云南农村公共服务供给机制创新

○王美玲 陈 新

（云南师范大学 云南 昆明 650000）

农村公共服务机制，是指供给主体（包括各级政府、组织和个人）在为农民提供公共服务过程中形成的一系列体系和制度，通常包括组织体系、权责划分、运行模式等。实际上，公共服务机制是一种权力和利益的转移和再分配，它是由多种具有关联性的规则、制度构成的一个体系或组合。这个体系的每一个组成部分都有多种不同的选择，随着这些选择的变动，可以形成一种新的制度。任何一种公共服务机制都是由下列几个分项机制构成的。首先是公共服务的需求表达机制，即公共服务的需求通过什么样的方式、途径表达出来，是否形成一项较为完善的制度。其次是公共服务的决策机制，即在公共服务的需求通过某种方式表达出来后，由谁通过什么样的方式决定是否提供及提供的数量，这是公共服务体制的核心部分。再次是激励机制，即公共服务的决策是否满足其需求、提供的质量如何等，并进行监督和评价。最后是运行过程中的模式选择，即在公共服务提供过程中，选择什么样的模式，这将直接影响到供给的数量、质量等问题。

一、云南农村基本公共服务的现状与问题

近年来，云南的经济社会事业有了较快的发展，人民生活水平有了显著提高。农村基本公共服务也有了较迅速的发展，覆盖范围日益扩大，服务水平大幅改进。但总体来看，云南农村基本公共服务还存在着若干突出的问题。

1、农村基础设施建设和环境卫生

根据第二次全国农业普查资料显示，2006年末，云南省有99.04%的行政村和80.32%的自然村通公路，这两项数据接近全国平均水平。但是，云南乡村道路的质量与全国水平相比有显著差异。其中进村道路以沙石路面为主，占37.3%，而水泥和柏油路面仅占23.9%，不但远远低于全国61.5%的平均水平，而且低于西部30.5%的平均水平。在电网和通讯方面，2006年末，云南有45.9%的乡镇完成了农村电网改造，与全国81.9%的平均水平相差较大。99.27%的行政村通电，97.42%的行政村通电话，接近全国平均水平。有95.19%的自然村通电，82.94%的自然村通电话，比全国平均水平分别低3个和10个百分点，也落后于西部地区的平均水平。环境卫生方面，根据第二次全国农业普查资料显示，云南省普查的乡镇中，14.8%的行政村饮用水经过集中净化处理，8.46%的行政村实施垃圾集中处理，76.4%的村有沼气池，28.6%的村完成改厕。农村的环境整治取得明显效果，农民生活卫生有较大改善，但在农村的生活污水和垃圾处理方面还存在一些不足。

2、农村医疗卫生服务

截至2007年1月31日，全省129个县（市、区）全面推开了新型农村合作医疗，以县为单位覆盖面达到了100%，有3100.65万农民参加新型农村合作医疗，参合率达86.14%。云南新型农村合作医疗制度由局部试点到全面推进，农民群众“看病难、看病贵、因病致贫、因病返贫”等民生问题得到有效缓解。虽然云南省农村医疗卫生服务取得长足发展，但就目前来看云南省农村的卫生医疗总体水平仍然较低。全省乡镇卫生院在职人员中，医学专业大学学历仅占3.31%，大专学历占24.8%，中专学历（含职高）占55.94%，乡村医生中具有中专及以上学历的仅占32.09%。另外，乡镇卫生院基础设施差，设备利用率低下。据不完全统计，全省乡镇卫生院危房面积尚有37.6万平方米，危房率20.07%。由于人员、设备、技术不配套，使得乡镇卫生院的资源利用率低下。乡镇卫生院有的卫生人员在职业素质、服务技能和态度方面也存在着许多问题。

3、农村教育

自2001年云南进入基本普及九年义务教育、基本扫除青壮年文盲的“两基”攻坚阶段以来，云南实施了农村中小学危房改造、农村寄宿制学校建设工程、边境学校建设、国家贫困地区义务教育工程、西部地区基础教育发展项目、农村现代远程教育工程等，极大地改善了各地农村义务教育阶段学校的办学条件。2008年，全省共有126个县基本普及九年义务教育，“普九”地区人口覆盖率达94.7%。虽然经过多年的发展，云南农村基础教育有了长足发展，但农村劳动力文化素质仍然普遍较低。据第二次全国农业普查资料显示，云南农村劳动力资源中，文盲的比重占13.3%，小学文化程度占50.91%，这两项数据不但远远高于6.8%和32.7%的全国平均水平，也高于10.7%和41.0%的西部地区平均水平。与此相反，而云南农村劳动力资源中，初中文化程度或初中文化程度以上比重占35.9%，不但远远低于全国60.5%的平均水平，也明显低于西部48.3%的平均水平。可以看出，云南农村基础教育的发展任务仍然十分艰巨。

二、云南农村公共服务发展不均衡的原因

1、经济社会发展总体水平较低，城乡差距较大

云南是一个边疆民族省份，经济社会发展总体水平较低，贫困问题严重。云南省129个县市区中，有73个国家扶贫开发重点县和7个省级扶贫开发重点县。据统计，2005年底，云南省绝对贫困人口与低收入人口合计为737.8万人，占全国的11.5%。近年来，云南省不断加大扶贫开发力度，仅2008年就解决了60万人口的温饱问题。2009年国家将扶贫标准调整为人均1196元，并将对农村低收入人口全面实施扶贫政策。按照新标准，云南省还有贫困人口555万人，占全国的13.9%。目前，我省贫困人口大多集中分布在农村少数民族地区，受历史条件和地理环境影响，扶贫的难度更大，成本更高。另外，云南城乡经济发展水平有较大差距。2008年，云南省城乡居民收入差距为4.27：1，按现价计算，农民人均纯收入仅达到1994年城镇居民可支配收入的水平，落后城镇14年。经济发展是决定公共服务供给的一个重要因素，云南经济社会发展总体水平较低，城乡差距较大，严重制约着云南农村公共服务的发展。

2、城乡分割的二元体制

长期以来，我国实行的是城乡分割的二元户籍制度和二元公共服务体制，使广大农民在经济、政治、文化、社会等各方面的权利和利益受到损害。城市和农村的差距不仅仅体现在经济发展上，也体现在教育、医疗、社会保障等各个方面，政策对城市发展明显倾斜。在基本公共服务的提供方面，城市的公共服务主要由国家提供，而农村的同类服务则主要由农民自己解决，在不合理的制度安排之下，城乡公共服务差距日益扩大。

三、构建农村公共物品供给新机制

1、公共物品需求表达机制

长期以来，由于我国经济发展战略上的城市倾向，致使广大农村对公共物品的需求在相当时期被忽视或被压制，农村公共产品相当缺乏。如今，我国城市有了长足的发展，城市的政治和经济地位明显高于农村，政治地位和经济发展的不平衡，使得农村对公共产品需求很难反映到决策层。因此国家要根据公共产品的性质建立公共物品需求有效的表达机制。农村公共产品的需求表达机制要在推行农村基层民主、实行村民自治的基础上，反映多数人的意见，再根据公共产品的性质来确定相应渠道，反映到相关决策主体。

2、公共物品供给责任确定机制

公共产品根据其效用提供可分为基本公共产品、一般公共产品和差别公共产品。基本公共产品是满足当地社会、经济、文化的基本需求，其范围是国家根据国家的整体经济状况来确定的，是不断变化的，其提供是必须的，供给组织责任应由地政府来承担，基层和上级人大应行使反映和监督责任，其资金应通过财政预算专向基金来解决，资金筹措责任应根据情况分别由本级或上级政府来安排。一般公共产品对当地经济、社会、文化发展有重要作用，其供给责任也应由地方政府来承担，其资金一般通过财政预算来保证。差别公共产品是由于各地经济发展水平不同，所表现出的对公共产品的不同需求。政府在其中的作用是采用有效的激励机制来增加公共产品的供给，提高当地百姓的福利。

3、公共物品的融资机制

农村经济体制改革后，特别是农村推行税费改革后，当地政府和集体很难通过制度外的手段筹集资金，所以建立适宜的公共产品融资机制很有必要。从世界各国对农村公共物品的供给经验看，除了完全通过公共财政的方法来解决公共产品的资金问题外，还有其他融资渠道：第一，政府和私人联合供给公共物品；第二，私人提供政府补贴的方式；第三，完全由私人或非营利组织提供。建立以公共财政为主、社会各方共同参与的农村公共物品融资体制是解决我国农村公共物品短缺的较好选择。

4、建立农民自主自愿、民主决策的劳动积累机制和激励机制

农民是农村基础设施的直接受益者，承担部分建设与维护费用是必要的，也是合情合理的。农村基础设施特别是小型基础设施点多面广线长，欠账又多，不可能由国家和财政全包下来；农村基础设施建成后的管理、养护是长期的，需要农民投入。因此，为改善农民自己一些基本的生产生活条件而让农民共同出钱出力，农民还是通情达理的，是乐于慷慨解囊的，其关键是农民的自愿和决策的民主。为此，应建立引导农民在国家政策扶持下发扬自力更生、艰苦奋斗，依靠自己辛勤劳动建设自己幸福家园的激励机制。

（注：2009年云南省院省校合作项目《云南县乡公共品供给研究》（课题号：09XYSX11）。 ）

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