论构建推进城乡统筹发展的政策体系

○杨 洁 辛 灵

（河北联合大学经济学院 河北 唐山 063009）

论构建推进城乡统筹发展的政策体系

○杨 洁 辛 灵

（河北联合大学经济学院 河北 唐山 063009）

目前我国已进入“以城带乡、以工促农”的新阶段，需要统筹城乡发展，改变城乡二元经济社会结构。近年来，各级政府围绕加快城乡统筹发展出台了一系列的政策措施。本文阐明了统筹发展的内涵，分析了政策体系对城乡统筹发展的作用机理，提出了加快城乡统筹发展需完善的政策体系。

统筹城乡发展 政策体系 作用机理

十七届五中全会上提出“必须坚持把解决好农业、农村、农民问题作为全党工作重中之重，统筹城乡发展，坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针”。加快推进城乡统筹发展，是全面繁荣农村经济，促进城乡经济协调发展，加快全面建设小康社会的客观要求，是推进城镇化进程的必然选择，是消除城乡二元结构的必然途径。要实现这些目标，不仅要求人们对此有清晰的认识、制定可行的方案、提出具体的途径，更要求政府要以创新的思维、改革的理念为基础，制定完善配套的政策体系，通过一系列有效的政策体系促进我国城乡统筹发展战略的实施。

一、统筹城乡发展的内涵

统筹城乡发展，是相对于城乡分割的“二元经济社会结构”而言的，是指城市和乡村统一安排规划，从国家战略高度出发，根据城乡之间的客观联系与经济规律，充分发挥城乡各自的比较优势，并将各具特色的优势产业有效联结起来，打破城乡界线，解决城市和农村经济社会发展中出现的各种不平衡问题，优化资源配置，实现共同繁荣。

农村的生活、生产、文化等有自己的特点和优势，因此，统筹城乡要消除的是城乡之间的不平等，而不是形态上的城乡差别。具体而言，统筹城乡并不是通过耕地变厂房、农村变城市的方式，而是通过调整农村的产业结构，改进生产方式，提高劳动生产率，使农村的生产条件、生活质量（包括劳动强度、工作条件、就业机会、收入水平、居住环境等）与城市逐渐消除差异，从而使住在农村仅是环境选择，当农民只是职业选择。

二、政策体系的内涵及对城乡统筹发展的作用

1、政策体系的内涵

政策是政府及其他非政府公共部门根据社会公共事务管理目标的要求而采取的行动方案或规定的行为准则，它们是一系列谋略、法令、措施、办法、方案和条例的总称。政策的本质集中体现三个方面：其一，政策集中反应和体现一个国家或地区统治阶级的意志和利益；其二，政策是执政党、国家或政府进行政治统治、管理国家的工具或手段；其三，政策为社会的进步与发展起到了推动作用。

政策体系是在一定范围内或按照一定秩序和内部联系将各种政策组合成有机联系的统一整体，政策间相互作用，以便更好地发挥各自的优势。政策体系是个系统，它由若干子系统构成，政策体系中的子系统，就是具体的不同政策。一个个独立的政策有其各自的功能和作用，各个单独的政策相互作用、相互联系、相互促进，形成一个政策体系。政策体系从整体的角度，协调涉及作用对象的各个方面，使各个子系统在范围内能更有效地发挥作用。

2、政策体系对城乡统筹发展的作用机理

（1）政策体系从宏观角度全面合理地规划城乡统筹发展的整体利益。政策具有可以引导整个社会朝着政策制定方向发展的功能。在内容上，政策一是规定目标，确定方向；二是用所确立的目标和方向来教育公众，统一人们的思想和行动。

健全完善的政策体系是加快城乡统筹发展的重要保证。城乡统筹发展是一项艰巨复杂的系统工程，受到从科学、文化、教育、医疗卫生到经济、法律、资源、社会保障等各方面政策和环境的影响。科学规划与合理布局是加快城乡统筹发展的前提。只有坚持高起点规划、高标准设计、高质量建设、高效率管理，才能形成一种生产、生活、教育、娱乐等结构合理、布局得当、协调发展的城镇体系。

（2）政策体系为城乡统筹发展各项工作顺利进行保驾护航。政策是国家管理的手段、工具和杠杆。几乎所有的现代国家和社会都通过政策来开展各项活动，主要体现在国家发展计划、维护社会秩序以及处理和协调各种政治（如党派、各社会团体）、经济（如生产与消费、消费与积累、国家、集体和个人）以及民族等利益关系上。

推进城乡统筹发展，首先应当在制定城乡统筹发展综合改革总体方案的基础上，坚持以市场经济为导向促进城区与农村经济社会全面发展。具备相应的促进农村发展的产业、就业、土地、税收、户籍、社会保障等配套政策，用改革的办法吸引企业、个人及外资等以多种形式参加农村基础设施的投资、建设和经营。同时，在重点领域、关键环节创新突破，形成总体层面的政策框架。及时总结已有成功经验，形成适应不同地域和村镇的具体政策指引，使影响民生各个方面的政策构成相互促进的城乡统筹发展政策框架体系。坚持经济效益、社会效益和环境效益相统一，努力营造良好的城镇社会环境。

（3）政策体系为城乡统筹发展中农民的利益提供保护。在城乡统筹发展中，切实保护农民的利益意义重大。在统筹城乡协调发展，推进城镇化过程中，农民可能会因为城市建设项目、政府指定的专门绿化带、乡村两级的自行转让或租赁集体土地等方式而成为失地农民，且这种行为本身“无可厚非”。但是在征地补偿方面给予失地农民的征地补偿款偏低、征占地补偿款计算标准不明、相关补偿费用剥离不清以及失地农民的社会保障不到位都会严重损害农民利益。因此，如何通过政策降低农民从事农业生产的风险，通过政策调整企业和农民的利益分配关系，以及如何通过政策保护失地农民的应有利益已经成为城乡统筹发展过程中一个不可忽视的政策难题。

三、推进城乡统筹的政策体系建议

1、完善户籍改革和管理政策，促进城乡居民共享发展机遇和成果

城乡二元结构始于户籍制度，由于城乡分离户籍制度的存在，广大农民在就业、教育、医疗、社会保障等方面受到与城镇居民不同的待遇甚至是歧视。户籍制度改革的目的是要打破不平等城乡二元体制下公民的权责关系，使人们共享社会经济发展成果。改革户籍制度的核心是剔除黏附在户籍关系上的种种社会经济差别，使城乡居民在发展机会面前拥有一致的社会身份和平等的社会地位。近些年来，一些地方政府进行了不同程度的户籍改革，但这些改革大多只停留在形式上，并没有触及实质性层面。形式上消除了农业户口和非农户口的差别，但在与户籍相关的政策福利上仍然区别对待。不过，这已经在户籍改革上迈出了第一步。传统的二元户籍制度造成劳动力市场分割，是阻碍生产要素自由流动的重要因素。因此通过户籍制度改革，逐步实现城乡户籍一体化，可以为农村剩余劳动力的转移创造一个公平、有序、合理的环境。

2、完善劳动力市场政策，促进劳动力有序流动和充分就业

加强劳动力市场改革，消除劳动力流动和就业所面临的体制、政策等限制因素，吸引农村劳动力合理、有序地流向城市。首先，大力发展劳动就业中介组织，形成包括就业信息、职业介绍和培训等在内的就业服务体系，为农村劳动力提供转移成本、收益成本等方面的建议，减少盲目流动造成的损失。其次，完善政府对劳动力市场的管理，建立一套完整的促进农村剩余劳动力流动的市场组织体系，调控和保障就业者权益的法规和制度体系。

3、完善农村土地使用政策，促进土地资源的开发利用和流动

十七届五中全会指出，“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是适应社会主义市场经济体制、符合农业生产特点的农村基本经营制度，是党的农村政策的基石，必须毫不动摇地坚持”。全会提出还要“按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营”。

改变过去不允许土地流转的政策，允许农民以多种形式流转土地的承包经营权，首先，可以将分散的土地通过流转集中到一些龙头企业和经营能力强的农业大户手中，发展规模经营，提高土地使用效率，推进农业产业化，更好地利用农业科技发展现代农业；其次，可以使更多的剩余农村劳动力进入城镇的二、三产业，既促进城镇的产业发展和城市化，也可以使他们的知识、技能等得到提升，增加农民收入，为社会主义新农村提供智力和人力支持。

4、完善公共物品供给政策，促进财政资源的优化配置

由于财政政策长期向城市倾斜，导致城乡公共物品供给严重失衡：一是城乡基础设施建设差距悬殊，二是城乡教育资源分配不平衡，三是城乡公共卫生医疗差距较大，四是城乡社会保障建设差异明显。针对上述问题，政府要优化财政资源的配置，加大对农村公共物品的投入力度。首先，加大农村基础设施投入。在一些重点水利工程项目上增加政府投入，包括一些大型水源工程、重点水域的堤防建设、重点地区防洪排涝设施建设、大型灌溉区的河道清淤工程等。此外，还要加大对小型农田水利工程的投入，重点支持农田水利设施的配套建设和维修保护，重点支持土地整治，加大农村小型公益设施的建设。其次，加大农村基础教育和农业科技投入。加大农村义务教育投入，逐步缩小城乡义务教育的差距，实现城乡义务教育均衡发展；重点选择支持一些具有开发潜力的农业科技项目，逐步提高农业发展中的科技贡献率。再次，完善农村基本医疗卫生服务体系。建立和完善农村卫生专项转移支付制度，加大财政对农村公共卫生的支持力度，公平分配城乡之间的卫生资源。最后，逐步建立适合我国国情的统筹城乡的农村社会保障制度。政府调整财政支出格局，逐步建立覆盖全社会的包括养老、医疗、失业、低保在内的社会保障体系。在农村逐步建立最低生活保障制度，对贫困和失业人员提供最低收入支持。加大对农村公共医疗卫生投入，建立农村“大病统筹”医疗体系，并逐步建立农村社会养老体系。

5、完善农村金融政策，促进农村经济的快速发展

在农村金融领域中，合作社处于主导地位，但农民很难从信用社得到贷款。农村经济只储不贷，资金流向城市，支持了城市经济的发展。十七届三中全会提出：“创新农村金融体制，放宽农村金融准入政策，加快建立商业性金融、合作性金融、政策性金融相结合，资本充足、功能健全、服务完善、运行安全的农村金融体系。加大对农村金融政策支持力度，拓宽融资渠道，综合运用财税杠杆和货币政策工具，定向实行税收减免和费用补贴，引导更多信贷资金和社会资金投向农村。”要充分发挥金融支持农村经济增长的重要作用，改善农村金融服务，使农村土地资源、劳动力资源与资本有效结合，有效促进农村经济发展。

（注：本文受唐山市城乡一体化发展研究资金资助。）

[1]王景新、李长江等：明日中国：走向城乡一体化[M].中国经济出版社，2005.

[2]高松：进一步完善统筹城乡发展的体制机制[J].经济研究，2009（10）.

[3]何平均：新农村建设中城乡一体化发展的财政政策探析[J].湖南农业大学学报（社会科学版），2006（6）.

[4]杨东升、邹克俭：以体制机制创新为主线促进统筹发展[J].农村经济，2010（2）.

（责任编辑：李文斐）