从价值角度完善我国行政听证制度

谭尚闻

（大庆师范学院，黑龙江 大庆 163712）

从价值角度完善我国行政听证制度

谭尚闻

（大庆师范学院，黑龙江 大庆 163712）

自从1996年《行政处罚法》第一次引入听证制度以来，行政听证制度在我国的适用范围正在逐渐扩大，行政听证制度顺应了我国新时期构建社会主义民主与法治社会的大趋势，同时，为行政相对人提供了一条保障自身合法权利的路径。但是，现阶段我国行政听证制度的运行状况并不十分理想，有必要对其加以完善和补充。

行政听证；知情权；参与权

二、我国行政听证制度存在的问题

1.行政相对人参与权保障问题

行政听证制度是西方国家普遍推行的制度，在重大决策出台之前必须经过听证程序。而我国的行政听证很多流于形式，很多行政机关举行行政听证的真实意图是为了“走过场”，不少听证会持续的时间仅仅为一天甚至几个小时，在听证会过程中宣布纪律、介绍代表占用了一部分时间，留给代表们发言的时间很少，而且发言代表的观点大多与行政机关相同。如2009年12月的哈尔滨水价听证会，总共13名代表，有5名代表发言支持涨价，持有反对涨价观点的公民代表刘天晓一直没有机会发言，以至于最后刘天晓将矿泉水瓶扔向主持人以表达自己的不满。2001年广东春运价格听证会到会代表31人，22人发言，有9名代表一直没有机会发言。可以说上述这样的听证很难保障听证会对最后的决策发挥影响，从某种程度说这样的听证会其存在的表面意义远大于其内在价值目标。外国的相关经验是可以值得我国借鉴和思考的，以美国1963年环境保护立法为例，参议员针对相关问题进行了上百次听证会，在十余个城市举行，仅听证的录音带就达到了13000余盒，可见美国对于听证制度的重视程度，也可以看出其听证制度真正保障了行政相对人的参与权。

2．行政听证法制统一性的问题

从世界各国和我国行政听证制度的发展趋势上看，行政听证制度应当有一个良好的制度作为其可参照的依据，但是我国行政听证制度在这方面有着明显的不足。第一，行政听证制度缺乏宪法支持。我国《宪法》中没有关于正当程序的原则性规定，仅仅在《宪法》第27条规定了国家机关工作人员应当倾听人民的意见和建议。因此，可以说行政听证制度缺乏宪法层面上的依据；第二，行政听证制度适用范围无统一规定。我国现阶段的行政听证制度适用在行政处罚、价格、立法、城市规划、环境影响、行政许可和房屋拆迁等领域，上述具体行政听证程序往往是各自为政，立法混乱、随意性强。如在行政处罚领域各地方政府和国务院部门相继出台了自身的行政处罚听证规则，这就造成了听证立法的巨大差异。

3.行政听证的主体问题

行政听证的主体问题可以归结为两个方面：第一，听证的主持人问题；第二，听证的组织机关问题。首先，从听证的主持人方面看，因听证制度具有准司法的性质，这就需要听证的主持人必须保持中立。英国的自然正义原则也包括了“任何人不得做自己案件的法官”的内容。作为听证的主持人应当在身份上具有中立性，消除行政相对人对听证制度本身公正性的怀疑，而我国现阶段听证的主持人为行政机关的内部人员，其身份的适当性值得怀疑；其次，就听证的组织机关方面看，我国现有的听证制度中负责调查的行政机构与负责主持的听证机构以及负责作出行政处分的行政机构基本上都是同一行政机构。这样的制度安排很有可能让听证变成了行政机关自己既当演员又当观众的闹剧，而行政相对人只能“旁听”。这样一来不但容易失去听证制度应有的作用，同时也会使行政相对人失去对行政机关的信任。

三、完善我国行政听证制度的构想

1.加强对行政听证制度的监督与审查

“没有救济的权利不是权利”这句在英美国家人尽皆知的法谚，强调的是救济对于权利实现的重要作用。既然我国已经在法律上确认了行政相对人有听证的权利，那么我们就要为行政相对人的听证权利设定必要的救济制度。行政听证制度在我国的运行时间较短，从行政相对人角度来说设定了必要的救济制度可以保障行政相对人的听证权利不被行政机关侵犯。另外，从行政机关角度上看，个别行政机关缺乏听证的相关经验，如果设定必要监督与审查机制可以更好地帮助行政机关行使其职权。笔者认为，可以在时机成熟时将行政听证制度纳入到司法审查的轨道中，以便更好监督行政机关履行行政职权，保障行政相对人的听证权利。

2.扩大行政听证的适用范围

国外听证程序的适用范围具有三个特点：一是范围较广，没有过多限制；二是主要适用于对相对人不利的行政处分中；三是有些国家，听证不仅适用于具体处分行为，而且还广泛适用于制定法规等抽象行为。从国外听证制度的应用实践上看，我国尚有足够的空间来扩大行政听证的应用范围。首先在对当事人不利具体行政行为领域进一步扩大行政听证的适用范围，尽量使所有的不利行政行为都引入听证程序；其次待时机成熟时进一步应用到抽象行政行为领域。

3.制定统一的行政听证立法

我国行政听证制度缺乏法制的统一性，关于听证的具体规定存在于各个不同的法律文件中。全国人大立法的多部法律中制定了关于听证的内容，国务院制定的行政法规中也有所涉及，全国多个省级行政区也制定了在本级行政区域内适用的行政听证的程序性规定。这样，中央与地方交错、实体与程序交错的行政听证法律制度一定会造成立法的混乱，进而破坏法制的统一。所以，笔者认为有必要考虑由全国人大制定统一关于行政听证的立法。

4.解决行政听证主体方面的问题

听证的主持人与听证的决定人都属于行政听证的主体，按照现有规定上述主体均来自行政机关，这样的制度设计不能说是完美的，甚至从某种程度上看是偏私的。理论界对于现有制度中的关于听证主持人身份的质疑最为强烈。笔者认为现有制度中关于听证主持人身份的规定应当有所修改，至少应当选择一个中立的无利害关系的第三方来担任听证的主持人；另外，关于听证主持人职权上的规定应当更加细化，有助于听证主持人更好的主持听证。较为理想的听证主体结构可以是这样的：首先，听证的主持人来自无利害的第三方，对于无利害关系的理解可以采取广泛一些，既可以来自社会公众，也可以来自无利害关系的其他行政机关；其次，对于听证决定人构成上，可以考虑让来自非行政机关具有相关知识的人员加入到听证决定的作出过程中，让这些人员提供一个咨询性建议。这样既能够保证行政机关独立作出决定，又能防止行政机关作出专断的决定，同时，还能充分调动社会公众参与到行政听证的过程中来。

行政听证制度的完善与否是一个国家民主与法治程度的缩影，虽然我们现有的制度不是最完善的，但是我们能通过自己的努力将我国的行政听证制度继续完善下去，没有最完善的制度，只有更完善的制度。对现有行政听证制度加以完善和合理化，必将会为我国的社会主义法治建设作出贡献。

〔责任编辑：刘金友〕

Perfection of hearing procedure form the angle of value

Tan Shangwen

（Daqing normal university Heilongjiang Daqing 163712）

Abstract：Since 1996,the hearing procedure was introduced into china,the applicable scope of hearing procedure is enlarged gradually,it complys the trend of construct a democratic and law govern society.At the same time,the hearing procedure provides a way to protect their right for citizens.But the circulation of hearing procedure is not so perfect,it is necessary to perfect and do some complement.

hearing procedure right to know right of participation

D912.114

A

1002-2341(2011)03-0070-03

任何权力必须公正的行使，对当事人不利的决定必须听取他的意见，这是英国普通法的一个重要原则，称为自然公正原则。其实，自然公正原则是自然法思想的延续，法官在裁判案件时需要广泛的听取双方与案件有关的事实和证据，不能听取一方之词。在行政上，遇到行政机关的决定可能对当事人有不利影响，必须听取行政相对人的意见，不能由行政机关主观专断的认定事实和适用法律。听取利害关系人意见的程序，法律术语称为听证，是公正行使行政权力的基本内容。行政听证，是指行政机关在作出有关相对人利益的决定前听取相对人意见的一种程序制度。行政听证制度最早源于司法审判过程中，被称为“审判听证”；后来又被移植到立法领域形成“立法听证”；再后来，随着行政权的不断扩张，各国行政机关也普遍建立了行政听证制度。我国于1996年在《行政处罚法》中第一次引入行政听证制度，近几年行政听证制度的适用范围正在逐步扩大，但是从效果上分析，我国现阶段行政听证制度的效果并不理想，现实中某些听证已经背离了听证制度的基本价值目标，甚至沦为“听证表演”。所以，应当从听证制度的价值角度入手来完善我国行政听证制度。

一、行政听证制度的价值分析

若想对我国的行政听证制度进行补充和完善，有必要首先分析清楚行政听证制度的价值。行政听证制度的价值具体可以表现为如下方面：第一，行政听证制度尊重了相对人人格尊严。评价法律程序正当性的主要标准是它使人的尊严获得维护的程度，这种体现于法律程序本身的价值是以人类的普遍人性为基础而提出的。行政听证制度为行政相对人基本尊严的保护提供了制度的平台，为相对人尊严的保护提供了一个合理的预期。行政听证制度能够确保行政相对人在行政机关对其做出不利决定前表达自己的意见，这在形式上为相对人提供了陈述和申辩的机会，也使其人格尊严得到了行政机关的充分尊重；第二，行政听证制度有利于行政机关查清案件事实。行政听证制度源于司法听证，具有准司法的性质，主持人居中主持，双方各自发表意见，询问证人，在交叉质询的环节可以使行政机关更清楚的查清案件事实，提高行政的科学性与合理性；第三，行政听证制度能提高行政机关行政的透明度，保障相对人知情权。听证的过程本身就是行政机关将行政行为的依据、证据向相对方展示的过程，同时，听证过程中允许社会公众进行旁听，更能够提高行政机关行政的透明度，保障相对人的知情权；第四，行政听证制度能保障行政相对人参与权，缓解行政主体与行政相对人的对立情绪。以往的行政以行政主体的意思表示作为决定性因素，以其单方性、强制性为显著特征。行政听证制度作为现代行政的重要制度能够在相对人表达自身意见和与行政主体互相询问证人的过程中充分保障相对人参与权，在听证过程中将相对人想法充分与行政主体进行交流，在交流的过程中自然有助于化解双方的对立情绪，有助于实现行政目标。

2011-04-26

谭尚闻（1983-），男，黑龙江大庆人，助教，法学硕士，从事行政法学研究。