构建地方公共政策制定中的社会参与机制

○刘建军

构建地方公共政策制定中的社会参与机制

○刘建军

一、当前中国地方政府公共政策制定过程中存在的问题

在中央层面和北京、上海、广州、深圳等部分发达地区，公共政策制定过程中，社会民众参与的广泛性和深度比较好，但就全国而言，不少地区地方政府还在公共政策制定中扮演着“独角戏”的角色，主要体现在：

1.政策提议和决策者是地方党政主要领导。

引发地方政府领导作出政策提议的依据主要是上级领导批示、自己掌握的分析统计资料，以及事后派人做基层调查所得出的判断和结论，决策主体只限于党委常委和政府部门主要领导，其它公务人员甚至政府部门副职也较少能参与决策。政策研究机构实际上主要为领导起草文稿，为领导人已经拍板的政策提供注释和寻找论据。由于受地方领导个人思想倾向和视野范围限制，就决定了只有部分特定事项得以进入政策议程。

2.政策调研不充分。

在许多省、市级地方政府，政策制定前期的调查不充分，有限的获取社会信息的途径多局限于与当事者所在单位或社区的机构进行座谈听建议的方式，这在社会利益结构较为单一的改革开放前可行性较大。然而，今天利益结构的日益分化使得被访谈的代表不可能代表多样的社会群体利益，而真正的调整对象由于参与利益表达的渠道不充分而没有充足的话语渠道表达自身主张，这样就使得调研者难以掌握第一手材料，调研成果转化为实用政策的价值便大打折扣。

3.政策制定方法的“搬抄捏合”。

由于政策制定者对政策对象客观情况缺乏足够的了解，难免凭空主观臆断、脱离实际，执行起来难度很大。就政策内容而言，大多是对中央和先行地区的现有政策进行“搬抄捏合”。

4.政策过程内部封闭运作，政府对社会回应度不足。

一些地方也成立了集多学科专家、学者的综合性智囊机构，但是许多重大的决策还是没有经过决策支持系统的论证和规划，专家人员“顾（佣）而不问（咨询）”。由于缺乏足够的独立性，被雇专家学者也只好迎合领导意愿，为其做理论上的注释。就政策过程而言，主要是领导提议、行政制定、人大审议，政策制定主体和执行主体是单一的政府机关。

5.公民制度化的政策参与渠道不畅。

当前，制度化利益表达渠道主要有参与人民代表大会调研、政治协商会议、政治团体活动、听证会制度、群众来信来访、民主恳谈会、专家咨询委员会制度、新闻发言人制度、热线电话等。但是，由于对上负责体制造成的官僚风气，制度化渠道往往被束之高阁，公开听证会不同程度地存在走过场现象。社会途径主要有电视、报刊、广播、民意调研等，而这些机构的独立性不足和社会机构发育不充分，他们的声音不能有效地影响地方决策者的选择，公众只能被动地认可和接受政府的公共政策方案。制度化参与途径的缺失必然导致非制度化的参与，弱势群体不得不采取静坐、集体上访、非法举行集会游行、网络宣泄、围堵和冲击党政机关，甚至采取非法暴力手段等体制外利益表达渠道。

二、构建社会参与的公共政策制定工作机制的实施思路

就政策制定过程而言，一般包括社会群体利益表达、（政党、议会、政府、社会专业机构等）利益收集综合、上升到政策议程（政策问题界定）、政策规划、公开听证、修正政策、政策合法化（立法机构表决通过）等环节。可以运用民主集中制的组织原则，聚合群体内部的利益要求；以集团代表的形式作为参与主体，与其他社会集团的代表（包括政府代表）形成精英群体，进行互动协商，最终政府以社会公共权威的形式外化为政策形态。依此理念，政策制定各环节的程序规则可以设计如下：

1.利益表达：一定时期，零散的当事人或者以特定社会群体的形式通过媒体报道或向相关层级的职能部门表达反映自身利益诉求。

2.利益收集提炼：人大、政协政府职能部门（例如信访局）、社会专业机构等察觉个别典型性事件背后的普遍性意义，将有关社会群体的利益诉求公之于众，引导全社会讨论，收集整理各个社会群体的意见，形成公共意见选择。

3.政策调研：就群体事件或者已经引起领导重视并批示要解决部分长期积累性问题，政策研究部门或职能部门政策制定人员向相关职能部门提出协助请求，进行广泛深入的一线调查研究（包括当事者，相关社会机构），全面地了解客观情况，如实地把握客观规律，展开调研，分析评估相关事件的社会价值和影响规模，决定是否上升到公共政策调整层面。

4.政策讨论稿：对于上升到公共政策调整层面的社会公共问题，职能部门或者综合性的政策研究部门根据收集的社会意见，草拟出政策方案，并邀请当事社会群体利益集团代表、专家学者、政协委员、非政府组织代表对讨论稿进行座谈评估，收集意见进行修正，形成讨论稿。

5.相关职能部门将初稿公开。听证阶段亟需提高民意表达的组织化程度，在群众参与听证前，首先要通过民主集中制的组织原则或者协商形式内部基本达成共识，选择典型代表参与听证，避免分散表达产生的重复、甚至相互矛盾的意见。同时要将听证会网上直播，积极收取网上意见。尝试在听证阶段实行利益集团代表投票制度，形成相对于人大代表投票的第一次意愿表决作为政策的民意参考，并规定听证阶段表决时限和通过法案需要的最低公民赞成率，并逐步提高公民赞成率，以此提高各方达成共识的主动性和紧迫感。

6.法制部门和职能部门研究人员根据听证会意见和网上意见，形成修正稿。

7.修正稿提交立法机构表决，如果表决通不过，根据立法机构代表意见再修正。

8.立法机构表决通过，对外公布实施。

三、构建社会参与的公共政策制定工作机制的保障支撑体系

从政府主导到社会参与的公共政策制定，是一种制度变迁，需要一些条件作保障支持。

1.人大代表制度改革。

人大代表是由人民群众选举产生的，依照宪法和法律赋予本级人民代表大会的各项职权，代表人民的利益和意志参与行使国家权力，包括参与对国家和地方重大事项的决定，参与对行政机关、审判机关和检察机关等国家机关工作的监督，参与选举任免国家机关的领导人员，参与法律和地方性法规的制定，参与对人民群众的各种权利和利益的保护。各级人大机关是国家的权力机关，它对行政、司法机关的监督，实质上是代表人民对这些机关行使国家权力的一种制约。人民有权遵循法律程序罢免由他们选出的代表，这是人民对国家权力最根本的制约。当前，不少地区民意代表因为官僚异化而使民意不能传达到政策提议者那里。降低人大代表中官员的比例，完善和落实人大代表由所在基层辖区直选产生、限任两届、随时罢免、并由所在基层辖区投票考评的机制，促使各级代表向下负责、在政策制定过程中代表民意。

2.公共信息传输系统体制建设。

信息的发布渠道是官与民、民与民沟通的纽带，影响公众获取政策信息的全面性、及时性和对政策预案进行分析、形成集团化的利益表达力量进而影响政策内容的效果。公民作为公共权力的最终所有者，具有不可剥夺的公共信息知情权。一方面，发展电子政务，推动政务信息公开。当前，我国许多县级地方政府的网络平台建设滞后，或者尚未形成雏形或者长期不更新，市区的党委网、人大网、政府网、政协网等官方网站则信息分散。所以，要推出党委网，并通过链接实现“四网”有机融合，在一些公共性重大问题上步调一致；推出反映民意的社会公共信息网站，分类设置表达区域，政府新闻办公室和信息中心要对网络传媒的建言献策和利益诉求及时发现、回复和归纳整理，并进行收集、加工、传输和整理，提供给领导和民众，推动问题进入政策议程。另一方面，健全信息的网络传输体系。深入推进地方大部制改革，减少职责交叉不清，并通过“缩市、缩县撤乡”或者“撤市扩县”，减少行政信息传输的层级，减少地方政府与中央政府之间的信息传输互动渠道的信息过滤、利益异化导致政策失误。

3.社会组织的发育和规范。

现代政治实际上是各个利益集团为影响公共政策而展开的一系列活动；政府的作用只在于平衡各种利益集团之间的利益。而当前，我国公民组织化程度很低，而个体直接参与政策过程通道缺乏，影响政策的力度明显不足，亟需个人基于共同的态度或利益以利益集团的形式有序地去影响政策过程。社会民众可以组织专门调查组对拟出台政策进行调查研究，聘请专家学者代表自己参加政策的论证，推选村干部或聘请专业人士作为代言人与政府谈判对话，在政策的补偿内容、标准、方式，拆迁的工作程序、机制等方面提出合理化建议。

4.通过招标形式推进政策制定市场化。

鼓励社会政策研究机构和社情民意调查中心，在政府制定政策之外，自行制定政策，并与政府制定的政策形成竞争。例如北京大学公法研究中心行政执法与行政程序课题组姜明安《中华人民共和国行政程序法（试拟稿）》；兰州市十四届人大常委会修改的《兰州市人民代表大会及其常务委员会立法程序的规定》规定兰州市人民代表大会常务委员会主任会议、市人民代表大会专门委员会、市人民政府可委托有关社会团体、高等院校、其他组织和个人起草法规，并可就一些存在质疑的规范性文件向市人民代表大会常务委员会书面提出审查建议，这些都是很好的尝试。

5.对政策制定人员实行派驻管理或双重领导。

地方政策制定是中央、地方关系衔接协调的纽扣，也为职能部门的执行活动提供了标准。因此，政策制定部门和政策研究人员的地位就显得比较特殊。网络化组织是现代社会工作组织形式，它摆脱了单线利益隶属关系对工作人员的束缚。建议对政府内部各部门政策制定人员实行派驻管理或者双重领导，或者政策研究机构的领导由人大机关任命，使政策制定人员的提拔使用由本系统决定而不受所在职能领域和单位领导左右，促使政策制定人员独立自由地发挥才智。对于知识界的决策咨询人员，建议组成人员由上届政府确定，一经任命任期内“非违法不被撤免”，以保证其独立运作。

6.加强公民社会公共素养塑造。

公民是社会生活的主体，也是公共生活中自身利益最根本的的表达者、维护者。增强公民社会公共生活素养教育，使其熟悉利益表达的各种渠道及其运作程序，学会准确、完整地选择、解读和采用政策信息，并有效地利用各种信息沟通渠道与政府部门打交道，参与公共政策的讨论和制定过程。在现代社会，特别要缩小不同社会阶层、不同地区、不同教育水平之间的鸿沟，提高城乡公民的互联网使用能力。

（作者单位：南开大学周恩来政府管理学院）

（责任编辑 李海生）