政策执行阻滞中的执行主体要素浅析

○周国雄

政策执行阻滞中的执行主体要素浅析

○周国雄

政策执行是政策实践活动的关键环节。在当前一些地方和领域存在的执行难现象中，因执行主体自身素质不高造成的执行阻滞占有较大比例。研究影响政策执行环节的执行主体因素，对于总结其对执行环节的作用机理，化解政策执行阻滞，提升公共政策执行力具有重要的实践意义。

一、影响公共政策执行力的执行主体因素

公共政策执行是一种典型的组织行为，需要依托一个坚强有力、行动高效的组织体系。执行主体的组织体系状况、执行人员素质和机关组织文化都是影响执行效果的重要因素。

1.组织体系状况。层级和幅度是组织体系的两大指标要素。层级与幅度的情况会影响政策任务的分解以及执行方案的具体化。一般地说，幅度越大、层级越多，指令和信息传递出现偏差的几率就越高，政策目标和执行方案被虚化和扭曲的可能性就越大。组织机构的命令与服从体系的统一性、完整性和科学性会影响到各个执行环节的顺畅程度。组织体系的执行工作机制关系到组织成员工作的协调性、有序性和科学性，关系到信息传递的准确性、及时性和便捷性，最终决定着组织的执行效率和效能。

2.执行人员素质。组织是个体的有序集合。任何宏大的公共政策都需要具体的个体在相互配合的前提下加以落实和完成。因此，作为政策执行个体的执行人员，其对政策目标的认同程度、对政策方案的理解程度、对执行行为的投入程度以及责任心、创新精神、管理能力、政策水平等，都会反映到执行效果中来。一般而言，公共政策失效的一个常见原因就是执行者对政策目标和政策方案缺乏认同感或者理解错误、政治或业务素质不足等。

3.机关组织文化。积极、和谐的组织文化是政府廉洁、高效的必要条件。其中，执行文化的强弱最直接地影响和塑造着公务人员的执行行为。执行文化是一种理念，它要求组织成员从思想深处习惯并认同政府组织所倡导的执行观念和执行方式，并最终形成一种信守承诺、注重行动、讲求实效、富有责任感，以目标为导向、以制度为依托，既敢于坚持原则，又善于灵活变通的群体性执行思维。在这样的政府组织里，公共政策方案往往能够得到切实有效的贯彻执行，顺利地实现预期目标。

二、当前政策执行阻滞的主要表现形式

“有令不行、有禁不止”是公共政策执行难的共性特征。但在具体政策实践中，执行难可能表现为多种形式：

1.政策附加

所谓政策附加，是指政策执行主体在执行上级政策的过程中，人为附加了不恰当的内容，使政策的调整对象、范围、力度、目标超越了原政策的要求，影响了政策精神的忠实表达。附加执行表面上看起来是下级结合实际贯彻落实上级政策，实质则是利用附加条款变相扭曲上级政策精神，从而达到谋取自身不正当利益的目的。例如，实施计划生育的目的是控制人口数量，提高人口素质。但在个别地区，超生罚款却成为个别农村基层政府部门财政收入的重要来源。这些地区在国家计划生育政策的基础上，附加出台地方“土政策”，把生育指标公开拍卖，对超生育龄妇女采取“睁一只眼闭一只眼”的态度，只等超生以后征收罚款。这样一来，计划生育目标没有实现，反而助长了不正之风，造成了不良社会影响。

2.政策替代

当政策执行主体与上级政策之间出现利益冲突时，执行主体利用政策的抽象性特征和自由裁量权，以本地区或本部门情况特殊为借口，作出不同于原政策精神的解释，从而扭曲上级政策为我所用，甚至以自行制定的“土政策”直接替代原政策。政策替代的实质就是钻政策和制度的空子，打着“实事求是”的旗号，对上级政策搞阳奉阴违。例如，1997年，为推进城镇化进程，国务院颁布了小城镇户籍改革试点方案，扩大了农民落户城镇的范围。政策一出，极个别城市立即制定“土政策”，以多种名目有偿办理“农转非”，造成当时影响恶劣的“政府卖户口”现象。

3.政策残缺

任何一项公共政策都是由若干相互配套的具体条文和措施组成的，形成一个多层面、多要素的有机整体，共同指向特定的政策目标。在执行政策前，应当对政策内容全面领会、整体把握。但个别执行主体出于利益考虑，以政策条文是否符合以及多大程度符合自身利益为依据，对上级政策条文分别采取积极执行、消极执行、拒绝执行等对策，使原本完整的政策在选择性执行中残缺不全，影响了政策整体功能的发挥。例如，中央出台的“减负”政策，要求取消涉及农民负担的不合理收费项目。但到了乡镇一级时，各地执行情况就不尽相同，有的地方只取消了部分收费项目，使得中央的“减负”政策未得到全面落实。

4.政策敷衍

政策敷衍，即执行主体只做表面文章，不落实具体措施，使政策执行浮于表面、流于形式。实践中，政策敷衍常常表现为以会议落实会议、以文件落实文件，贯彻执行停留在一般的宣传号召层面。导致政策敷衍行为的根本动因是该项政策有损执行主体利益，或者虽然无损利益，但执行起来“耗时耗力”、“得不偿失”。政策敷衍使上级政策成为一纸空文，在阻碍政策目标实现的同时，还浪费了公共资源，损害了政策的严肃性和权威性。例如，近年来中小煤矿事故频发，国务院多次作出关闭私营小煤矿进行安全整顿的决策。但由于个别地方政府干部与煤矿业主在利益上存在不正当联系，因此在贯彻执行时，“刮阵风”、“走过场”，敷衍了事，从而使不符合政策要求的小煤矿继续违规生产，导致重大责任事故频频发生。

5.政策截留

政策截留，是指当某项公共政策可能损害自身既得利益时，执行主体采取不学习、不传达、不贯彻，隐瞒、截留该政策的行为。在一些交通不便、信息闭塞的地区，政策目标群体文化素质普遍偏低，法治意识、民主意识欠缺，容易受到实施政策截留行为的个别地方政府部门、干部的蒙蔽。政策截留行为是对上级政策的公然对抗，其政治和社会影响十分恶劣，应予以严厉惩处。例如，极个别基层政府出于自身利益考虑，隐瞒中央的支农扶贫政策，截留财政拨款、救灾物资等。“政策截留”造成了政策宣传和贯彻的“盲点”，目标群体无法了解政策精神，政策所指向的社会问题依然存在，政策目标完全落空。

6.政策合谋

当某项公共政策同时影响到政策执行主体和部分目标群体的利益时，两类主体可能基于相同的利益需要，实施“政策合谋”，联合抵制该项政策。由于在现行行政体制下，政策制定者获取政策执行信息的渠道较为单一，很大程度上依赖于执行主体的单方面汇报，因此，在执行主体与部分目标群体结成利益共同体的情况下，容易强化执行情况信息的不对称性，从而加大执行监控的难度。例如，小煤窑治理过程中，个别煤炭产区的基层政府为确保地方财政收入和少数领导干部的非法既得利益，与小煤窑业主串通一气，共同抵制上级政策，就是政策合谋的典型案例。

7.政策寻租

权力寻租，是指握有公权者以权力为筹码牟取自身利益的一种非生产性活动。当部分目标群体对某项政策不满，但为规避处罚，转而采取贿赂官员，寻求执行主体“网开一面”、“特殊关照”，个别政府官员则借机进行权钱交易时，就产生了政策领域的权力寻租，即政策寻租现象。政策寻租一方面造成了公共政策的部分失效，形成了“政策规制真空”，另一方面又为官员腐败提供了土壤和空间。例如，在计划生育政策执行过程中，个别地区就出现了花钱买生育指标和基层官员受贿现象。又如，在个别农村地区，农户违规占地修建住宅的现象较为普遍，其中往往隐藏着农民与“村官”的权钱交易。

三、提高政策执行主体素质的路径建议

基于执行主体在政策执行环节、乃至整个政策实践活动中的特殊地位和作用，提升执行主体素质，就成为化解执行阻滞，提高公共政策执行力，增强政府政策实践效能的重要一环。

1.完善政府政绩导向。改革开放以来，在以经济建设为中心的思想指导下，我国从中央到地方形成了层层分解的压力型体制。所谓压力型体制，“指的是一级政治组织（市、县、乡）为了实现经济赶超，完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系”，“它将经济上的承包责任制引入政治生活，用物质刺激来驱动政治过程，使各种组织、个人为了获得更多的物质满足去争资源、争名次、争个人升迁”。在压力型体制下，个别下级政府官员为了完成经济指标，有可能忽略甚至放弃上级政府下达的其它某些指标，从而出现“上有政策、下有对策”的博弈局面。因此，唯有不断完善地方政府与地方公众间的“委托－代理关系”，建立以科学发展观为指导的政绩考核体系，树立正确的政绩观，才能从根本上抑制压力型体制造成的地方政府个别领导干部的逐利博弈冲动。

树立正确的政绩观，一是要加强思想引导。关键是要深入贯彻落实科学发展观，以全面、协调、可持续的科学发展思想指导树立正确的政绩观，使得政绩经得起实践、历史和群众的检验。二是要完善考评指标体系。不仅要考察政绩本身，还要考察与取得政绩相关的政绩成本、政绩道德和可持续发展等三方面内容。三是要优化考评手段，完善激励约束机制，解决“考用脱节”的问题。

2.完善责任追究制度。制定和实施公共政策的根本目的在于实现以公共利益为核心的社会整体利益的最大化。任何违背公共政策价值取向的政策执行行为，都应当受到政策责任追究机制的惩罚。因此，从本质上说，政策责任追究机制体现了职、责、权相统一的行政管理基本原则。创新政策执行责任追究机制，应当着力解决好“对谁负责、由谁负责、应负何责、如何负责”等四大问题。

从我国的国体、政体等制度安排来看，我国各级地方政府存在双重“委托－代理”关系。纵向上，中央政府作为国家最高行政机关，代表国家层面的全社会公共利益；地方政府受中央政府委托，管理地方性公共事务，是中央政府在地方的“代理人”。横向上，地方政府是地方人大的执行机关，由其选举产生，对其负责并报告工作，受其监督；地方人大由地方公民直接或间接选举产生，对其负责并受其监督。因此，地方人大（代表地方公众）与地方政府之间形成了一种“横向”的“委托－代理”关系。在政策执行中，作为执行主体的地方政府，就需要同时对代表更广泛公共利益的上级政府和代表本区域公共利益的地方人大负责。

“由谁负责、应负何责、如何负责”的落实，则需要遵循责任明晰、责任适当、责任公开三项原则。责任明晰，一是要明晰责任主体，划定从高层领导到普通公务人员在内的各级政策执行者的执行权限（自由裁量权），明确执行工作绩效评估和责任检查的依据，实现责任到人、责任全覆盖，不留责任盲区；二是要明晰责任类型，准确界定各级执行人员各自应当承担的责任类别，区分集体责任与个人责任、直接责任与间接责任、政治责任与法律责任、行政责任与人格责任，等等，避免责任规定笼统不清、等量齐观。责任适当，即政策执行者（包括组织和个人）所负担的责任应当与其所处的职位、掌握的权力、拥有的资源相一致，确保职、权、责的有机统一。责任公示，即通过制定法律法规、发表责任声明、发布新闻稿公开政策执行相关责任规定等形式，提高政策执行活动的透明度，加大政策执行的监控力度。

3.完善执行监督制度。为保证执行过程与执行要求相一致，必须对政策执行行为进行必要的监督，适时评估执行情况，及时纠正执行偏差，确保实现政策目标。一是强化人大监督。可考虑探索推行人大代表专职化和常任化制度，解决参政议政知识化需求，保障代表有足够的履职时间精力，增强人大监督的实效。完善人大代表构成比例。例如，针对近年来农民工群体数量急剧增长，农民工在人大代表中的比例也应适当提高。增强人大代表的选民选区意识。更加主动地反映所代表群体的呼声，更加有效地履行代表职责。加强人大监督体制机制建设，增强人大监督的可操作性和实效性。二是强化专门监督。针对政策执行主体内部现行的专门监督机构难以充分发挥政策监督职能的问题，切实增强专门监督机构在人事、财务以及日常运作方面的自主性和独立性，健全有关监督的实体性和程序性法律法规，完善各专门监督机构间的协调配合机制。三是加强社会监督。相对于国家性质的公权力监督而言，社会监督是一种非国家性质的监督。当前社会监督存在的主要问题是保障监督权利落实的法律法规尚不健全。因此，加强社会监督的核心工作是加快社会监督的相关立法和制度建设的进度，尽早制定并颁布《公民监督法》等相关法律法规，使对包括政策执行在内的政府行政行为的社会监督落到实处。

4.倡导机关执行文化。“执行文化”，原指把“有效执行”作为所有组织成员行为的最高准则和终极目标的一种企业文化。在新公共管理思想日益普及的今天，把企业“执行文化”引入政府组织的机关文化建设中，对于优化政府管理理念，转变政府人员工作作风，强化公务员队伍的政治意识、大局意识、责任意识，提高政府工作效率，最终提升政策执行力具有重要意义。建设政府“执行文化”，首先，要强化执行意识。要在公务员队伍中开展执行力教育，提高各级公务员对有效执行重要性的认识。执行意识的核心是讲大局、重落实。讲大局，就是要讲政治、讲责任，树立全国“一盘棋”思想，以国家利益、人民利益、党的利益为重。重落实，就是要改变以会议落实会议、以文件落实文件的形式主义倾向，在执行上动真格，在落实上下苦功，树立求真务实的良好风气。其次，要提高执行能力。要不断提高政策水平，吃透政策精神，避免片面执行上级政策。要提高业务水平，善于把原则性与灵活性统一起来，善于把政策精神创造性地在本地区、本部门落到实处，避免简单地成为上级政策的“传声筒”。再次，要加强执行指导。上级组织和领导在努力提高自身执行能力和水平的同时，还要加强对下级组织、人员的执行力培训，使重视执行、善于执行成为机关组织文化的重要组成部分。

（作者系中共上海市普陀区委书记）

（责任编辑 李海生）