基于文化权利视角的公共文化服务可持续供给保障机制探讨——以江苏省常熟市为例

耿香玲

（常熟理工学院 管理学院，江苏 常熟 215500）

一、问题的提出

文化权利是人人享有的基本权利之一。按联合国《经济、社会、文化权利国际公约》的规定，公民的文化权利包括人人享有参与文化生活的权利、享受科学进步及其所带来福利的权利、作者享有其科学、文学或艺术作品所产生的精神上和物质上的利益的权利、科学研究和创造性活动所不可缺少的自由等等。［1］133

文化权利的核心是文化公平。文化公平是指每个人都能平等地享有所有的文化资源和机会，每个人的文化需求都能平等地得到满足。这种机会和权利不应该受到性别、种族、身份、阶层等因素的限制。但是，在市场经济条件下，人们在职业、地域、种族、阶层、身份方面的差异所带来的收入差异和文化消费能力差距是无法避免的，因此，公民的基本文化权利不能仅仅靠市场提供文化商品和文化服务来加以满足，还需要政府提供公共文化服务加以保障。政府应致力于通过公共文化服务供给推进文化公平的实现，保障基本文化服务面向广大民众，使人人都能平等地参与文化活动，从事文化创造。

公共文化服务是指在政府主导下，相关文化部门、非政府组织等向社会提供文化产品及服务的过程和活动。其提供的文化服务与以市场方式提供的文化商品是不同的，属于公共文化产品。既包括集体文化消费品，也包括保障性或福利性文化消费品。［1］9

本文以保障公民的文化权利为研究视角，以公共经济学和可持续发展相关理论为分析工具，以江苏省常熟市为分析个例，揭示公共文化服务供给过程中存在的低效率、不均衡、不公平、不可持续等问题，探讨这些问题的成因，并提出公共文化服务可持续供给保障机制构建的对策建议。

二、公共文化服务可持续供给的基本原则

公共文化服务可持续供给包括两个方面的含义：一是强调公共文化服务供给的不间断性或连续性，源源不断地满足人民群众的公共文化需求；二是强调公共产品供给和消费中减少碳排放，使人与自然、人与人、人与环境相互和谐。公共文化服务可持续供给包括以下几个基本原则。

一是公益性原则。作为公益性极强的公共物品，公共文化服务体现的是广大民众的共同利益。其公益性原则指的是满足广大公众的公共文化权益需求是公共文化供给体系建设的出发点、依据和最终目的。公共利益的最大化是其根本宗旨。公益性原则是公共文化服务区别私人文化产品和文化服务的最突出特征。公共部门为公民提供免费或优惠的公共文化产品和服务是遵循公共文化服务的公益性原则的重要体现。

二是公平性原则。这里的公平性是指公共文化服务各供给主体（主要是政府）在提供文化产品和文化服务过程中应体现不同社会群体在公共文化服务消费上平等性。在获取公共文化资源、使用公共文化产品、接受公共文化服务方面，每个公民，不分阶层、地域和贫富程度都能平等地享有权利和机会。

三是可持续性原则。从供给过程来看，强调供给的连续性或持续性，不能是一次性供给，也不能是阶段性供给。这里特别强调供给的过程性，也就是说，供给主体要向广大市民源源不断地提供符合广大市民需要的公共文化服务。要做到这一点，一是应做到供给主体多元化，使公共文化服务供给得到多元化的资金来源；二是供给主体在公共文化服务供给中要节约文化资源，保护文化环境，维护文化生态平衡。

四是低碳原则。在低碳城市建设背景下，为了减少公共文化服务在生产和消费过程中的碳排放，公共文化服务的供给应该遵循节能、节地、节材原则，便于人们享有，节约消费。因此，公共文化设施建造要考虑节能降耗，公共设施的规划应布局合理，做到亲民、便民、利民，贴近群众生活圈。

三、公共文化服务供给非持续性分析

作为经济发达区域和历史文化名城，常熟市十分重视公共文化建设。“十一五”期间，常熟以构建和谐社会、建设“文化强市”为目标，以整合文化资源、创新文化机制为动力，在建立城乡公共文化服务体系、保障城乡居民享有基本文化权益方面做了大量工作。按照城市发展和人口分布的要求规划了基层文化设施布局，城区和中心镇建成了一批具有一定影响力的标志性公共文化设施，成功创建了“全国文化信息资源共享工程示范市”。但是，如果以保障公民的基本文化权利为宗旨，以公共文化服务可持续供给原则来审视常熟市公共文化建设，还存在以下几个方面的问题。

（一）公共文化基础设施供给数量和结构均不合理

公共经济学认为，公共产品可持续供给最大的要求是满足消费需求。公共文化服务的公共性特征要求每个人在享受文化资源的机会和权利方面是平等的，社会全体成员的基本文化需求应该得到满足。常熟作为人口较多的经济发达市，其公共文化服务的人均占有量却明显不足。以常熟市图书馆为例，馆藏图书总量100多万册，每年接待读者在50万人次以上，图书借阅册次在150万册以上，累计借阅卡发放5万多人。［2］如果以常熟户籍总人口106.5万计算，人均藏书量、借阅量分别为1册、1.5册，如果以常住人口计算，人均藏书量则只有0.5册。这种状况与发达省区相比有较大差距。根据联合国公布的公共服务指南，公共图书馆馆藏应该是每人2.5册。香港人均借书每人每年8.5本，上海人均藏书3.39册。从图书馆藏书的品味和结构上讲，常熟图书馆大部分图书都是休闲娱乐类的，学术研究、审美鉴赏的图书不多，难以满足不同文化层次居民的需要。调查显示，89.7%的学历在本科以上的居民反映该市图书馆缺乏专业性、学术性书籍。

从公共文化设施供给结构来看，常熟公共文化设施供给中存在重古代，轻当代、重人文，轻科技等不合理现象。常熟作为历史文化名城，拥有图书馆、博物馆、文化馆、纪念馆、艺术馆等30多家文化艺术场所。但只涉及常熟历史上的艺术、文学、政界名人，其他领域和当代的名人并未大力挖掘；而有遗迹保存的历史名人故居只限于明、清、民国三个时期，其他朝代名人鲜有，作为拥有5000年历史的常熟呈现出历史人物断层。另外，当代文化并未能较好地融入到公共文化设施和场所中去，当代科技、当代艺术、自然科学、社会科学的传播本身是公共文化服务供给的重要组成部分，应当在公共文化场所中得以展现，但常熟总体上是历史纪念馆居多，反映当代科技的植物馆、海洋馆、科技馆严重缺乏。

（二）公共文化服务供给“过剩”，文化设施利用率低

一方面，常熟公共文化服务供给数量欠缺，不能更好地满足广大民众日益增长的公共文化需要；但另一方面，常熟公共文化服务又供给“过剩”。常熟尽管花了巨额资金打造文化名市，但各类场馆设施利用并不充分。例如，投资2000万、面积3000平方米的常熟市美术馆，2007年至今，每年参观人次较高时处在5万人次，较低时处在3万人次，每天平均不到100人；位于常熟理工学院元和校区的庞薰琹美术馆，常年累月大门紧锁，很少举办文化展览。市图书馆节假日期间阅览室入座率不足50%，平时10%都达不到，盲文阅览室入座率接近0；虞山派古琴艺术馆一年接待来访者3600多人次，翁同龢纪念馆一年接待参观者32000多人次，花巨资修建了虞山大戏院，但艺术院团建设跟不上，软硬件不配套，剧院使用效率很低，演出一年观众仅41558人次［3］，这与常熟这一文化人口大市并不相称；作为大手笔投入、占地72.7亩的常熟国际展览中心，每年展览次数较少，主要用于房展和车展等商业性展览，公益性文化展览鲜有举办。总体而言，常熟公共文化设施存在着“高投入、低使用”现象，与公共文化服务可持续供给原则相去甚远。

（三）公共文化服务供给中存在非公平、非均衡现象

公共文化服务可持续供给的最基本要求是公平与均衡。《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》指出：“切实维护低收入群体和特殊群体的基本文化权益，保障和实现城市低收入居民、残疾人、老年人和农民工群体的基本文化生活需求。”［1］53但是，常熟市公共文化服务供给存在重中心城区，轻城市外围、重高收入群体，轻低收入群体、重健康人群，轻残疾人群等非公平现象。

随着常熟城市化进程的加快，居民社区向城市郊区扩散，医院、学校、政府机构已经随之同步迁移或建立分支机构，但公共文化服务并未与之同步建设，因此公共文化服务的供给出现不均衡现象。目前，常熟市博物馆、图书馆、美术馆、电影院、戏院、纪念馆都集中在方圆一平方公里的虞山脚下，居住在中心城区的居民可以享受优质高效便捷的公共文化服务，但外围城区的居民在公共产品消费上则缺乏便利性、可及性，造成消费机会不公平。

常熟是一个制造业发达的城市，在此工作和居住着数百万的外来人口，他们理应和常熟户籍市民一样享用平等的公共文化服务消费权。但是，常熟市风景园林卡发行范围仅限于常熟市户籍居民、在常大专院校学生、港澳台胞、外籍人士等，其他非户籍居民则不能办理，这就剥夺了外来居民的公共文化服务公平消费权。其次，风景名胜、文物古迹等旅游休闲场所门票价格奇高，把大量低收入群体档在了休闲消费门槛之外。自然风景、古代文物等作为大自然和先人赋予全体人民的共同财产，每个公民不论贫富都应该拥有欣赏、参观的权利。但是，常熟风景名胜区门票价格近年互相攀比，门票价格出现了高额化、市场化、贵族化倾向，改变了景区资源的公共产品性质，剥夺了低收入群体享受公共资源的权利。例如，2010年，沙家浜风景区旺季价格是100元，尚湖风景区是60元，其他景区或场馆的门票价格也大都在30-40元以上。2010年，常熟市最低工资标准为每月960元，一张门票相当于低收入群体月工资的近10%，而发达国家景区门票价格一般只占人均月收入的0.5%-1%。［4］

此外，公共文化服务供给在健康人和残疾人中也存在明显的非公平现象。例如，常熟市图书馆设有30平方米的盲人阅览室，但缺乏可外借的盲文借阅室，各镇场分馆也缺乏盲文图书馆。其他如电影院中未设置盲人剧场、公共文化设施中未设置残疾人专用通道、专用设施、一些文化场馆未设置哑语讲解员等。

（四）公共文化服务供给在地域上过于集中

为了更好地满足公众公共文化需求，实现公民基本的文化权利，便民、利民、惠民应该是公共文化服务供给的基本原则。公共文化场馆、设施应布局合理，做到亲民便民、贴近群众生活圈，但常熟市公共文化设施供给存在过于集中现象，体现在地域集中、投资集中、内容集中等方面。从地理位置上看，博物馆、图书馆、电影院、戏院、纪念馆等都集中石梅广场周边地区，其他镇场也将公共文化设施集中于各自镇场中心或某个名胜古迹周围，也没有相应的公交专线将这些文化设施和景点串联起来。由于这些文化场所远离市民生活圈，给市民文化消费带来时空障碍。因此，许多公共文化服务只能养在深闺，人人皆识不易相见。为了消费这些文化设施，广大居民不得不从四面八方到达一个中心区域，这势必增加碳排放，也容易造成堵车拥挤，给居民的日常文化消费带来诸多不便。如果某位读者去借一本书，必须花两三个小时在路上，那么其个人投入的经济成本和社会成本都太高，图书馆对这个人而言就形同虚设。

四、公共文化服务可持续供给的保障机制探讨

要解决以上公共文化服务供给中的种种问题，做到公共文化服务可持续供给，切实保障城乡居民享有基本文化权益，必须建立公共文化服务可持续供给保障机制，具体包括以下几个方面。

（一）完善公共文化服务供给中的公共选择机制，建立公众参与和表达制度

如上所述，常熟市公共文化服务供给中存在着供给不足和供给过剩（使用效率低）并存的状况，根本原因是供给与需求相脱节，其根源在于政府作为公共文化服务的主要供给主体在提供公共文化服务时并没有充分了解民众的文化需求意愿和需求偏好。几乎完全由政府主导开展的公共文化活动有时甚至出现“剃头挑子一头热”现象，民众对政府提供的公共文化服务并不买账。要改变这种状况，必须建立有广大公民普遍参与的民主决策机制，使公民的公共文化需求得到充分表达，这是让公民特别是处于弱势地位的公民在公共文化服务消费选择上享受到平等待遇的必要举措。政府有责任保障公民能够充分地参与公共文化服务生产、服务提供的各个环节。相关公共文化服务部门应成立文化议事委员会，建立公共文化服务参与平台，让公民合法地、有组织地进入公共领域，组建公共文化服务的共同治理委员会，在公共文化供给过程中实现政府与公民社会的良性互动。

（二）建立多元的公共文化服务供给机制

为了增强常熟市公共文化服务的供给能力，满足广大民众的公共文化需求，解决公共文化服务消费中存在的非公平、非均衡问题，应构建多元化的公共文化服务供给机制。

一是供给主体多元化。要完善公共文化服务的投入机制，形成以公共财政投入为导向、社会力量积极参与的稳定的公共文化服务投入体系。确保每年对文化建设的投入增幅不低于同级财政经常性收入的增幅，并加强资金运行的监督核算，确保专款专用，提高资金使用效率。各级政府应完善支持公共文化服务的相关政策，吸引和鼓励社会力量投资兴办公共文化实体、建设公共文化设施、提供公共文化服务。坚持“政府主导、社会参与、市场化运作”的基本思路，形成政府投入为主、社会力量共同参与的公共文化事业投入机制。目前，常熟知名企业较多，其中还有国内上市公司和国际500强企业，这些企业都面临转型升级的重要任务；因此，依托当地文化资源，发展文化产业具有良好的市场前景。

二是供给方式多样化。政府要充分利用各种有效形式，积极开展公益文化进村、进社区、进企业、进校园、进工地活动。如精心组织文化科技卫生“三下乡”、“文化惠民村村行”等活动，促进大型公益性文化活动经常化、规范化、制度化。日常可依托传统节日、重大节庆和民间文化资源，广泛开展群众喜闻乐见的歌咏、读书、演出、展览、书画摄影比赛等活动，丰富居民文化生活。开展文化志愿者活动，鼓励文艺工作者、学生和其他热心公益事业的有识人士为村、社区提供文化志愿服务。号召企业、研究机构将部分实验室、展览厅对外开放，形成固定的公众开放日，设计出一些易于群众参与、通俗易懂的主题活动，承担部分科学宣传、新风尚引领的社会责任。

三是存量资源共享化。为了保障公民的文化权利，使全体公民在利用文化空间、文化设施、文化工程等方面具有相同的参与度，应该盘活文化资源存量，街道内的机关、学校、企事业单位的文体活动场所应常年免费向周边社区居民开放，实现社区、学校、企事业单位公共文化资源共享。例如，常熟市中心建有多所大中小学，但各年级学生课业繁重，真正利用校内体育场、游泳馆、图书馆、报告厅的时间、频率极其有限，到了寒暑假，校园几成空房，以上设施更是空置率接近100%；而对社区居民来说，社区内部相关文化设施缺乏，距市文化中心又路途太远，文化消费时间成本、交通成本太高，由此也造成了市中心文化场馆和设施的消费不足。因此，应充分利用街道范围内与居民区相邻的机关、学校、企事业单位的各种文化场馆和文化设施，适时对外开放，真正做到公共文化资源全民共享，提高资源利用率。在管理方面，可以通过办理具有身份识别功能的社区内部居民借阅卡、通行证等，或通过招募青年志愿服务的方式加强管理。尤其要充分开发利用一些校园场馆，进而将这些校园场馆发展为社区公共文化服务的重要阵地。

（三）合理规划，构建全覆盖、普惠式的公共文化服务体系

从地域上看，政府作为公共文化服务供给主体，在公共文化设施建设规划时应注意布局合理，做到亲民、便民、利民，贴近群众生活圈。随着常熟旧城改造、城市化进程加快，居民小区增多并向原城市郊区外延扩展，城市范围的扩大要求对公共文化服务的规划布局做出相应调整，应加强公共文化设施和场馆在不同区域之间的均衡设置。按照“总量规划、存量盘活、增量优化、质量提高”的原则，大力开发虞山镇以外的镇场公共文化资源，使每个小镇都有自己的故事和特色，提供彰显各地文化特色的公共文化服务。公共文化供给的主渠道如图书馆、文化馆、博物馆、乡镇综合文化站建设应该大力加强，要着力打造“一公里文化圈”。凡在常熟置地兴业的房地产开发商必须承诺和兑现为小区配套文化设施，老旧小区改造时必须确保文化活动场所用地。在规划公共文化设施时，应加强各个场馆和设施之间的公交线路建设和网络建设，方便城乡居民便利消费、低碳使用。

从阶层来看，公共文化服务供给应关注弱势群体的文化权利，保证最弱势群体也有机会得到基本公共文化服务。政府应采取公共文化发展扶持政策，在公共文化消费方面给予低收入群体补贴和优惠，缩小不同收入阶层之间的文化差距。在城市，重点要着眼于农民工的“市民化”，为农民工参加文化活动提供基础设施保障；要向农民工及其子女开放全部公共文化设施和公共文化空间，使农民工及其子女能自由或以优惠价格使用图书馆、文化馆、文化广场、群艺馆、健身广场等文化基础设施；或专门开辟农民工文化活动区域，在农民工比较集中的地方兴建公共文化娱乐场所，使广大农民工有机会经常享受免费的或优惠的群众文化大餐，提升农民工群体的整体文化素质，使其基本的文化权利得以实现。

［1］李景源，陈威.中国公共文化服务发展报告（2007）［M］.北京：社会科学文献出版社，2007.

［2］常图简介［EB/OL］.常熟图书馆，（2006-01-01）［2011-05-06］.http：//www.cslib.cn/web2006/jianjie/.

［3］市文化局.文化年鉴（2007卷）［EB/OL］.中国·常熟，（2008-04-12）［2011-05-05］.http：//www.changshu.gov.cn/zgcs/Zfx xgk/showinfo.aspx?infoid=cf4eabe0-5f15-4251-9e2e-3bf61 7e913c3&categoryNum=001002007.

［4］叶檀.国内景区门票为何越来越贵？［N/OL］.新京报电子报，（2008-04-01）［2011-04-05］.http：//epaper.bjnews.com.cn/html/2008-04/01/content_180590.htm?div=-1.