浅议农民工医疗保险的转移接续

刘俊宇

浅议农民工医疗保险的转移接续

刘俊宇

实现农民工医疗保险关系的顺利转移接续，有利于实现社会公平和促进劳动力资源的优化配置，但当前主要存在着缴费年限计算、多重参保、模式差异、参保积极性低等现实问题，需要从提高统筹层次、完善城乡医保信息化建设、建立健全个人账户、确立缴费年限折算制度等方面予以完善。

农民工;医疗保险;转移接续

一、实现农民工医疗保险关系顺利转移接续意义重大

所谓农民工医疗保险关系转移接续，就是要保证农民工在不同地域都能被纳入相关的医疗保险范畴，不同医保制度之间可顺利衔接。但由于区域统筹以及制度设计的分裂，使得不同统筹地区和不同的医保制度的缴费年限不能叠加，这种制度模式严重弱化了医疗保险的保障功能，严重阻碍了劳动力在全国范围的正常流动和优化配置。在当前城乡劳动力流动频繁的背景下，农民工的医疗保险关系的转移接续问题成为了一个日益严重的理论问题和现实问题，如果不采取有效措施加以解决，势必使人们对社会保障制度的公平性产生质疑。

农民工作为一个特殊的群体，具有高度的流动性，如农民工回流、城际转移或者市民化，这就决定了存在农民工医疗保险向新型农村合作医疗制度、不同统筹地区的农民工医疗保险制度、农民工医疗保险向城镇居民医疗保险制度的转移接续问题。2009年3月发布的《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》中指出，“以城乡流动的农民工为重点积极做好基本医疗保险关系转移接续”，可见解决农民工医疗保险转移接续问题既是中央的大政方针和行政部门的工作重点，又是关乎农民工医疗保险权益和医疗保险制度公平性的重要理论问题。国家对医疗保险关系的转移接续做了原则性规定，如2010年7月开始实施的《流动就业人员基本医疗保障关系转移接续暂行办法》，但在转移接续标准、缴费年限衔接，利益关系理顺需要进一步细分完善［1-2］。

实现农民工医疗保障关系的转移接续，除了实际意义外，更有着深远的象征意义。农民工医疗保障关系在城乡之间得到有效转移，使农民工开始融入城市生活。农民工医保关系的转移接续在短期上消除了农民工在新的就业地的重新参保和享受待遇的等待期，长期来看，有利于农民工在退休时达到享受医疗保险待遇所要求的缴费年限。另外，农民工医保关系转移接续问题的有效解决，其社会意义和政治意义大于经济意义，因为这不仅仅是对城乡社会保障制度的整合，这更是一个打破城乡二元结构、实现城乡经济一体化发展的切入点，弱化了农民工的身份差别，将社会保障制度从户籍制度的限制中解放出来，这些意义都远大于对农民工医疗负担的减轻。

二、农民工医疗保险关系转移接续过程中存在的问题

①缴费年限计算问题

各地医疗保险都设定了缴费年限的规定，一般规定男不少于30年，女不少于25年，实际缴费年限不少于15年。农民工的流动性大，到一个新的城市工作办理参保手续时，新的医疗保险经办机构不承认原来的缴费年限，农民工只能按新参保办理，重新计算缴费年限，甚至达到退休年龄还得按照累计缴费年限标准进行补费，加重了农民工的负担，违背了社会保障的公平原则。另外在城镇职工医疗保险的缴费年限的累计规定中，对城镇职工而言，医疗保险启动前在国有企业和集体企业工作的年限视为缴费年限，而农民工没有国有或集体企业的工作经验，这样的缴费年限计算对他们而言也缺乏公平。

②双重或者多重参保问题

由于医疗保险制度的分割，容易导致双重或多重参保的现象发生，如农民工在家务农时参加了新型农村合作医疗，进城后又参加了农民工住院医疗保险，虽然在《流动就业人员基本医疗保障关系转移接续暂行办法》中明确规定了“不得同时参加和重复享受待遇”，由于隶属于不同的管理系统和不同的管理部门，管理部门很难了解到农民工是否参加了新农合或城镇医疗保险，这样会出现两边同时缴费现象，既损害参保人利益又造成管理混乱。

③农民工医疗保险模式的地区差异性问题

各个地区针对农民工的实际情况制定了别具特色的农民工医疗保险模式，主要分为五类:一是以北京市为代表的大病统筹医疗保险模式;二是以厦门市为代表的统账结合医疗保险模式;三是以深圳市为代表的混合医疗保险模式;四是以镇江市为代表的城乡医疗保险一体化纳入模式;五是以上海市为代表的单独为农民工举办综合保险制度的模式。各个地区的缴费比例，享受范围，基金管理模式都存在着很大的差异，这样一来使得医疗保险在跨统筹地区进行转移接续时面临着更大的挑战。

④参保积极性不高，扩面难

由于医疗保险制度之间难以衔接，各成体系，保险年限难以叠加，一般来说农民工难以达到规定的缴费年限，让农民工难以看到退休后享受基本的医疗保险的希望，而进城务工的农民工主要为青壮年，健康状况较好，因此农民工参保积极性不高，甚至存在大量退保现象，难以实现十七大报告中提出的“建立覆盖城乡居民的社会保障体系”的目标和任务。

三、实现农民工医疗保险关系转移接续的措施建议

实现医疗保险关系转移接续的目标是医疗保险关系随着劳动关系的转移而转续，实现权益累计，待遇分担，终身保障。具体的措施主要可以从以下几个方面入手:

①逐渐提高农民工医疗保险的统筹层次

目前全国有13个省、市、自治区实现省级统筹，其余地区则实行市级统筹甚至县级统筹。统筹层次过低，造成地区之间保险基金的缴费比例、缴费年限、保障范围差异很大，削弱了医疗保障的互济功能，劳动力在异地就诊时医疗费用报销困难，限制了劳动力的自由流动，导致医疗保险关系的转移难、接续难。因此，应逐步提高医疗保险的统筹层次，从县市一级统筹向省级统筹过渡，并实现统筹地区的政策一致性。统筹层次的提高可以有效解决农民工在不同区域流动时的医保资金、档案等的转移问题，并促进农民工的自由流动，优化劳动力资源配置，有利于制订实施统一的医疗保险法律制度及政策，降低政府监管的难度，统筹基金可以在更大范围内调剂，可以缓解地区、行业、企业之间费用不均的矛盾，有利于有效实现农民工医疗保险的转移接续。

②完善城乡医疗保险信息系统的一体化建设

目前，各城镇的医疗保险都实现了信息化、网络化管理，而大部分地区的农村医疗保险还停留在手工操作的层面，即使部分地区采取了信息化管理的操作模式，但都是单独运行，无法与城镇医疗保险实行全国联网。所以要想实现农民工在城乡间的医疗保险关系的转移接续，应加强信息系统建设，推进城乡医疗信息系统的一体化建设，或建立统一的数据转移接口，让相关的经办机构能动态地掌握农民工参保人员的参保(合)或退保(合)具体情况，及时记录更新农民工参保(合)缴费的信息，保证参保(合)记录的完整性和连续性。

另外，在建立统一的医疗信息数据库的基础上，应推广统一的社会保障IC卡或者社会保险权益证，详细记载参保人员在不同保险制度下的缴费信息和待遇享受信息，社会保险权益证由本人持有，并随工作地点的变化而办理参保退保手续，待达到法定退休年龄后，根据权益证和信息系统里的缴费情况，具体核准其缴费年限，达不到缴费年限的可采取补差额的方式补齐。

③建立个人账户，转移个人账户和统筹部分

目前在大多数城市建立的农民工医疗保险只建立统筹基金，而没有个人账户，在农民工在进行工作流动时统筹基金不能转移，只能在新工作地重新参保;少数采取统帐结合模式的城市，在农民工返回农村或转入其它城市时，只能转移个人账户所积累的资金，而统筹基金不予转移，如果转入城市没有相关制度接收则将个人账户基金一次性返还给参保人，统筹部分不予退还。这些政策都不利于保护农民工的利益，难以体现社会保障制度的公平性。

可以考虑建立易于转移的个人账户，从目前大多数地区农民工的基本情况来看设计个人账户确实比较困难，但各个地区和城市可以自主推行农民工医疗保险，有责任对实行农民工医疗保险的企业进行按人头的补贴缴费。即医疗保险的费用来自两个部分:第一，企业按照投保人数缴纳相应的保险费用作为统筹账户;第二，地区财政按照投保人数进行补贴，形成个人账户。这样当农民工进行跨统筹地区流动时，由原参保所在地医疗保险经办机构开具参保缴费凭证，其医疗保险关系应随同转移到新参保地。个人账户余额(包括个人缴费部分和单位缴费划入部分)通过医疗保险经办机构转移，全额记入农民工个人账户。为了体现公平原则，也可以对不同年龄段的医疗费用支出情况进行精算，据此确定参保人员统筹账户基金的地区分布比例，统筹基金按一定比例转入接收地的医保统筹。

④建立缴费年限折算制度

医疗保险关系转移接续的关键是缴费年限的接续，对缴费年限进行一定比例的折算是实现农民工医疗保险转移接续的有效方式，尤其在农民工转为市民，需要参加城镇职工医疗保险情况下。少数城市做了探索，产生了按比例折算和视同缴费年限但须补缴费用这两种解决办法，但规定的比例太低，给农民工造成了较大的参保压力，因此有必要建立公平的缴费年限折算制度，制定适宜的折算比例。

我国目前有城镇职工医保、城镇居民医保、农民工医疗保险和新农合四层医疗保险体系，我们可以引入统筹缴费替代率，通过折算缴费年限来实现不同人群不同医疗保险制度的转移接续。统筹替代率是医疗保险费中统筹缴费占所在统筹范围内平均收入，通过对城乡不同人群的收入和缴费计入统筹基金关系的分析，按照不同制度间统筹缴费替代率的比例来具体确定缴费年限的折算比例，让不同险种的缴费年限能够科学叠加，使保险关系真正实现转移。Ra代表新农合统筹缴费替代率，Rb代表农民工医疗保险统筹缴费替代率，Rc代表居民医保统筹缴费替代率，Rd代表职工医保统筹缴费替代率，不同险种统筹缴费替代率的比值N就是缴费年限折合率。比如:农民工医疗向新农合转移:则N=Rb/Ra，即农民工医疗保险1年的缴费相当于新农合Rb/Ra年的缴费年限。同理，农民工医疗保险向城镇居民医疗保险，向城镇职工医疗保险转移的缴费年限折合率分别为Rb/Rc、Rb/Rd，即农民工医疗保险1年的缴费相当于城镇居民医疗保险的Rb/Rc年的缴费年限，相当于城镇职工医疗保险Rb/Rd年的缴费年限。

除了以上措施外，考虑到农民工的高流动性，可建立相应的账户保留与激活制度，对因失业、短期回乡或工作变换出现保费中断未缴的农民工，可保留其医保关系。经补缴后，将保费办理转移或接续，这样可以进一步保证农民工医疗保险的连续性和稳定性，更好地保障农民工的医疗保险权益。

1 米红.从覆盖到衔接:论中国和谐社会保障体系的“三步走”战略［C］.第二届中国社会保障论文坛集.北京:中国劳动社会保障出版社，2007.

2 祝天伟.浅谈不同医疗保险制度的衔接政策［C］.第三届中国社会保障论文集.北京:中国劳动社会保障出版社，2008.

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