构建新农村公共文化服务体系的基本理论分析

○孙士鑫

（武汉科技大学文法与经济学院 湖北 武汉 430065）

一、公共服务供给理论

蒂伯特（Charles Tiebout）在1956年提出了地方政府提供地方性公共服务的理论模型，即“用脚投票”理论。他认为，人们会像选购商品一样挑选所愿意居住的辖区，并选择那种公共服务最能满足他们意愿而税收又最合理的辖区去居住。地方公共服务均衡模型突破了公共服务供给中政府垄断和消费者被动接受的思维禁锢，设计了地方公共服务的偏好显示机制，引入了“消费者选择”，从而在地方公共服务的供给中引入了竞争机制，对于探索解决公共服务供给不均等、提高公共服务供给效率具有很大帮助。

服务型政府建设不仅需要转变政府职能，而且需要创新公共服务体制。政府必须发挥在制度创新上的优势地位，提供“制度性的公共产品”，通过创新公共服务体制，支持社会组织参与社会管理和公共服务，创新社会管理体制，完善公共财政体系，逐步形成惠及全民的基本公共服务体系。公共服务是服务型政府的核心职能。公共服务有广义和狭义之分，广义的公共服务与私人服务相对应，属于市场失灵的领域，是“政府为满足社会公共需要而提供的产品和服务的总称”，它以“满足公众需要”和“公民平等享受”为主要特征。政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能均能纳入到广义公共服务的范畴。狭义的公共服务是指政府四大职能中，平行于“经济调节、市场监管、社会管理”的部分，包括教育、医疗服务、公共卫生、社会保障、就业服务、环境保护、科技服务等内容。本文所论述的公共服务是指狭义的公共服务。

公共服务体制是指公共服务的主体关系、组织建构、责权配置和运行机制，即解决公共服务的供给主体、供给方式和各级政府之间责权分工等问题。

公共服务的体制机制不健全是我国公共服务总量供给不足和结构失衡的重要原因，公共服务的供求矛盾本质上是一个体制机制问题，因此需要建立相应的公共服务分工和规范体制、财政支撑体制、多元参与机制和有效监管机制。在公共服务体制中，公共服务分工和规范体制取决于科学划分政府间职责分工，当前我国政府间公共服务职责分工取决于上一级政府，改革的难度较大；公共服务财政支撑体制依赖于分税制改革的深化，现行财政体制导致基层政府财力与事权严重不匹配，并难以在短期内加以改变；而公共服务监管机制与多元供给机制有着密切的逻辑联系，公共服务供给方式不同将导致监管方式也有所不同。相对而言，公共服务供给机制是不同层级政府和政府不同部门都必须面对的普遍性问题，政府的不同层级和不同部门都可以相对独立地进行操作和创新。在公共财力有限的情况下，如何高效地提供公共服务已经成为各级政府必须面对的紧迫问题。该理论将着重探讨公共服务的供给机制对湖北省新农村公共文化服务体系的重要支撑作用，即如何通过体制和机制创新来提供优质、高效、方便、快捷的公共服务。

二、城乡统筹发展理论

1、从我国经济发展的阶段看，已具备统筹城乡发展的现实条件。城乡关系一般是与工业化进程密切相关的。工业化通常要经过三个阶段，即依靠农业积累建立工业化基础的初期阶段、工农业协调发展的中期阶段以及工业支持农业发展的实现阶段。工业化进入中期阶段后，国民经济的主导产业由农业转变为非农产业，经济增长的动力机制主要来自非农产业，不再需要从农业吸纳资本等要素。农业应获得与工业平等发展的机会与权利，并逐步成为接受“补助”、“补偿”的部门，这个阶段就是二元经济结构向一元经济结构转换过渡，工农、城乡关系开始改善，由城乡分割走向城乡协调发展的关键阶段。据有关统计显示，目前我国已进入工业化中期阶段，未来二十年，如果发展战略和政策选择得当，工业化和城镇化的快速发展将为解决中国“三农”问题提供难得的机遇；如果继续将农民排斥在工业化和城镇化进程之外，中国经济的结构性矛盾将更加突出化和尖锐化，也会使解决“三农”问题的难度陡然增大。所以，在这一关键时期，党中央、国务院提出统筹城乡发展的思路，既与这一阶段我国城乡关系的基本特征相适应，又具有重要的战略意义。

2、从我国解决“三农”问题的思路看，必须统筹城乡经济社会发展。长期以来，我国政府一直重视“三农”问题，党的十一届三中全会就提出了我们党对待农民的基本准则：要在经济上保障农民的物质利益，要在政治上尊重农民的民主权利。改革以来，各级政府致力于农村改革和社会发展，但目前中国城乡差距仍过分悬殊和不断扩大，“三农”问题依然是制约中国全面建设小康、实现现代化的难题。其主要原因是，过去解决“三农”问题的思路更多地注重于在农村内部考虑农业、农村和农民问题。这种思路的根本缺陷是割裂了农业、农村、农民问题与社会其他单元的有机关联，把“三农”问题作为一个孤立的系统单独加以研究，因而实现不了农业与工业、农村与城市、农民与市民之间的良性转换与互动。只有按照党的十六大提出的统筹城乡发展的战略思路，创新城乡发展战略，才能有效解决“三农”问题，加速全面小康社会的建设步伐。因此，党中央、国务院提出要用统筹城乡发展的思路和战略解决中国的农业、农村和农民问题，就是要在发展战略、经济体制、政策措施和工作机制上有一个大的转变：跳出“就三农论三农，就三农抓三农”、“以农言农”的传统思路，统筹考虑工业和农业、城市和农村，通过城乡资源共享、人力互助、市场互动、产业互补，通过城市带动农村、工业带动农业，建立城乡互动、良性循环、共同发展的一体化体制。

三、基本公共服务均等化理论

托宾（James R.Tobin）在1970年提出了“特定的平均主义”理论。他认为，一些稀缺性的公共服务如健康医疗、教育法律运用能力等应当与支付它们的能力一道实现平均分配。对于许多公共服务来说，完全通过私人或竞争的方式提供，可能会使市场分层分类，虽然会提高生产效率，但却变成只是迎合部分接受者的需要而无法真正体现公平，这导致许多公共服务的生产往往因考虑公平的因素而不得不采取低效率的生产组织方式。根据公共产品理论，在市场经济中，人们的经济活动是为了追求自身利益最大化，而这种最大化必须是有限度的，是利己不损人的，即必须依据等价交换准则进行。这一准则决定了政府为市场提供的服务必须是“一视同仁”的，也就是要实现公共服务的均等化供给。

基本公共服务均等化是指政府要为社会成员提供基本的、与经济社会发展水平相适应的、能够体现公平正义原则的大致均等的公共产品和服务，是满足人们生存和发展最基本的条件的均等。从我国的现实情况出发，基本公共服务均等化的主要内容包括：一是基本民生性服务，如就业服务、社会救助、养老保障等；二是公共事业性服务，如公共教育，公共卫生、公共文化、科学技术、人口控制等；三是公益基础性服务，如公共设施、生态维护、环境保护等；四是公共安全性服务，如社会治安、生产安全、消费安全、国防安全等。这些基本公共服务做好了，才能使全体社会成员共享改革开放和社会发展的成果。

经过前一阶段的经济快速增长和社会急剧转型，我国经济社会的基本需求发生了深刻变化，这不仅要求尽快转变经济发展方式，以应对生态环境恶化和能源资源短缺引发的严峻挑战，而且要求加快建立覆盖全体社会成员的基本公共服务体系，逐步实现基本公共服务均等化，以应对基本公共需求全面快速增长所带来的新的挑战。据有关资料统计，进入21世纪以来，我国多项经济社会发展指标相继超越生存型社会的临界值。就恩格尔系数来看，2000年城市达到39.4%，农村达到49.1%，均低于50%的临界值。同年，第一产业就业比重首次降至50%的临界值。2001年，第一产业比重降至14.1%，首次低于15%的临界值；第三产业比重达到40.7%，首次超过40%的临界值。2003年，城镇化率达到40.5%，首次超过40%的临界值。从这些量化标准来判断，我国在21世纪初开始由生存新生活向发展型社会过渡。在这一进程中，广大社会成员的公共需求全面、快速增长同公共产品短缺、基本公共服务不到位的问题成为日益突出的阶段性矛盾。由此可见，推进基本公共服务均等化已经成为我国经济社会发展的紧迫任务。

社会发展的基本宗旨是人人共享、普遍受益。而推进基本公共服务均等化是实现人人社会发展成果的必然选择。当前，通过实现基本公共服务均等化，让人民共享改革发展成果，是解决民生问题、化解社会矛盾、促进社会和谐、体现社会公平的迫切需要。现实生活中存在的诸多不和谐因素，有的是发展不够的问题，有的则是共享不够的问题，即没有很好地让全体人民公平公正地享受到社会发展的成果。由此，处在强势群体中的人，与处在弱势群体中的人，对社会的关系是不一样的。强势群体由于得到很多利益，认为这个时候好，希望维持现状，对社会认同感较高；而处在弱势群体中的人，由于地位下降或利益受损，对社会有一种不满情绪，甚至希望改变现状，因而对社会的认同感较差。这种复杂的情况必然导致社会矛盾和冲突的产生。所以，必须针对影响社会和谐的突出矛盾，以解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题为重点，真正把改革发展成果体现在人民的生活质量和健康水平的不断提高上，体现在人民的思想道德素质和科学文化素质的不断提高上，体现在人民享有的经济、政治、文化和社会等各个方面权益得到充分保障上，以此来促进和谐社会建设。

还应当看到，基本公共服务均等化是衡量共享改革发展成果的可行标准。一方面，基本公共服务均等化的本质是共享改革发展成果，基本公共服务均等化程度的高低直接反映了人们共享改革发展成果程度的高低；另一方面，相对于共享改革发展成果的难测度性，基本公共服务均等化的各项指标可以量化，所以它是衡量共享改革发展成果的可行标准。当前，“4E”标准即效果性、效率性、经济性、公平性是评价政府基本公共服务的客观标准，其中的公平性标准即为基本公共服务均等化。如“基准评价指标”、“地区差异指标”等，均是很实用的公平性评价标准。

[1]浙江省财政学会：基本公共服务均等化研究[M].中国财政经济出版，2008.

[2]顾丽梅：新公共服务理论及其对我国公共服务改革之启示[J].南京社会科学，2005（5）.

[3]李景源、陈威：中国公共文化服务发展报告（2007）[M].社会科学文献出版社，2007.