序列,如《政府绩效管理法》、《政府公共政策绩效评估法》等⑧,以此为依据,来评估政府有关机关、机构或者组织实施知识产权战略的行为与结果,评估一定期限内知识产权战略对国民经济和社会发展的贡献度。

(四)法律

知识产权战略绩效评估立法的最高层次是法律。这里是指狭义上的法律,专指拥有立法权的国家机关依照立法程序制定的规范性文件。法律的效力高于行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例,以及国务院部门规章和地方政府规章,其适用的普遍性、强制力、概括性更强。由此,知识产权战略绩效评估的法律只能依附于一个上位性、综合性、全局性、长期性的政府行为法律。按照知识产权战略及其绩效评估的属性,这个上位法律应该是《公共政策绩效评估法》或《政府(组织)绩效评估(管理)法》。这在美国、英国、日本、澳大利亚等国家比较常见。⑨综合我国政府绩效管理与公共政策绩效管理之实际,由国家立法机关制定该领域之法律任重道远,这需要政府自我评估实践经验的积累,需要政府法治观念的确立,需要知识产权战略绩效评估前三个层次法律形式的有效运行等社会系统的合力作为立法铺垫。

至于知识产权战略绩效评估立法的内容,大致可以包括总则部分与分则部分。总则部分规定知识产权战略绩效评估的宗旨与基本原则,这反映出国家与地方政府对知识产权公共政策的价值判断与政策导向;分则部分规定知识产权战略绩效的评估主体、评估客体、评估标准、评估方法、评估程序以及评估结果及其运用、法律责任和申诉救济等。

注 释:

①从2005年开始,仅在国家层面设置了此类课题近二十项,从不同角度对知识产权战略绩效评估进行了理论研究。上海市(2008)、贵州省(2010)、辽宁省(2010)等地开展了知识产权战略绩效评估的实践工作。

②国家、省市区、地级市、城市等在这里也被视为一个特殊性的组织,较之“企业”具有政治、经济、文化、社会综合性的政权组织,因为这些组织的代表通常是政府,一般统称为“政府”。本文仅研究政府知识产权战略绩效评估问题。

③有关知识产权战略绩效评估作用的论述可以参见王肃等《,知识产权战略实施评估研究》(2009)《、区域知识产权战略推进计划绩效评估研究》(2010)、国家知识产权局“区域经济知识产权促进工程”项目研究报告。

④笔者从2009年和2010年国家知识产权局的知识产权战略工作会议中了解到,各省市区的知识产权战略绩效评估工作极度不均衡。

⑤见中华人民共和国《规章制定程序条例》第六条。

⑥各地政府法律法规信息显示,各地的规范性文件(包括行政规章)的期限一般不超过五年。

⑦见《中华人民共和国宪法》第一百条,《中华人民共和国立法法》第六十三条。

⑧2009年6月哈尔滨市政府出台了我国国内首部地方性法规:《哈尔滨市政府绩效管理条例》,该条例就将政府各部门实施知识产权战略的绩效情况纳入到政府绩效管理之中。

⑨如美国的《政府绩效与结果法案》(1993),澳大利亚的《公共服务法案》、《财务管理和责任法案》(1997),英国的《地方政府法》(1999),日本的《政府政策评估法》(2002)等。

[1][美]罗伯特·西蒙斯.张文贤,译.战略实施中的绩效评估和控制系统[M].大连:东北财经大学出版社,2002.

[2][美]西奥多·H·波伊斯特.公共与非营利组织绩效考评:方法与运用[M].北京:中国人民大学出版社,2005.

[3]钱弘道.跨越法律和经济[M].北京:法律出版社,2003.

[4]张文显.法理学[M].北京:高等教育出版社、北京大学出版社,2003.

[5]贺培育.论我国法制化的实质、任务和前提[J].求索,1999,(5).

[6]吴 鸣.公共政策的经济学分析[M].长沙:湖南人民出版社,2004.

[7]吴汉东.中国知识产权制度的政策科学分析[N].中国知识产权报,2006-08-09.

[8]罗 辑.论政策与法律的比较[J].企业导报,2010,(1).

[9]潘小娟.关于我国政府绩效管理立法的思考[J].理论探讨,2009,(4).

A Brief Analysis on the Legalization of Intellectual Property Strategy Performance Evaluation

WANG Su

(Research Center for Intellectual Property,Zhongyuan Institute of Technology,Zhengzhou450007,China)

The strategy performance evaluation is the important content and the key driving force to implement the intellectual property strategy at the government level.The legalization of intellectual property strategy performance evaluation is due to socialist legal concept,and public policy attribute as well as government behavior attributes of the intellectual property strategy.Legalization can make regular the intellectual property strategy performance evaluation practice,which makes strategy performance evaluation standardization,mandatory,stability and implementation.Hierarchical design is the legislative basic model and the realistic choices for the intellectual property strategy performance evaluation.

intellectual property strategy;performance evaluation;legalization;hierarchical design

D913.4

ADOI10.3969/j.issn.1671-1653.2011.02.009

1671-1653(2011)02-0054-05

2011-04-16

王 肃(1967-),男,河南鹿邑人,中原工学院知识产权研究中心主任,政法学院副院长,教授,博士,主要从事知识产权法、法律经济学研究。