地方政府逐利性现象的深度解读

牛文浩

地方政府逐利性现象的深度解读

牛文浩

随着我国社会主义市场经济条件的形成，一些地方政府以粗放型的增长方式和牺牲社会公众利益来实现其财政收入的快速增长问题越来越突出。这种地方政府逐利性行为不仅使各地间陷入了恶性竞争的循环之中，而且也使公众福祉、市场秩序、政府公信力以及可持续发展的社会遭到严重损害。

地方政府；逐利性；表现；危害；成因

地方政府逐利性是指在地方政府管辖的行政区域内，利用对各种行政资源的控制和支配权，以行政手段的强制力参与到市场交易过程中，获取廉价的生产要素使用权，实现其追求自身利益最大化的目的。在所谓公共利益最大化的背景下，一些政府官员形成了一整套以“政绩”和升迁为核心的官场规则体系，其目的就是实现地方政府和个人的逐利要求。近年来，一些地方政府在逐利思想的指导下行使政府职能，导致了社会矛盾的进一步激化和社会秩序相当程度的破坏，而这种偏离正确方向的施政行为，又进一步加剧了这些地方政府的逐利性倾向。

一、地方政府逐利性的表现形式

（一）盲目地、粗放型经济增长方式的使用

政府职能是国家行政机关依法对国家和社会公共事务进行管理时应承担的职责和所有的功能，是公共行政的本质表现。然而一些地方政府为了所谓的发展，不顾自身发展条件，片面地、单纯地追求经济增长，通过“投资饥渴”和“扩张冲动”的方式增加GDP总量。例如，地方政府的经济增长周期与政治周期的变化有着十分敏感的联动效应。2009年是我国遭遇国际经济危机以来最困难的一年，党中央提出了“反危机”、“保增长”的口号，随后各地方政府纷纷提出了几十万亿的投资建设计划，经济出现了强劲的扩张势头。但一些地方政府盲目地进行了一场争速度、铺摊子式的粗放型发展，一些缺乏科学论证的项目重新开工，甚至一些已被关闭许久的非法企业又重新被允许经营。在经济危机的大背景下，“转变经济增长方式”、“调整产业结构”等正确决策被轻易地让位于这些地方政府的当前利益需要。这种存在于体制内的“扩张冲动”，使得这些地方政府可以通过上市、兼并重组、投资新项目、设立子公司等方式，进行单纯的、数量化的经济扩张。这种严重违背科学发展观要求的发展方式已成为这些地方政府最便捷最有效的逐利方式。

（二）财政收入的快速增长

规模的扩张只是中间环节，如何实现地方政府的“利润”即财政收入增加才是更为重要的。2006年，全国税收收入完成37636亿元，比2002年翻了一番多。2010年财政收入突破8万亿元，比2006年又翻了一番多，翻两番目标的实现仅仅用了8年的时间。这在侧面反映了地方政府在税收工作的指导思想上形成了一种偏好，即努力实现税收总量的最大化。而作为国民收入再分配的一个重要环节，税收在国家宏观调控中起着重要作用。一方面，公共产品的提供及管理以税收作为前提条件。另一方面，社会利益最大化的实现以税负水平的公平以及征税区间合理性来确定。因此，政府职能的有效与否就取决于征税数额多少及是否合理。征税额的不足将影响政府管理社会经济事务职能的有效发挥；征税额过重，将使经济缺乏足够的运行空间，由此导致的税负不平等也会使经济陷入停滞不前的状态，影响其效率的实现。一方面，财政收入的快速增长使地方政府积累了大量财富。另一方面，牺牲社会全面发展的方式的实行，使社会经济活动变得缺乏效率。

（三）社会管理方式的利益最大化取向

马克思指出：“市场是流通领域本身的总表现”，[1]“流通是商品所有者的全部相互关系的总和”。[2]虽然市场在配置资源中起着基础性作用，但社会公共品的公益性质，使该领域存在着市场失灵的状况。然而，一些地方政府却以利益最大化为取向来管理社会公共事务，这种扭曲的社会管理方式造成了公共事业与私人事业之间的巨大矛盾。例如，作为公共用品的城市公用设施，其存在的价值和目的是服务于社会公益事业，而非商业盈利目的。因此，应由政府作为主体力量来出资建设并补贴其日常运营，即使是部分地引进市场机制，也应在政府严格监管的条件下，依靠相关的法律法规对其进行引导管理并将这种市场化运作作为一种补充形式加以运用，并不能代替政府的主体作用。但是，目前许多地方政府却将拟建的公用设施项目以投融资体制改革等名目进行完全市场化运作，把土地、道路、教育等公共品及依附于其上的无形资本进行产业化经营管理，变相实现公共品的“利润”最大化。

（四）各地之间的恶性竞争持续加剧

各地政府之间的关系应该是同一体系中的相互协作关系。但是，许多地方政府却将彼此间定位为商业竞争关系，互相视对方为竞争对手，在招商引资、政策优惠等方面相互倾轧，致使正常的市场经济秩序被破坏，给国家利益造成巨大损失。比如，GDP增长率的高低是衡量一个地方政府执政能力的重要指标。因此，各地的“GDP竞争”变得愈发激烈。各个地区不顾承受能力的相互攀比是造成这种现象的主要原因。此外，地方政府之间的恶性竞争还表现在对公共资源的争夺上。对于上级政府尤其是中央政府的投资或优惠政策，各级地方政府会动员一切关系和力量进行公关和争取，甚至采取一些非法的手段来获得特殊的支持，以赢得各地政府之间竞争的先机。这种不正当的竞争关系一方面损害了各地方政府间政治、经济合作关系，另一方面，广大民众的利益却没有得到很好地实现。

二、地方政府逐利性的危害

（一）人民群众的合法利益不能得到有效保障

对人民负责是各级政府工作的基本原则，然而当政府以自身利益最大化为目标追求时，公共性和服务性就会大打折扣，自身利益与人民利益就会发生尖锐的矛盾。在当前缺乏有效的制约制度的情况下，一些地方政府自身利益的实现就会优先于人民利益的实现。例如，近年来，我国房价的暴涨与地方政府的逐利行为成正相关的关系，许多地方政府的土地财政收入占当年财政收入的60%以上。虽然国家对房价采取了一系列调控措施，但受巨大经济利益的驱使，一些地方政府还是以各种变相的方法予以抵制，这是造成我国当前房价居高不下的重要原因之一。再如，在“保增长”、“促发展”等政策的引导下，各地的招商引资活动搞得如火如荼，许多地方政府在劳资纠纷发生时，更加倾向于资方的利益，而对工人正常甚至很低水平的劳动保护、生产环境、工资待遇等方面的要求持推脱甚至是反对的态度。地方政府追逐经济利益的政策取向使得人民群众的合法利益不能得到有效保障。

（二）破坏正常的市场秩序

经济调节、市场监管、社会管理和公共服务是政府职能的体现。但当地方政府追逐利润最大化时，其职能异化也就不可避免地出现了。当政府参与到竞争性的市场环境中时，就会不自觉地利用自身所掌握的行政垄断资源，组成一个破坏市场经济秩序、破坏全面协调可持续发展的大经济实体，摄取巨大的经济利益。例如，一些地方政府直接参与到企业活动中，使企业间的经济对接活动变成了政治行为。政府通过承诺各种优惠政策、银行贷款、“特事特办”、设立“绿色通道”等超规则手段为引进的企业提供特殊“便利服务”。当遇到有关执法部门正常执法时，上级政府部门会直接干预，保证其“利润”不受损害。一些地方政府的“市场化职能”破坏了正常的市场经济秩序，一些企业的经济效率也由于大量政府行为的存在而变得低下。

（三）地方政府的公信力受到挑战

一个具有公信力的政府才是具有现代行政道德意识的政府，公众才能认可政府的施政行为。人民的认可和支持是地方政府行使公共权力的合法性来源。作为一个为公民提供公共服务的组织，地方政府公信力的效果来自于对其职能的履行情况，公众对于其履职情况的评价就是地方政府公信力高低的本质体现。近年来，一些地方政府的公信力呈现出不断下降的趋势，其在面对公共卫生事件、群体上访事件、环境污染事件伤亡事件等矛盾时，多采取隐瞒、回避等方式来进行处理。这样，就导致人们对政府任何一项政策都持一种怀疑态度，即使是正确的决策也会由于民众的抵制大大影响其执行的效率。例如，翁安事件和石首事件，两次事件的爆发都是由偶然事件产生的，但都迅速地演变成了一场针对地方政府的群体性事件，原因就在于人民群众长期积累的对于地方政府的不满和不信任态度。广大人民群众在企业改制、房屋拆迁、土地征用、集资等活动中利益与地方政府的利益发生了冲突，而地方政府却没有保护人民群众的利益不受损失，相反却利用行政资源与民争利，造成了人民怀疑其公信力的合法性。因此，逐利性的价值取向正在使一些地方政府丧失其在人民群众心中的权威性，这必然会对其日后施政效果产生负面影响。

（四）全面、协调、可持续发展的社会目标实现受到阻碍

实现全面、协调、可持续发展的社会是科学发展观的重要内容。转变经济发展方式、建设资源节约型和环境友好型社会是实现这一目标的重要手段。但是部分地方政府的逐利性行为却会阻碍这一目标的实现。例如，针对环境治理问题，每年中央政府对太湖和淮河流域都要投资几十亿元进行环境保护工作，但沿岸一些地方政府却边治理边污染，使中央这一举措成效甚微。原因在于，地方政府追求财政收入最大化而使得治污动力不足，甚至以政府的名义出台一些地方性法规，明文限制环保部门的执法行为，给环境执法和监督管理设置障碍，阻碍环境保护法律法规的贯彻落实，保护破坏环境的非法行为，这既使得污染企业受不到应有的监管，也变相纵容这些企业以破坏环境为代价获取大量的经济利益。在资源保护问题上也同样出现了这种情况。我国产业政策严格限制高耗能、高污染、资源型的产能的扩张。但是，许多地方政府为了追求GDP增长率和财政收入的最大化，继续扩张高耗能、高污染行业的产能，这使得人与环境之间的矛盾变得愈发尖锐。可见，地方政府的逐利性行为在很大程度上阻碍了全面、协调、可持续发展的社会目标实现。

三、地方政府逐利性的成因分析

（一）公共产品的市场化是地方政府逐利的源动力

一些地方政府将城市作为一个综合性的、多元化的、庞大的特殊资产或经济实体加以经营，以市场为手段配置公共品资源，在实现政府自身利益最大化的前提下有限地增进地方的社会福利。具体地讲，就是将一些应该由政府举办的公益性事业，如学校、医院、公共交通等项目，通过“改制”、“出售”等手段将其推向市场，引入竞争机制，自主经营、自负盈亏，本应由政府承担的职责转给了市场。地方政府正是通过这种方式实现了其自身利益的最大化，公共产品的市场化也成为了地方政府逐利的动力来源。

（二）资源的行政性垄断是地方政府逐利的依靠力量

地方政府之所以有条件追逐利益最大化，最重要的依靠就是它垄断着行政资源，在许多领域可以实行垄断。社会主义市场经济条件下，地方政府的越位行为频频发生，行政权力始终没有退出竞争性领域，并掌握着金融、资本、资源、制度、规则等许多领域，行政权力也在垄断的背景下被肆意滥用，严重地限制了自由竞争的产生。比如，改革开放以来，国有企业从法律上获得了市场竞争的主体地位，企业拥有了独立自主的经营权和决策权。但在现实中，一些国有企业仍然受到政府过多的行政越权干预，企业成为各级政府实现政治目的的工具。一些地方政府还过多地限制市场主体的权利范围，过多的行政审批、许可项目使得市场主体缺乏相应权利，创新能力大大降低，企业竞争力得不到提高。这种替代市场的越位行为破坏了市场机制在竞争领域的的合理运行，阻碍了市场机制的正常发挥，导致了社会资源配置的低效率和政府机构的臃肿及行政效率的低下，滋生了权力寻租与腐败，极大地损害了地方政府的威信和形象。

（三）分税制的不完善是地方政府逐利的外部诱因

公正是一个复杂的概念，可以从哲学、伦理学、经济学等各个层面去阐释。一般意义上的公正有两层含义：“一是指社会基本制度安排和秩序的公平合理，以及由此形成的对社会成员的普遍公正要求和行为规范；二是指个人的正直美德，以及作为这种政治美德之基本表现的公民的社会正义感和公德心。”[3]而不公正的制度安排将导致外部不经济的发生。地方政府逐利性形成的外部诱因和当前财政体制存在着不合理性有一定关系。据统计，我国地方财政收入占全国财政收入的三成左右，但却要承担超过六成的公共产品开支。这种财权与事权的不对称及中央政府转移支付的薄弱使得许多地方政府的财政状况不容乐观，赤字财政已成为许多地方政府不得已的选择。为了弥补财政赤字，一些地方政府不得不以经济利益最大化为导向，使得违法企业、土地财政、公共产品市场化等现象时有发生。

（四）绩效考评的缺陷是地方政府逐利的催化剂

政绩考核方法的非科学性催生出地方政府的逐利行为。在目前的层级架构体系下，上级政府机关和部门决定着地方政府人员业绩评价，决定着其前途命运。为了博得上级部门领导的信任与肯定，一些地方政府官员积极迎合上级领导的需要，一些上级政府的评价标准和指标体系成为下级的行动准则和奋斗目标。改革开放以来，为了鼓励地方发展经济的积极性，实行包干体制，即地方经济发展越迅速财政收入也越多，这从客观上推动了地方政府发展经济的积极性。然而一些上级政府的绩效考核也采用这种标准，即经济增长率的高低是决定地方官员晋升与否的重要指标，这就深深地影响了地方政府的行为取向。这种片面地以经济增长为中心的考评体系，使部分地方政府不惜以牺牲环境、社会事业、社会保障甚至是社会稳定为代价来追求GDP的高速增长。因此，绩效考评机制的缺陷在客观上促使了一些地方政府逐利性的产生和发展，是地方政府逐利的催化剂。

四、结 语

市场经济发展的历程表明，市场总是存在着自身无法克服的缺陷。改革开放以来，我国社会主义市场经济体制是以市场作为配置资源的基础，但这并不能忽视政府的经济职能，即为社会公共利益服务的性质。当前一些地方政府表现出的逐利性是我国社会主义市场经济体制不完善的集中表现，只有消除了地方政府的逐利性才能使政府的经济职能得到回归。

[1]马克思恩格斯全集：第49卷[M].北京：人民出版社，1982.

[2]马克思恩格斯全集：第23卷[M].北京：人民出版社，1972.

[3]万俊人.道德之维[M].广州：广东人民出版社，2000.

An In-depth Interpretation of Pursing Benefits by Local Governments

NIU Wen-hao

With the establishment of the socialist market economy in China,it becomes more and more prominent for local governments to attain rapid increase in financial revenue through the extensive growth pattern and sacrificing the interests of the general public.These acts of pursing benefits by local governments will not only lead to the circle of vicious competition,but also severely damage the public welfare,market order,governmental credibility and sustainable development.

local government;pursing benefits;expression;damage;reason

D267.5

A

1673-8616（2011）06-0028-04

2011-09-06

牛文浩，南开大学马克思主义教育学院博士研究生（天津，300191）。

潘丽清 实习编辑：田 力]