高校债务管理存在的问题及对策

牡丹江医学院 刘 千 吴长海 刘晶夫

债务管理是我国高校发展史上的一个特殊问题。招生人数从1998年的108万、增至2010年的657万，取得了令人瞩目的成绩。但在跨越式发展过程中，高校也背上了4500—5000亿元之间的高额债务。虽然高校债务，在本质上是政府为人民教育发展借下的债，但政府管理滞后和高校管理缺位也是一个不容忽视的问题。

一、高校债务管理存在的问题

高校资金供给赶不上高校扩招及发展的速度，举债办学有其必然性。扩招的规模越大，债务的规模也就越大。高校债务的形成，有其合理性的一面。但投入管理不到位，监管不利、好大喜功、腐败浪费，就不能不说是问题了。

（一）有法不依，没有达到法定投入 教育经费占CDP的比重，世界上大多数国家都达到了4%以上。我国1993年国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》提出“财政性教育经费占国民生产总值的比重，在2000年达到4%”，并要求保证财政性教育经费的增长幅度明显高于财政经常性收入增长幅度。其后，多年教育经费的比例不但没有提高，反而降低了。虽经“十一五”的努力，但始终没有达到4%。高校教育经费的增长没有得到落实，是高校债务形成的主要原因。2010年公布的《国家中长期教育改革和发展纲要（2010—2020年）》再次明确提出，提高国家财政性教育经费支出占国内生产总值的比例，2012年达到4%。

（二）管理滞后是形成不合理债务的重要原因 我国财政性教育投入长期以来没有达到法定的4%的比例，有专家认为：最关键的原因是没有建立合适的教育拨款体系与透明的学校财务管理体系。教育拨款和用钱都缺乏监督及约束机制。由此造成教育部门的“要钱花”、“讨钱花”和“乱收费”、“乱花钱”现象并存。教育一边缺钱，一边乱花钱，形成恶性循环。部分高校债务形成的原因很多，其中根本原因在于盲目扩招。学校学生越多，地位越高，名气越大，收入越多。殊不知学生越多，长远支出越大，犹如滚雪球越滚越大。特别是高校行政化严重，官满为患，支出庞大。一些人讲排场，追求豪华大气。在长期制度环境下形成了“不贷白不贷”及“不贷要吃亏”的意识下，甚至把高校负债当作政绩。

（三）高校盛行负债办学，在客观上拉大了高等教育在区域之间不均衡的发展 我国原本就存在高等教育发展地域分布不均，地区之间差距悬殊的问题，虽经国家通过各种努力，试图缩小这种差距，但巨额贷款却加快了发达地区的高等教育发展。差距没有缩小，反而越拉越大，高等教育不均衡问题是一个令人担忧的难解之结。这不但会影响教育机会的均等，也会影响地区经济和社会的发展。

（四）按照科学发展观的要求对照，高等教育近年实现的只是规模发展速度的快，而没有突出教学质量的好 大学生数量的增加，并没有使高校教学质量和大学生素质得到提高。上层次、上专业，普遍存在贪大、攀高、求全的状况，什么热门办什么专业，一哄而上、一哄而下，师资力量跟不上，教学质量难以保证；结果是医学外科博士不会开刀，硕士没有专业优势，师范生不会教书。但盖大楼的速度却是世界第一，债务增长中80%以上为基本建设形成的债务。

（五）高校招生不足问题已初露端倪 高校招生人数会随着年龄段人口的变化出现下降趋势，某些高校膨胀起来的招生能力将逐渐形成闲置状态。如何用好这部分资源，将会成为一大问题。一边是闲置，一边却是负债。其实有的高校在新建校区尚未完成之时，就已经出现了招生不足的问题。但设计招生与实际招生所形成的资产闲置的各种费用却仍得支出。如取暖费、维护费、管理费等。这就形成了负效益。市场经济也是有计划的经济，特别是公办高校也要有计划的发展。出了问题该问谁的责？找不到责任人又该问谁的责？

高校发展只求快，不突出好，事倍功半。可以说高校巨债的产生，政府投入不足是直接原因，监管不力是间接原因。出现好大喜功、腐败浪费，是不当欠债的重要原因。

二、高校债务管理强化对策

高校债务管理的根本问题在于制度设计。关键是规范管理体制，理顺分配关系。临时的、应急的，一次性措施，不能保障高校发展的长远目标。长效机制的建立，必须以科学、合理的制度设计规范国家财政与高校财务关系，明确高校的资金来源、资金运用、费用标准、自主权限范围等。使高校财务真正实现制度化、规范化、科学化、合理化。

（一）公开高校财务信息，使之透明化 这是加强高校债务管理的前提条件。已于2010年9月1日起实施的教育部《高等学校信息公开办法》中已把“财务、资产与财务管理制度，学校经费来源、年度经费预算决算方案，财政性资金、受捐赠财产的使用与管理情况，仪器设备、图书、药品等物质设备采购和重大基建工程的招投标”作为公开的内容。笔者认为，应该在这个办法的基础上进一步具体细化实施方案，让“透明化”落在实处。只有知道高校经费的使用情况，知道每项收入，每笔支出的合理性，才好约束和监督。不但有上级的监管，还要有师生的知情权，更要有社会舆论和公众的监督。只有这样，才有可能使高校债务管理的被动局面为之变。关键在于公开的程度。也只有通过“认真”抓管理的“细节”，才有可能使高校在债务管理上取得突破。

（二）完善高校治理结构，建立现代大学制度 这是强化高校债务管理的制度基础。大学“官本位”行政化，极易导致追求“规模”和“级别”，而弱化教学、科研、服务社会的三大功能，影响投资效果及债务管理目标。高校债务问题，看似复杂，但其实根本问题，依旧是办学问题。高校只有回归教育本位，问题才能从根本上得到解决。高校债务管理的民主决策，透明只是必要条件，并非充分条件。目前高校重大财务决策，往往都是由政府任命的学校管理者作出，而缺少其他利益相关的代表。由于信息的不对称和激励机制的不完备性等，学校管理者的利益与政府、其他相关利益者的利益并不总是相一致的，往往会出现利益上的偏差。因此，要使高校债务管理导入正轨，必须要标本兼治。治标要从清理归类，控制规模，化解存量入手。治本要着重理顺政府与高校在高等教育发展中的关系，改革高校治理结构，建立分类体系，实行分类管理，形成有效的问责机制。

（三）建立与完善高校成本核算管理制度 目前高校的偿债能力，主要取决于国家财政投入和学费收入。高教事业具有公益性的特点，提供的教育产品具有准公共产品的属性。高校如果想要通过增收节支来积极还债，但作为高校主要收入来源的学费收入，生均学费受诸多因素的影响，增长的空间是很有限的。学费收入比例（个人教育成本补偿）世界银行规定为30%，我国规定为25%。国外一般也以生均教育成本的25%作为各类学生的收费标准。实际上高校教育收费标准问题，一直是社会争论的焦点问题。究其原因，主要是作为收费标准的基础，教育成本核算不规范，导致学费标准的制定，缺乏科学依据而造成的。这对高校投资的经济评价和绩效问责也形成不利的影响。

（四）加强高校债务管理，提高偿还能力 高校债务的偿还，主要是通过政府拨款，学校自筹和社会筹资三种途径来解决。我国是典型的发展中国家，穷国办大教育，财政需要解决的问题很多，统筹兼顾，投入到高校的增长份额总是有限度的。高校自筹资金的偿还能力，取决于高校的收入规模与支出规模的差额。高校收入项目可分为预算拨款、事业收入、专项补助及其他收入。高校的经费支出，可大致分为人员经费和公用经费。目前高校办学规模基本稳定，学费收入增长放缓。但支出的规模，不确定的增长因素却在增多。如通货膨胀将增加经费支出；有些项目的支出，上级主管部门只给政策，不给资金。又如，随着经济的发展，教职工对福利的期望值越来越高。诸如此类的问题，必然降低高校自筹资金的偿付能力。而社会筹资又极为有限。在这种严峻的现实面前，高校必须制定切实可行的偿还计划。政府可采用了多种措施来鼓励高校提前还贷。提前还贷可享受一定优惠，是最为有效的激励措施。激励高校，积极的利用自身在学术、科研、医疗等方面的优势开展各种社会服务，并销售相关的产品，来增加高校收益，提高偿债能力。

（五）加强防范高校债务风险 防范和化解高校债务风险，首先要控制债务总量，约束基本建设规模，提高办学效率，走内涵式建设发展之路。其次要要增收节支，开源节流，科学地编制和严格执行预算。其目的，是为了加强用款计划管理，控制支出，增加收入，防范债务风险。债务风险的防范不当，有可能转化为高校财务危机。因此，对高校贷款行为，主管部门要有法可依。对高校贷款条件、年限、利率等，要作出了比较详尽的规定和限制。包括贷款在各区域之间的分配、贷款配套资金，以及接受补助和申请贷款的类型作出明确的制度性要求。使高校债务管理始终都有法可依。在管理中要不断完善高校财务管理体系，设计相应的评估指标，动态的控制债务风险。既合理安排借款的偿还方式，减少财务费用，又要避免出现明显的还款高峰，保持合理的负债期限结构。在高校融资方式上应寻求多元化，拓宽融资渠道。贷款与债券，建设—运营—转让模式（简称BOT）与资产证券化模式（简称ABS）都有成功的经验可供借鉴。通过债务管理的各种有效措施，使高校负债形成合理的结构，达到降低风险的目的。

［1］李凡：《高等教育结构性失衡：大学生就业渠道阻塞的重要成因》，《黑龙江高教研究》2010年第6期。