主辅分离：中国电建企业的重组与未来

孙耀唯

(国家电力监管委员会政策法规部，北京 100761)

主辅分离：中国电建企业的重组与未来

孙耀唯

(国家电力监管委员会政策法规部，北京 100761)

1 要站在新的历史起点理解主辅分离改革的深刻内涵

国务院5号文件规定：“对现国家电力公司系统所拥有的辅助性业务单位和“三产”、多种经营企业进行调整重组。电网企业可以拥有必要的电力科研机构。经营主业以外的业务要按照规定程序报经国家有关部门批准，并与电网业务分开核算。有关电力设计、修造、施工等辅助性业务单位，要与电网企业脱钩，进行公司化改造，进入市场。医疗和教育单位按国家规定实行属地化管理。三产和多种经营企业参加发电企业的重组，也可以交由地方政府管理。”

2002年，我们按照“先易后难、先主后辅、先上后下”原则，只在中央层面实现主辅分离，组建了两家顾问集团公司和两家水电建设集团。从2002年算起，提出电力主辅分离改革已逾八年，尽管种种原因没有组织实施，但是在政府工作报告、经济体制改革和电力体制改革文件中始终被列为一项重要改革工作，无论是发改委、电监会，还是国资委和电网公司，工作一直没断，每年都在沟通和协调。自2009年下半年以来，由国资委牵头，有关部委参加，组成了专门工作小组，再次听取了有关企业的意见和建议，经反复协调，到目前为止，大体形成了一致意见，有望报国务院审定后组织实施。

为什么要组织电力主辅分离改革？政府有关部门、电网公司、被分离的辅业单位，站在不同的角度可能有不同的理解。随着改革的深化和外部环境的变化，能否站在新的历史起点，对此有一个全新的认识，对辅业单位重组和未来的发展关系重大。通过对主辅分离改革思路的回顾，我认为，主辅分离改革的重要意义可以概括为以下四个方面：

一是垄断行业改革的需要。垄断有三层含义，即行政垄断、自然垄断和市场垄断，改革的任务是打破行政垄断，规制自然垄断，限制市场垄断。在建立社会主义市场经济过程中，不仅要搞活国有经济和国有企业，也要推进电力、民航、电信、铁路等垄断行业改革。其基本要求是打破垄断，引入竞争，区分垄断与竞争环节，进行纵向或横向行业重组，整体改制，逐步建立与市场经济相适应、符合行业特点的市场竞争机制和公平开放的市场体系。就电力而言，只是电网环节具有自然垄断属性，可竞争部分要逐步走向市场。电力设计、施工、修造企业不是一般国有企业的辅助性单位，而是电力行业具有竞争属性的企业或单位，是电力行业的重要组成部分。通过资产重组，使其能够更完整地参与国内外市场竞争，成为主营电力建设业务的大型电建集团。因此，主辅分离的实质是电力建设资产的重组，是厂网分开后的又一次重大改革。

二是电力市场化改革的需要。电力是重要的基础性产业，但也越来越具有普通商品的共同属性，尤其是作为二次能源，要让电价反映资源稀缺程度、市场供求关系、资源和环境成本，就一定要推进电力市场建设。其中一个重要环节，就是加强对垄断环节的监管，减少关联交易，降低工程造价和运行成本，以利于制定独立的输配电价，形成多买多卖的市场结构。厂网分开以来，同样是材料、设备、人工成本上升，但是电源工程造价持续下降，电网输配电和变电工程不降反升，其中有征地费用不断上涨等合理因素，但与电网企业内部的关联也不无关系。

三是促进电建企业健康发展的需要。电建企业的发展与电力工业的发展紧密相关。2003年以来，随着国民经济的持续快速发展，为解决电力短缺问题，首先是电源建设步伐加快，但是随着电力供求关系缓和，尤其是电源结构调整，近年来火电建设任务已明显减少；水电建设也是这样，前些年，大中型水电项目频频开工，水电施工企业的任务十分饱满，但是随着水电项目相继开发，水电施工企业终将面临着严重的生存危机；近年来，电网建设后来居上，但一旦走过建设高峰期，也会面临同样的问题。因此，电建企业只有相互融合，形成合力，才能不断提高市场的适应力和竞争力，如果将设计、施工、修造企业分属各网省公司、分业经营，就很难将其成就为具有抗风险能力的综合性的大型电建公司。主辅分离本身不是目的，改革的成效在于通过分离、重组和改制，进一步打破限制企业发展的体制性障碍，推动我国的电建企业迈上一个新台阶、步入一个新的发展阶段。

四是参与国际市场竞争的需要。工程承包业是国际建设施工企业发展的必然趋势。按照美国《工程新闻记录》杂志评选的全球最大225家国际工程承包商排名，电力行业排名并不靠前。2008年水利水电建设集团公司排名56，山东电建排名95，葛洲坝集团排名99，而中国交通排名17，中国建筑25，中国机械28，中国铁建51，中信建设59，中冶集团61。考察电力建设排名靠后的主要原因，就是设计与施工企业的脱节，企业不具有足够的企业实力、资信能力和融资渠道。如中建、中铁、中冶集团都是设计施工为一体的大型建设集团公司，目前已整体改制上市，发展势头良好，因此电力建设迫切需要打造发电、电网之外的第三军团，参与电力和其他基础设施建设。这样不仅会进一步扩大国内业务，也可以更好地走向国际市场，开辟更为广阔的发展空间。

五是促进电力行业科学发展的需要。有关电力科研、设计、施工、修造单位，原本就是为整个行业服务的平台或窗口，如果分属发电和电网企业，就只能为一个企业或只为电网或电源服务，不仅造成了行业资源的浪费，也在电力科技、行业规划、抗灾抢险等方面形成许多体制性障碍，对政府决策和行业监管，也会造成许多不利影响。因此，电建集团的组建，不仅有利于规划资源的整合、提高电力规划科学性和权威性，也有利于打破电网企业之间、中央和地方企业之间的界限，提高全行业抗灾抢险的保障能力。对比冶金行业，既有将设计和施工队伍整合为一体的中冶集团，也有实现科工贸一体化的中钢集团，其中有许多成功经验值得我们借鉴。

2 工程总承包——未来电建集团的发展趋势

工程总承包是指从事工程总承包的企业受业主委托，按照合同约定对工程项目的勘察、设计、采购、施工、试运行(竣工验收)等实行全过程或若干阶段的承包。工程总承包并不是一般意义上施工承包的重复式叠加，它是区别于一般土建承包、专业承包，具有独特内涵的一种管理专业。它是一种以向业主交付最终产品服务为目的，对整个工程项目实行整体构思，全面安排，协调运行的前后衔接的承包体系。它将过去分阶段分别管理的模式变为各阶段通盘考虑的系统化管理，使工程建设项目管理更加符合建设规律和社会化大生产的要求。

国际工程承包业是世界经济的重要领域之一，具有跨行业、跨地域、业务模式多样化的特点。进入21世纪、特别是我国加入世贸组织后，该市场不再有国内、国外之分。从总的发展趋势看：

⑴发展空间稳定增长，除欧、美、日三大国际建筑市场外，亚洲及新兴国家建筑市场发展迅速，并具有巨大的发展潜力，国际建筑市场的规模也在不断扩大。 承包总额从八十年代后期开始几乎逐年增加，尤其是以BOT(建设—经营—转让)或BOO(建设—拥有—经营)方式进行的基础设施的大型建设项目显著增加。

⑵国际市场开放程度不断提高。投资和贸易自由化，使资本、技术、货物和包括劳动力在内的服务等各种生产要素出现跨国流动趋势，工程承包作为服务贸易的重要行业，得到促进和发展，尤其世贸组织《政府采购协议〉的生效，各缔约方政府项目的工程承包市场将更加开放。工程承包业将成为发展中国家吸收外资最大的行业之一。

⑶国际工程如同国际贸易一样，开始体现“分工协作与同业竞争”两个层面的竞争趋势：在国际分工中，企业按实力对号入座；同业公司间短兵相接，在一个市场内搏击竞争。传统的设计与施工分离的方式，正在快速向总承包方式转变。

⑷工程承包业及相关产业科技开发力度加大，工程承包项目大致分为劳动密集型、技术密集型和知识密集型。目前发展中国家因在劳动力成本上具有比较优势，在国际工程市场上承建的项目，多为相对简单的劳动密集型项目，但近年已开始向技术密集型项目和知识密集型项目渗透；发达国家工程承包企业在技术、知识及管理等诸多方面有优势，因而转向集中于高科技含量或知识密集型的项目；项目科技含量成为国际工程承包竞争的新杠杆，信息技术的广泛应用使工程管理技术日益提高。

⑸承包和发包方式正在发生深刻变革。一是随着各国对工程承包服务的需求不断增加，私人资本对基础设施的投资明显增加；二是国际承包商上市筹资能力增强，能帮助业主进行项目融资。因此，未来的工程将主要以总承包模式为主，并形成新的交付系统。如EPC(设计、采购、施工，施工总承包)、PMC(采购、施工、试运行，项目管理总承包)等一揽子式交钥匙工程、BOT(建设—经营—转让)、BOOT(建设—拥有—经营—转让)、PPP(公共部门与私人企业合作模式)等带资承包方式，将成为国际大型工程项目广为采用的模式。

工程总承包的优越性在于设计和施工深度交叉，在设计阶段就积极引用新技术、新工艺，以利于降低工程造价，缩短建设周期，同时也能够实现设计、采购、施工、试运行全过程的质量控制，保证工程质量。国外工程公司的业务领域都很广，包括基础设施、铁路、公路、电力、石油与化工、机场建设等。这些业务都具备广义的建设项目管理特性，在管理的核心规则和流程上是高度相似的。业务领域广给企业带来的不仅是抗风险能力增强，而且促进了企业资源的共享，提高了企业核心竞争力的产出效率。

国外大型承包商如德国的霍克蒂夫、瑞典的斯堪斯卡、美国的福陆丹尼尔、日本的大成建设、法国的布依格、奥地利的斯特拉巴格等都是特大型企业，都具有很强的规模优势。包括完善的总承包管理体制和完整的项目管理体系，咨询设计能力、计算机应用能力、技术支持能力、合约管理能力、专业施工协调能力以及相应的资金运作能力和融资能力等。2004年，欧洲、美国、加拿大和日本的131家企业总计完成 1666.2 亿美元的营业额，占 225强企业当营业总额的 88%。几乎垄断了欧洲、美国和加拿大等发达国家的市场，在中东、亚洲、非洲和拉美地区，也分别取得了83.1%、73.3%、67.8%和 86.8%的市场份额。总之，国际工程承包已经超过了单独的工程施工安装范围，成为货物贸易、技术贸易和服务贸易的综合载体。培育和扶持一批具备国际竞争实力的工程总承包企业已经成为我国建设企业参与国际竞争的必然选择。

3 中国电建集团具有广阔的发展前景

从改革实践看，最典型的案例就是中国水利水电建设集团和葛洲坝集团两家水电施工企业的发展变化。过去，水电施工企业是电力行业最弱势的企业群体，2002年单独组建后，一方面积极参与国内外市场竞争，一方面加大企业改革和内部管理力度，经营实力和经济效益明显上升。不仅集中优势参与大中型水电项目建设，也不甘寂寞积极开拓国际市场和公路、铁路、港口、机场和房地产等非水电业务。葛洲坝集团水电业务、非水电业务和海外业务已各占三分之一，自2007年公司上市以来，营业收入和利润总额保持了年均30%以上的增长。中国水利水电建设集团资产规模在过去的六年内翻了两番，2009年实现总利润30亿，其中62%来自国际工程，已具备整体上市条件。

从其他行业建设企业的改革与发展的情况看，也有许多经验值得我们学习和借鉴。如中国建筑技术集团有限公司，通过科研、设计、施工一体化和科、工、贸一体化两条途径，已发展壮大成为中国建筑业、房地产企业排头兵和最大国际承包商。2007年，由中建总公司、中石油、宝钢集团、中化集团共同发起，成立中国建筑股份有限公司，并成功上市。中国铁建总公司，在铁道兵部队整体改组的基础上，集勘察、设计、投融资、施工、设备安装、工程监理、技术咨询、外经外贸于一体，在高原铁路、高速铁路、高速公路、桥梁、隧道和城市轨道交通工程设计及建设领域确立了行业领导地位。已成为中国最大的工程承包商和最大的海外工程承包商，2008年分别在上海和香港上市。中冶集团，以中国冶金建设公司为核心，合并重组了原冶金部所属的部分设计、勘察院和施工企业，集科研开发、咨询规划、勘查测绘、监理设计、建筑施工、房地产综合开发、设备安装、设备制造与成套、资源开发、工业生产、技术服务与进出口贸易于一体，已成为多专业、跨行业、跨国经营，集科工贸于一体的综合性的特大型企业集团，2009年整体成功上市。

2004年以来，按照电力体制改革工作小组的工作部署，有关主辅分离改革方案几易其稿，对电力主辅分离改革的认识也在不断深化，并在三个方面有所突破：一是，中央和各网省公司辅业单位合并重组，实现了上下结合；二是重组后的电建企业家数减少，资产相对集中；三是电力勘测设计与施工、修造企业一体化，进行有机组合，更加符合国际大型工程公司的发展趋势。

改革就是解放生产力，改革也能发展生产力。重组后的电建集团可以在以下几个方面发生历史性的变化和实质性的进步。

一是企业地位迅速提升。与以往的电力建设企业不同，设计和施工单位联合重组，不再是各自分散的企业群体，而是以电力建设为主，集咨询规划、勘察设计、建筑施工、房地产开发、设备修造安装、技术服务为一体的大型集团公司。即是国资委直接管理的中央企业，也会在全球最大225家国际工程承包商中名列前茅。因此，重组后的电建集团一定是继两家电网公司和五家发电之后的一支不可忽视的第三电力军团。

二是经营实力明显增强。电建企业的重组，不仅仅是规模的扩大，更有“1+1>2”的协同效应。过去设计单位只能搞规划咨询和勘察设计，施工企业也主要是建设施工，即便双方有些合作，各自也有一些总承包工程，但规模有限，形不成合力。电建集团组建后，情况会大不一样，通过资源整合和内部改组，其研发、资信、融资、管理和抗风险能力都会大大增强，集团公司与各地分公司、各种业务的事业部和改制上市的股份公司各司其职、相互配合，在市场竞争中会打造出更多的竞争优势。

三是业务范围不断扩大。按照国际工程总承包的发展模式，电建集团不仅可以根据市场变化和企业实际情况继续参与常规水电、火电和风力发电和输配电网建设，也可以利用集团优势，积极参与核电设计和施工建设；不仅可以在国内市场处于领先地位，也可以积极参与国际市场竞争，成为具有国际竞争力的跨国企业；不仅可以做大做强电力建设主业，可以向公路、铁路、民航、水务、房地产等其他基础设施领域延伸。如果是做BOT、BOOT 和PPP等带资承包方式，意味着电建企业还也可以从事发电和电网运营商的业务。只要技术先进、经济合理、工程可靠、业主满意，企业就一定会有广阔的发展空间。

四是并购步伐不断加快。美国著名经济学家施蒂格勒曾说过：“没有一个美国大公司不是通过某种程度、某种方式兼并成长起来的，几乎没有一家大公司主要是靠内部扩张成长起来的。”针对目前企业小型化和分散化的特点，重组后的电建集团不仅要加速集团内部企业的横向重组和纵向组合，也会根据市场竞争的需要，通过资本运作，相继进入科技研发和装备制造业，甚至并购国际大型建设施工企业，共同参与国际市场竞争。试想，一个综合的国际化的大型电力建设集团，在参与国际市场竞争的过程中，通过电力工程总承包等形式，不仅会带动中国电力装备制造业大踏步地走向国际市场，也一定会带动国内发电和电网企业共同实施更加宏伟的“走出去”发展战略，促进我们从电力大国逐步走向电力强国行列。

因此，我们完全有理由相信，重组后的中国电建集团，一定会迅速崛起，并在不远的将来，展现出不断发展壮大的勃勃生机，为中国乃至世界的电力和基础设施建设做出更大的贡献。

F406

C

1671-9913(2011)01-0001-05

2010-12-30

孙耀唯，男，国家电力监管委员会政策法规部副主任。