个人征信中私人权益与社会整体利益的协调

肖永红

个人征信中私人权益与社会整体利益的协调

肖永红

市场经济是信用经济，征信制度由来已久。我国的个人征信还处于起步阶段，需要不断完善和发展。在个人征信中，信息个人享有充分的权益，如知情权、隐私权等。对此，应采取法律措施给予充分保护，并注意处理好私人权益与社会整体利益的矛盾，在尊重、维护私人权益的前提下，促进社会整体利益的持续稳定发展。

个人征信；隐私权；私人权益；社会整体利益

征信，是英文“Credit Checking”或“Credit Investigation”的中译词。我国左传曰：“君子之言，信而有征”。①出自《左传·晤公八年》，原文是：“君子之言，信而有征，故怨远于其身；小人之言，僭而无征，故怨咎及之。”“征信”一词由来已久，是指专业机构从事的信用调查活动。个人信用征信，是指依法设立的征信机构对个人信用信息进行收集、处理，以此对个人信用度进行预测和评估，并根据用户要求提供查询服务的活动。2004年，人民银行成立征信管理局，并建立了个人信用信息基础数据库，个人征信在有效防范信贷风险、提高审贷效率、维护社会信用意识等方面发挥着积极的作用，但其中又存在不可避免的矛盾。

一、个人征信中私人权益与社会整体利益的矛盾

信息不对称是信用交易的核心问题。在个人信用交易活动中，个人对自己的资信状况有比较清楚的认识，而交易的对方则很难获得这方面的真实信息。开展个人征信，在一定程度上实现个人信用信息的共享，对于弱化信用交易中的信息不对称程度，提高信用交易效率，促进我国金融业的健康发展，具有重大现实意义。我国个人征信的一般做法是：各商业银行将客户的信用信息上报人民银行的个人征信中心，个人征信中心根据收集来的信息资料，进行评估，形成个人信用信息报告，以供查阅。该征信系统不会去核实个人的信用实际情况，银行等部门将客户信息记录在案，也不会提醒本人，从而出错率极高，这避免不了要侵犯到私人权益，特别是个人的隐私权。

美国、英国及日本对个人隐私权定义为“控制和管理有关自己信息的权利”。[1]建立个人征信的基本目的之一就是实现个人信用信息的社会共享，信息共享难免涉及信息主体不愿为人所知的信息。因此，建立个人征信必须符合两个相悖的基本原则：一是实现信用信息的社会共享，二是保护个人隐私不受侵害。[2]从法律角度讲，二者都需要得到肯定和保护，矛盾就不可避免，需要在两者之间寻找平衡点，以实现私人权益与社会整体利益的协调。

二、国外个人征信协调私人权益与社会整体利益的举措及借鉴

由于个人征信必然涉及个人隐私，隐私权是一项基本人权，在现代社会日益重视个人隐私保护的背景下，欧美国家通过立法来调节隐私保护与征信活动之间的矛盾，但各有侧重。1970年，美国制定了《公平信用报告法》对征信活动进行专门的规制。1974年制定的《隐私权法》规定了对政府机构收集的资料中的个人信息与隐私权的保护。1980年，又通过《金融隐私权法》规定政府机构不得获取私人部门所收集和持有的个人财务信息。[3]不难看出，美国在兼顾个人征信和保护个人隐私权益时，更注重维护一个公正、有效的个人征信系统，而个人隐私保护次之。《隐私权法》虽然是一部专门的隐私权保护法，但其重点在于规范政府收集、使用和披露公民个人信息的活动。因此，在个人征信中，美国以严格规范征信活动的过程来协调私人权益与社会整体利益。

在欧洲，许多国家在规范个人征信时，更注重保护个人的权利，强调国家在保护个人信息中的作用。瑞典《个人数据保护法》指出：立法的目的在于对个人权利的保护，避免其在个人数据征集过程中受到侵犯。法国、挪威于1978年制定了数据保护法规，英国也于1984年制定了《数据保护法》，这些法规都明确了持有个人数据的机关在数据处理时要防止个人数据的滥用，保护数据主体的利益，防止数据主体的利益受到侵害。[4]鉴于我国个人征信还处于起步阶段的现状，我们应该借鉴欧美等国在个人征信中法律规制的设置，构建我国的个人征信法律制度。

经济法的社会本位性要求在规范经济活动的过程中要以社会整体利益为目标，但“该目的的实现应正确平衡和协调社会整体与个体的利益，而不能片面否定或牺牲个体利益”。[5]协调不同主体之间的利益冲突是法律的重要功能之一。我们既不能坚持私人权益的首要保护，也不能强调社会整体利益的绝对优先。我国在进行个人征信法律规制时，如何在保护个人征信业的发展的同时维护私人权益，以实现私人权益与社会整体利益的协调，这才是关键。

三、我国个人征信协调私人权益与社会整体利益的基本原则

早在1980年，经济合作与发展组织（OECD）就通过了《关于隐私保护与个人数据跨界流动的指导方针》（Guidelines Governing the Protection of Privacy and Transborder Flows of Personal Data），从兼顾个人信息保护和信息自由流动出发，提出了保护个人信息的八项原则，即收集限制原则、数据质量原则、目的明确原则、利用限制原则、安全保障原则、公开原则、个人参与原则和责任原则。[6]这些原则成为各国个人信息保护立法的重要参考性原则，我国在开展个人征信过程中，这些原则也有很大的借鉴价值，同时依据实际情况，还应坚持以下原则。

（一）比例原则

比例原则是行政法上的重要原则，是指行政主体实施行政行为应兼顾行政目标的实现和保护相对人的权益，如果行政目标的实现可能对相对人的权益造成不利影响，则这种不利影响应被限制在尽可能小的范围和限度之内，二者有适当的比例。比例原则着眼于法益的均衡，以维护和发展公民权益为最终归宿，是行政法上控制自由裁量权行使的一项重要原则。在个人征信中，协调私人权益和社会整体利益可类比适用“比例原则”。个人征信，在努力增加社会整体利益的过程中，决不能完全以牺牲私人权益为代价。二者是此消彼长的关系，如果对隐私权益保护得多一点，就可能降低个人征信的效率；过度强调个人征信，促进社会整体利益的增长，就有可能对个人隐私造成巨大损害。科斯也主张，在权利冲突时，法律应当按照一种能避免较为严重的损害的方式来配置权利。[7]因此，遵照比例原则来开展个人征信，才会有一种皆大欢喜的效果。

（二）私人信息财产权保护原则

在信息社会时代，消费者的个人信息已经成为一种有价值的商品。有关个人的信用信息随时可能被买卖交易。因此，掌握个人的信用信息就意味着财富。信息主体也是凭借着自己的信用信息，树立良好的信用，从而给自己带来巨大的财产利益。尽管个人信用信息涉及到个人隐私，学者们强调从保护隐私权的角度来保护个人对信息的控制。但我国并没有专门的隐私权法，对隐私权的保护显得力不从心。①在《侵权责任法》颁布以前，我国规范性法律文件中找不到“隐私权”这个概念，司法实践中是将侵犯隐私作为侵犯名誉权而加以保护的，这显然是“生拉硬套”。虽然《侵权责任法》在第二条中正式确立了隐私权的概念，这意味着隐私权已经被我国法律所承认，但该法并没有给隐私权下一个明确的定义，仅有“隐私权”这三个字是解决不了实际问题的。因此，将个人对信用信息的权利视为一种财产权来看待，对保护私人权益更有利。在较早时期，学者爱伦·威斯丁（Alan Westin）就提出了将个人信息作为财产进行对待。[8]作为一种财产权，征信机构在收集处理个人信用信息时，就不能肆意“掠夺”这种“财产”。对于侵犯个人信用信息财产权的行为，要求侵权者承担民事赔偿责任也就有理有据。

（三）个人信用信息分类分级保护原则

全方位的收集个人的信用信息是建立和完善个人征信体系的客观要求。事实上收集的个人信息也不全部是个人的隐私信息，或者说有些信息对个人隐私的影响较小，而另一部分则影响较大。在这种情况下，为了促进征信业的顺利开展，同时恰当维护个人利益，应对个人信用信息实行分级分类保护。

《个人信用信息基础数据库管理暂行办法》（以下简称“暂行办法”）把个人信用信息分成四类：个人基本信息、信贷信息、信贷领域以外的其他信用信息和其他关系到个人信用的信息。2009年10月13日公布的《征信管理条例》（征求意见稿）中把信用信息分为三类：基本信息、信用交易信息和其他信息。但两个法律文件中并没有提到对个人信用信息实行分级分类保护，在现实中也是采取“一刀切”的方式。对个人信用信息分类分级保护，涉及到信息主体的选择权，即信用信息的收集、存储要经过信息主体选择是否同意才能进行。在现行的美国法下，信息主体享有“选择退出”的权利，即如果没有明确选择不参与征信，那么征信机构即可采集信息主体的个人数据；而在欧盟法下，信息主体享有“选择进入”的权利，即征信机构必须取得信息主体的同意后方可采集其个人数据。[9]在我国，个人征信作为政府监管金融市场的一种有效手段，征信机构必须收集到个人信用信息，并且尽可能全面。因此，个人的选择权不能绝对化，若所有人都选择不参与征信，那么征信活动将无法开展。基于此，对于不同类别的信用信息，信息主体所享有的选择权应该区别对待。

笔者认为，把个人信用信息分为三类，实行三种级别的保护。

第一类是基本信息，包括个人的姓名、证件类型及号码、通信地址、联系方式、职业信息等。对于这类信息应给予高级保护，也是最严格的保护：一方面，这是信息主体识别自身并且区别于其他个人的基础信息，是个人信用报告中不可缺少的部分，也是保证个人信用报告准确的关键因素；另一方面，这些个人信息可能被他人用来牟利，比如说电话推销、冒名注册等。个人征信机构在收集此类信息时，必须征得信息主体的同意，如不同意，则不能擅自建立个人信用信息数据库，以保障人权。当然，征信利国利民，征信机构在收集此类信息时，应向被征信者充分说明征信的目的以及由此所产生的经济效益。基于趋利避害的本性，被征信者充分了解征信情况后，一般会同意对个人基本信息的收集；同时，征信机构必须妥善保管此类信息，当情况有变时（如通信地址的变更），应允许信息主体及时更正，并给予配合。

第二类是信用信息，在此应作狭义的理解，仅指个人与商业机构发生信用交易行为的记录。包括金融机构信用信息和非金融机构信用信息。前者主要指贷款信息和信用卡信息，后者指个人是否按时纳税情况，缴纳电信、水电、燃气等公用事业服务费信息等。相对于个人基本信息，对信用信息应给予中级保护，即对于此类信息的收集，不必事先得到信息主体个人的同意。因为这类信息都掌握在金融机构或者非金融机构手中，征信机构在向此类机构提出收集此类信息的要求时，要花费一定的成本。如果掌握信息的机构以“要事先征得信息主体同意”为由进行拖延或者谋求其他利益，则不仅不利于信用信息的收集，还会阻碍个人征信的顺利开展，增加成本花费，将会违背建立个人征信的初衷。因此，掌握个人信息主体的机构应无条件地按要求把个人信用信息上报人民银行征信中心。此时，商业机构或征信中心应该不断地向当事人通报信息的去向和使用，如果当事人在知情后的合理期限内没有异议，则视为同意；如果对某项信息有异议，则为其申辩提供便利。

第三类是公共信息，主要是指法院判决与执行信息、行政处罚记录等关系到个人信用的信息。此类信息是属于强制公开的个人信息，给予初级保护即可。征集此类信息无需得到信息主体的同意，而仅仅需履行告知义务。

四、我国个人征信协调私人权益与社会整体利益的法律措施

迄今为止，我国尚没有一部全国性的有关个人征信的法律，国务院出台的《征信管理条例》仍处于征求意见阶段，自身存在很多问题，这对协调私人权益和社会整体利益显然不利。人民银行的《暂行办法》属于部门规章，问题很多，比如说法律位阶不高、适用范围有限等等。另外，该部门规章规定要采集的个人信用信息包括个人基本信息、个人信贷交易信息以及反映个人信用状况的其他信息，但并没有对收集信息的范围作出限制，更不用说坚持信用信息分类分级保护原则了，这有可能导致信息过度收集，侵犯个人权益就不可避免。更糟的是，在征信领域颁布的地方政府规章陆续增多，如深圳、上海、长沙、内蒙、江苏等。颇有“群雄并起、各自为政”的倾向。这些问题的存在，不利于个人征信的建设，更谈不上能协调好私人权益与社会整体利益。协调个人征信中私人权益与社会整体利益的矛盾，要达到二者的平衡。采取的法律措施必须要兼顾二者的关系，不能顾此失彼，主要包括以下四个方面。

推荐理由:《公羊义疏》凡76卷，为清人陈立所撰。陈氏博通经史，于《春秋公羊》学用力尤深。陈氏上承何休《公羊解诂》解经宗旨，严守家法，于三科九旨、王鲁说、灾异说等均随文注出，引用三礼，对相关礼制作详尽考释，在文字训诂、辨别经文异字、探求地理位置等方面亦多有所发明。《公羊义疏》以集解之体钩稽所见解经文献，举凡前人旧说，多加征引，具有重要的史料价值。

（一）明确个人征信的重要地位

一项新事物的存在往往是社会现实的需要，个人征信也不例外。由美国次贷危机而引发的世界金融海啸给我们的教训是深刻的。明确个人征信的重要地位，目的在于明确个人征信存在的必要性。只有合理存在个人征信，探讨个人征信中私人权益与社会整体利益的协调才有意义。

1.个人征信在整个征信体系中处于核心地位

实际上，征信包括个人信用征信和企业信用征信。企业信用征信就是征信机构依法收集、处理企业信用信息，提供关于企业的信用调查的服务行为。但综观世界，多数国家的征信立法主要是针对个人信用信息的保护，而涉及企业征信的内容则很少。在欧洲，没有针对企业信用征信的立法文件；美国《公平信用报告法》中有一些涉及企业的条款，但主体还是关于个人信息权利的保护。上文中提到的OECD所指定的公约也是以广泛意义的个人信息保护为立法对象。由此可见各国对个人征信的重视，在征信体系中将其摆在核心的位置。

2.个人征信是社会诚信建设不可或缺的一项措施

市场经济是信用经济，发展个人征信是在市场经济条件下建立诚信社会的基础。诚信危机，是困扰社会的一大诟病。个人征信的直接后果就是信用记录良好的信息主体得到便利和优惠，具有不良记录的信息主体在金融市场上的交易则受到限制。如，银行拒绝贷款、拒发信用卡，商家拒绝交易等。对于那些信用上有“污点”的个人，将会受到巨大的损失。因此，为了保证自己的利益，人们会尽力去积累自己的良好信用信息，信用意识就这样渐渐树立起来，这有利于解除诚信危机，促进社会文明、和谐与进步。

（二）规范个人征信机构的征信行为

个人征信机构的征信行为可分为两个阶段，要针对征信机构在征信过程的不同阶段而采取相应的法律措施。

1.信息收集、处理阶段

首先，限制征信机构要收集的信息范围，与个人信用无关的信息禁止收集。为了贯彻个人信用信息的分类分级保护原则，应该在立法中对要收集的信息进行列举，从而对号入座。如果出现新的信息种类，立法中没能穷尽而征信机构认为与个人信用有关，人民银行征信中心应请示全国人大，由立法机关做出决定，以最大程度保障私人的隐私权以及信息财产权。其次，要明确收集信息的途径。原则上，征信机构不得以非法或不正当的手段来收集个人信用信息。立法可借鉴《上海市个人信用征信管理试行办法》第九条的规定，“征信机构不得以骗取、窃取、贿赂、利诱、胁迫、利用计算机网络侵入或者其他不正当手段采集个人信用信息。”再次，要明确信息收集、处理的目的。这也是“OECD八项原则”之目的明确原则的客观要求。在笔者看来，信息收集、处理的目的就在于预测和评估信息主体的信用度，从而预防金融风险。非为正当目的，不得收集处理个人信息；收集、处理后的信用信息也不得用于其他目的。

2.形成信用报告以备查询阶段

个人征信的产品就是个人信用报告。一方面，征信机构有义务将形成的信用报告在第一时间提供给信息个人，并给其提供异议和申辩的机会与渠道；另一方面，商业银行在受理审核个人贷款申请、信用卡申请以及对已发放的个人信贷进行贷后风险管理时，可以不经个人同意查询个人信用报告；其他主体要查询时，要得到个人的同意和授权，同时应该出于信用交易的需要。其法理依据就在于建立个人征信的目的是为了满足社会信用交易安全的需要，而非满足社会主体的其他需求。

（三）赋予信息主体在个人征信中应享有的权利

要充分保护个人的权益，归根结底要赋予个人所享有的权利。结合个人征信的过程，个人所享有的权利内容应包括：个人信息保密权、支配权、知情权、更正权、维护权等。①在个人征信的过程中，个人享有很多的权利，但这不是本文的重点，本文重点介绍的是隐私权。笔者只列举了几项权利，具体内容可以参见孙玉荣《个人信用征信过程中的隐私权的保护》一文，载《法学杂志》2006年第3期第59-62页。在征信立法中，要根据不同情况做出具体的规定。实质上，在个人征信这个特殊场合，个人一切权利的享有都归结到一项很本性的权利——隐私权。

前文中已经提到，我国并没有专门的隐私权法，只在《侵权责任法》中提到过“隐私权”这个词，但作为一个法律概念在我国并不陌生。国外对于隐私权的保护已经相当完善，我国可以在未来的民法典中加以明确。但鉴于个人征信的重要性和不可替代性，同时对隐私权的保护要求的迫切，随着经济的快速发展和法治水平的提高，完全可以在征信法律中对个人隐私权作出规定。这在立法上也是一个突破，意义重大。因为只要确认了隐私权，一旦发生侵害隐私权的行为，个人就可以侵犯隐私为诉因，诉诸法院请求保护，以此确认侵权人向受害人承担侵害隐私权责任，以赔偿其隐私权的损害。

要保护个人在征信中的隐私权，一是要保障个人的知情权，即个人有权知道征信机构是否在收集、处理以及如何收集和处理自己的信息。这是信息主体享有信息财产所有权的切实体现，这应该是与征信的工作同步进行；二是要禁止收集与个人信用无关的信息。与个人信用无关的信息，如婚姻状况、身体健康状况、民族、宗教信仰等，征信机构不得收集和处理，以避免侵犯个人的隐私甚至是基本人权；三是要坚持随时更新信用信息，以保证形成个人信用报告的准确性。《征信管理条例》（征求意见稿）没有提到负面信息的保存年限。据了解，国际上的一般做法是保留7年，我国也有学者建议我国应明确个人征信信息中负面记录保存的年限。[10]但现代社会是宽容的，“一日是贼，终身是贼”的时代已经过去。即使是一个犯罪被判刑的人，只要改过自新、重新做人，依然会得到社会和人们的尊重和认可。个人的一次失信，可能会在一段时间内对其信用活动产生一定影响，但商业银行一般还会综合考虑各方面的情况，做出理性判断。如果个人一次出现逾期还款行为，但在以后一直都是按时还款，银行方面会认为其信用状况出现好转，那么他的信用自然就可以恢复，没必要去删除他以前的负面信用信息。只要能够做到随时更新信用信息，那么规定负面信息保存年限所想要达到的目的同样也可以实现。

（四）建立侵权的法律责任追究机制

有权利必有救济，没有救济的权利，就是一句空话。其一，要规定民事责任，在征信活动中，侵犯个人隐私造成的损害后果，包括个人的人格利益损害，即精神损失，也包括财产利益损害。因为隐私权实质上就是一种人格权；同时在征信中，侵犯个人隐私是以个人信用信息为载体的，但个人拥有信用信息财产权。基于此，民事责任的规定必不可少，也是重中之重。其二，要规定行政责任，征信机构得到授权收集、处理个人信用信息，但也存在滥用权力的可能，因此需要国家行政管理机关对其进行监督。对于征信机构的违法征信行为，要给予相应的行政处罚措施。其三，要规定刑事责任，我国《刑法修正案（七）》增加了“非法泄露公民个人信息罪”，征信立法也可参照此规定制定或轻或重的刑罚条款。

实践是检验真理的唯一标准，再好的法律措施设计如果不在实践中得以运用，依然只是个“花瓶”。因此，需要我们的立法机关、政府积极努力，落实各项法律措施。在进行征信立法时，比如颁布《个人征信法》，地方政府颁布的关于个人征信的规章要进行严密地梳理，不得与相关法律相冲突，从而上下一致，真正协调好个人征信中私人权益和社会整体利益，在尊重、维护私人权益的前提下，促进社会整体利益的持续稳定发展。

[1][日]佐藤幸治.对隐私权的宪法论的考察[J].法学论丛，86（5）.

[2]杜金富等.征信理论与实践[M].北京：中国金融出版社，2004.

[3]龙西安.个人信用、征信与法[M].北京：中国金融出版社，2004.

[4]李朝晖.个人征信法律问题研究[M].北京：社会科学文献出版社，2008.

[5]谭立.证券信息披露法理论研究[M].北京：中国检察出版社，2009.

[6]李朝晖.个人征信中信息主体权利的保护[J].法学评论，2008，（4）.

[7]刘作翔.权利冲突的几个理论问题[DB/OL].[2010-04-23].http://www.chinaweblaw.com/html/c27/2005-11/32527.html.

[8]Alan Westin．Privacy and Freedom．NewYork.Atheneum，1967.

[9]李清池，郭雳.信用征信法律框架研究[M].北京：经济日报出版社，2008.

[10]陈军华.建议明确个人征信信息中负面记录保存的年限[J].行业治理，2008，（5）.

[责任编辑：文 晴]

The Coordination Between the Private Right and Interests and the Whole Social Interests in Individual Inquiry Credit

XIAO Yong-hong

Market economy is the credit economy and the inquiry credit system has a long history.China’s individual inquiry credit is still in its beginning stage,which requires a constant improvement and development.The individuals enjoy full rights in individual inquiry credit,such as the rights to obtain information and protect privacy,etc.Full protection shall be carried out for it by making legal measures,and the contradiction between the private rights and interests and the whole social interests shall be tackled well.On the premise of respecting and protecting private rights and interests,the sustaining and stable development of the whole social interests is to be promoted.

individual inquiry credit;the right of privacy;the private right and interests;the whole social interests

D922.282

A

1673-8616（2011）01-0090-05

2010-09-20

肖永红，浙江财经学院法学院硕士研究生（浙江杭州，310018）。