新形势下我国农村乡镇政权权威提升路径研究

刘建军

新形势下我国农村乡镇政权权威提升路径研究

刘建军

在我国，乡镇政权担负着指导村民自治和协调纠纷的重要功能。农村经济社会形势的变化使乡镇政权失去了以往支配农村社会的行政权力和财政能力，乡镇政权权威弱化。重塑乡镇政权权威需要理顺县乡政府、乡镇政权与村委会、村支部的关系，加强乡镇干部行政能力建设和政府间合作，做好村民自治的指导监督实施，完善农民政治参与渠道，积极协调化解农村社会纠纷。

基层政权；乡镇政权；权威；后农业税；村民自治

随着市场化改革和民主化进程的深入推进，以及全国范围内取消农业税和农村综合配套改革的实施，我国乡镇政权失去了以往大量地干预农民生活的手段，支配农村经济社会的行政权力和财政能力急剧下降，乡镇政权的地位和权威日益下降。在新的社会形势下，重新设计乡镇政权在农村公共事务处理中的角色职能，提高其在公共物品供给和社会冲突协调中的权威，显得十分必要。

一、农村制度变迁下我国乡镇政权权威弱化及其影响

基层政权是国家为达到治理社会民众和基层社会公共事务的目的而建立的政权组织。我国《宪法》规定了乡、镇政府为农村基层政权，取消了人民公社体制，按照《宪法》和《地方组织法》的规定，农村乡镇政权具体特指由乡（民族乡）、镇人民代表大会与乡（民族乡）、镇人民政府两者有机构成的统一体。[1]它处于国家政权体系的末端环节，是最直接接触社会民众的一级政府。

（一）当前乡镇政权社会控制能力的弱化

农村经济社会的发展和乡镇政权自身问题改变了乡镇政权工作的内外环境，从农村制度的演变过程中，我们可以看出，新中国成立后农村基层政权在控制范围上，从对农民生产（直接规定劳动量、种植品种、工作时间、劳动工具等）、分配（决定个人从集体生产成果中应得实物的多少）、消费（集体食堂）、婚丧嫁娶、生育、住房、交易、医疗等全方位的控制逐渐弱化到当前仅剩的殡葬、生育、治安等几个领域。

在治理理念上，税费改革之前，乡镇政权权威主要来源于政府对公民生产资料、经营方式、经营内容、产品分配方式的全面控制，形成了个人对政府全方位的依赖，政府显示权威的主要形式就是生产控制和利益分配。税费改革和在全国范围内完全取消农业税后，国家在对农村社会经济运行的基本制度框架的设定逐步放松和规范。伴随着农民个人自主性和自由度的提高，是乡镇政权权威的逐步弱化。

在控制手段上，由于市场化改革和企业投资方逐渐处于主动格局对公共权力形成分散化和制约的同时，信息化的迅速发展、舆论传媒的松动、社会流动性的增强（用脚投票）使社会公众行使民主权利的渠道得到拓展、能力得到提高，对地方政府职能定位和能力建设提出新的要求，对官员传统的工作作风形成强烈冲击，使政府工作绩效的形成由依靠强制力为后盾的传统型权威向依靠合法性支撑的法理型权威和领导人个人魅力型权威转变。

在农业税取消后，职权范围的压缩实际就是支配领域和控制手段的压缩，乡镇政权权力资源调配能力和组织协调能力大大降低，加之财政吃紧，使得乡镇政权的治理能力严重弱化，社会控制力削弱，农村社会出现了公共事务治理难、民事纠纷协调难这两大难题。当前，农村社会可以细化成乡镇政权、村民自治组织（村委会）及村党支部、村民等群体，他们各自在农村社会发展中扮演着不同的角色，在社会矛盾纠纷面前有着不同的行为表现，诱发的一系列问题急需基层政府关注解决。

（二）理性审视农村制度变迁中乡镇政权权威流失

理性地看待乡镇政权权威逐渐“旁落”的历史变迁，出现的一些状况是现代民主政治下，在国家与社会关系上公权力理性退却后暂时的制度缺失，它一方面是个人自由程度得到提升，另一方面是无政府主义的回头。

基层政权对农村公共事务的权威干预有一个限度要求，村民个体自由也有一个限度要求。在基层政权对农村公共事务的权威干预限度之外，需要赋予村民个体充分的自由；村民个体自由限度要求之外，也需要基层政权对农村公共事务的权威干预。村民也不能借口村民自治而抵制乡镇政权力量介入农村事务，打造村民自己的“国中之国”，群众自治行为和自治决策需要乡镇政权从国家政权的层面予以确认、纠偏和保障执行。笔者赞同吴理财主张未来的政府体制改革应该保留乡镇政权除保证全国统一大市场和产业规划、区域规划及市场监管部门职能外的职能，将乡镇政权改造为“官民合作”组织，实行“乡政自治”的主张，[2]以转变职能为核心，使之成为政府系统和社会系统的“节点环节”，为县级政府政策落实建立起良好的民众信任基础和多方合作机制。

二、政府权威的生成机制

（一）政治权威的内涵界定

笔者认为，权威是行为主体运用组织集体成员多数（一致）同意赋予的权力，处理明确的或未确定的集体公共事务的效果。它由权力自身的内容及结构和权力行使者本人的人格特质两方面因素决定。在权力的行使过程中，权力行使者的人格特质对权威具有决定性的影响。这也就是为什么同一个职位，不同的人担任的绩效显著不同的原因所在。权力本身的运用只是个人在依靠自身的信誉、能力影响行为相对方行不通时，才可以凭借的公众授予的暴力资源威慑制裁、使其接受一定行为安排的潜在的资格和能力。因此，管理者实施管理行为、发挥效果首先是使用个人自身的信誉、能力去感化，其次才是凭借强制性权力的约束力。

（二）政府权威塑造的逻辑

民选政府与革命政府权威的生成过程与运用行使过程在要素搭配上是次序相反的。革命政府的政治权力最初往往是依靠暴力手段获取，接着通过政绩获得民众信赖，进而其各级领导人致力于廉洁、奉公、勤政的工作作风改造，继续在公共事务处理过程中塑造政绩，并逐步推进内部民主化改革，对外有意深入接触群众、大力宣传推介本组织的政治纲领去改变社会对其暴力性的既有认知，形成民意基础。此后，当政者在其认为民意基础较为夯实的时机，宣布推行公开选举，期望通过合法手段再次当选，如果能够继续当选，新政府出于下次连任考虑，就会通过民主的方式、以卓越的政绩和良好的工作作风去获得民众持续支持。

民选政府则往往是在政权建立前夕，各派政治势力势均力敌，这样就迫使各方一道制定宪法规则，他们把自己能否获取政权的希望转移到了民众身上，借助民众的选票去击败对手、获取政权。在竞选前，各政治派别争相运用宣传工具去影响和改变受众的认知，争取民众人口的多数的认同。在执政过程中，民选政府权威发挥作用的手段是立足民众需求开展政府工作，丰富民众利益形成途径，创造政绩，继而去赢取下届竞选。因此，当政者往往是因为工作能力和优良作风获得社会认可才在选举中获胜的，并运用宣传工具使受众接受其政治主张，继而通过政绩显示存在的合理性，并依托民众多数意志行使强制力去维护主张的实现。

三、新形势下提升我国农村乡镇政权权威的对策建议

一个官员或政府组织的行政能力是以下主客观因素综合影响和决定的结果：可支配财政收入水平和税收汲取能力；政府组织管理体制的灵活高效性；上任政府的民意基础及政治动员能力；官员的战略领导水平；政策规划措施与社会需求的契合度；公务团队执行的凝聚力。权威的塑造需要，一是理顺各行为主体的边界，二是生产资料的有效占有、社会财富、暴力、行为主体的能力素质、身份资格、理论与策略、政治组织等[3]权力要素的质量培育，三是当政者自身能力素质的提升。

（一）明确乡镇政权的职能定位和职权范围

恩格斯指出：国家的“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去”。[4]在当前，村民的核心利益和最关心的问题就是如何在社会治安稳定的基础上尽可能地增加经济收入。适应村民生产生活和农村发展的这种需要，乡镇政权的工作定位就应该在于带领群众提高经济收入、稳定社会治安。

1.指导监督村民自治的依法实施

乡镇政权在村民自治中要扮演一个中立的调停者、引导者、组织者、监督者的角色：所谓调停者就是调解村民自治中的矛盾纠纷，特别是要及时介入制止和制裁伤及基本人权的行为；所谓引导者就是乡镇政权要出面建立村民代表民主议事决策规则，指导各村结合本村实际制定和修改完善《村委会自治章程》和《村规民约》，尊重不同地区、不同村民集体合法的意愿，推行“一事一议”制度，由村民大会民主讨论决定，并引导村民在财政支持之外引导集资增加农村公共物品供给；所谓组织者就是组织村民选举，通过选举机制，让矛盾冲突在农民群体内部消化，乡镇政权不能干扰自由选举；所谓监督者就是监督村委会工作，保证村务的民主决策、民主管理、民主监督等。

2.加强社会调解、维护社会稳定和谐

乡镇政权与村民自治事务的切合点主要是冲突协调。村民自治也有一个约定的调整范围，对于村委会内部难以调停的民事纠纷，村民不接受自治组织的安排，在不违背村民自治章程的前提下，就可以将纠纷提到政府层面，请求官员出面调停解决，村委会也可以自己向乡镇机关出具说明，由乡镇机关介入，以维持国家基本秩序和维护基本人权。

3.从乡镇职能转变相配套的体制改革和制度安排着手转变乡镇政权职能

适应乡镇政权只承担部分职责的新的职能设定，乡镇一级目前承担的建设、水利、财税、规划、工商、工业、商务、科技等工作由县级政府完成，在乡镇一级推行大部门体制。在行政执法上，县级及以上政府的行政执法人员重心下移到乡镇，由乡镇统领自身各执法人员和县下驻执法人员，实行片区化管理。

4.建立服务型工作方式

在政府控制影响社会和协调社会内部事务上，一方面，乡镇工作要避免行政强制方式对自由民主的干扰，进而影响政府的合法性，而要立足于对社会冲突事件的行政协调、仲裁、司法判决手段，依法行政、民主行政，提高公正性和执行效力。另一方面，要注重“给与”而非“攫取”。民主化进程中，“给与”赢得民心，肆意地“剥夺”公民权益只会自毁前程甚至葬送政权，特别是在缺乏作用于社会群众的手段、方法的形势下，乡镇政权权威的树立更要靠服务提供。

（二）强化乡镇干部队伍建设，提高服务农村的能力

政府权威最终要人格化为特定官员的权威。当前，乡镇干部队伍建设还存在很多问题，要发挥对农村事务的有效领导，必须强化干部队伍建设。

1.推进乡镇官员由民众直接选举产生

宪法明确规定县级以下地方政府应该直接选举。现在我们已经有条件推进乡镇人大和政府官员由辖区群众直接选举产生、对选民负责并报告工作的制度，在坚持乡镇政权领导官员由县级党组织提名的前提下，由本乡民众进行大比例差额直接竞选产生。

2.做好农民干部的教育培训

在对上负责的官僚体制下，由于委托代理的利益扭曲和监督信息扭曲，越是下级政府，行为自主性越强，越容易背离中央路线。建议由省委党校（省行政学院）承办培训班，提高乡镇党政领导政策法律水平、思想政治素养和处理一线问题的服务能力和水平，提高农村乡镇政权对农村公共事务的组织协调能力。

3.着力解决乡镇干部激励问题

要做好选调生培育，提高其福利待遇，就地提干任职，发挥其知识优势，把村官培养成乡镇干部队伍的稳定的新生主干力量。同时，实行县级纪委直接受理村民举报，深化县纪委和村民对乡镇干部的双向合力监督，营造清正廉洁的乡镇工作环境。

（三）理顺县乡政府关系，加强政府间合作

在乡镇政权新的职责设定下，乡镇政府要维持农村基本社会秩序和生产服务，工作和人员配备重心更多地转向宣传教育（政策、法制普及，沟通交流、上传下达）、生产支持（品种指导、农机、农药害虫防治、科技推广、市场销售信息）、社会管理（治安维稳、计生卫生、民政扶贫、各种主体间关系纠纷冲突的协调、监督指导村民自治等维持社会良性运行的基础性工作）、执行落实上级推进农村的现代化建设的工作部署等，一些区域规划、产业政策、大型基础设施建设交由县级政府完成，县级执法力量下沉到乡镇以接近市场，乡镇政权主要承载原来的部分事务处理职责和大部分执法职责，这样，其工作就需要县政府财力支持、科技指导，县政府部分工作的落实也需要乡镇政权配合以得到有效执行。于是，就形成了县乡政府间合作关系，也打破了一级行政权力对辖区全部事务的垄断造成的腐败。

（四）理顺乡镇政权和村民的关系，促进官民沟通

理顺乡镇政权和村民的关系，关键是要明确各自行为边界和交互作用的方式渠道，完善农民政治参与渠道。一是建设官民对话沟通机制。在乡镇，开展沟通对话的途径和形式可以有：乡镇工作人员到农户家调研、座谈协商、人大代表代行反映事务、视察等。在对话沟通内容上，政府方面可以谈工作规划、工作推进存在的现实困难、特定事务的具体处理方案，增加村民的知情度和对政府工作的信任度，调适民众对政府的过高期望；民众方面可以反映诉求、工作建议、批评政府工作人员行为作风、发表对所在单位和区域公共问题的看法等。二是落实乡镇人民代表对选民负责并报告工作的制度安排，发动群众直接参与乡镇事务的民主决策过程。

（五）理顺村党支部与村委会的关系

由于农村党支部是乡镇党委切入和作用于村民自治的工具载体和信息联系纽带，处理好乡镇政权和村民自治的关系和处理好村党支部与村委会的关系，关键点就聚焦到如何定位村支部的工作。从推进村民自治、保证村民自主地决定和管理本村事务的目的出发，理顺村支部与村委会关系的思路和重点[5]既要做到党政分开，又要发挥好党组织对村委会工作的指导和监督。首先，恢复建村会堂，作为村务综合服务中心，为村委会成员的罢免和辞职等问题和村民选举、议事决策等活动提供空间场所。其次，在村委会工作过程中，形成村党支部列席村委会议并监督村委会民主决策，村党支部负责向乡党委汇报、反馈村委会自治方案，并负责村委会执行环节的工作监督。乡镇一级下达的政策规定分党委、村委两条线同时传达，形成信息平衡。第三，村委会根据村民议事规则，兴办力所能及的公益事业，村支部要协助村民制定村规民约和村民自治章程，组织、指导、督促和检查民主管理和村务公开，重大财务开支必须经村民大会或村民代表会议通过，做好转移支付资金分配使用及跟踪监督。

围绕农村几大社会群体间的关系，形成这样一个自治机制：村民通过村党支部和村民大会向村委会反映意见、建议，村委会收集意见形成方案，村党支部监督民主决策、并负责向乡镇政权提交自治方案，乡镇政权受理自治方案，予以确认或在征求村党支部意见基础上提出修改意见，村委会向村民解释修改缘由，形成一致结论，由村委会负责执行，村党支部为主体的村监会负责村委会工作的监督。

（六）作为调整对象的村民的现代性培育

政府权威是政府和社会民众互动的结果，官员内在能力的外化运用及其效果取决于受众的认知、同意和服从。因此，提升基层政权权威，不仅要对乡镇政权用力，改善其工作，而且需要从关系的客体，即农民的一面进行现代性教育，使双方认知模式融合。乡镇政权需要通过身体力行和大力宣传去影响社会公众的思想认知。

[1]张厚安.中国农村基层政权[M].成都：四川人民出版社，1992：3.

[2]杨永.后农业税时代基层干部视野中的乡镇政府职能转变——对鄂、皖、渝乡镇干部的问卷调查[J].江苏省社会主义学院学报，2008，（3）.

[3]王浦劬.政治学基础[M].北京：北京大学出版社，2006：68-70.

[4]马克思恩格斯选集：第3卷[M].北京：人民出版社，1995：523.

[5]岳鹏.村民自治中理顺村支部与村委会关系的新思考[J].中共四川省委党校学报，2007，（4）.

Study on Improving the Authoritativeness of the Township Governments under the New Situations in China

LIU Jian-jun

The township governments play important roles in guiding village self-government and coordinating disputes.The changes in rural economic and social situations have resulted in the declining authoritativeness of township governments that used to dominate the administrative power and financial power of rural society.To rebuild the authoritativeness of township governments,it needs to straighten out the relationships between the county and the township government,the township government and the village committee and the village party branch,enhance the administrative capacity building for township cadres as well as the intergovernmental cooperation,improve the channels of political participation for the farmers,and actively coordinate and resolve the disputes in the rural society.

grassroots government;township government;authoritativeness;post-agricultural tax;village self-government

D422.2；D630.3

A

1673-8616（2011）06-20-04

2011-09-02

刘建军，南开大学周恩来政府管理学院博士研究生（天津，300071）。

陈展图]