英美低碳审计的经验及启示

卢相君，唐楷

英美低碳审计的经验及启示

卢相君，唐楷

介绍了英国和美国开展低碳审计的做法和经验。我国对低碳经济活动的审计监督工作正处于起步阶段，应当尽快建立健全有关审计制度，提高审计人员业务技能，加强对支持低碳经济的财政资金的监督，增强公民低碳经济意识，提高碳固封能力。

低碳经济；审计；英国；美国；经验

2009年12月，在丹麦首都哥本哈根召开的世界气候大会上，来自世界192个国家的与会代表就《京都议定书》一期承诺到期后的后续方案进行了磋商，对全球减排问题达成了共识。基于受托经济责任，对碳排放的审计是对低碳经济进行监督的一种基本模式。

一、英美在低碳审计方面的经验

（一）英国的低碳审计目标与成就

2003年，英国政府在《我们未来的能源：创建低碳经济》的白皮书中首次提出了低碳经济的概念，认为低碳经济就是通过更少的自然资源消耗和更少的环境污染，获得更多的经济产出，是创造更高的生活标准和更好的生活质量的途径和机会，它也为发展、应用和输出先进技术创造了机会，同时也能创造新的商机和更多的就业机会。低碳经济的发展模式就是在实践中运用低碳经济理论组织经济活动，以低能耗、低污染、低排放和高效能、高效率、高效益为基础，以低碳经济为发展方向，以节能减排为发展方式，以碳中和技术为发展方法的绿色经济发展方式。

英国是低碳审计起源地。隶属于英国下议院的环境审计委员在2009年的工作报告中明确了低碳审计的动因、目标与内容，形成了一个完整的低碳审计框架。报告认为低碳审计的具体目标应当包括：（1）低碳政策、法规和制度制定过程的科学性，实施过程的适当性和遵循性；（2）中央、地方政府和企业单位低碳责任履行的效果性；（3）低碳产品补助资金使用的效率与效果；（4）低碳财税减免的合法性、真实性和效果性；（5）加强对低碳交易体系的研究。该报告披露了英国实施环境审计以来取得的成果：

英国是最早实施温室气体排放贸易机制的国家，其环境-食品-乡村事务部为主管机构，授权开设排放量交易登记处。所有承诺减排目标的参与者必须按相关条例严格检测和报告企业每年的排放状况，并经过有职业资格的第三方独立认证机构的核实。只有通过验证的排放量与信用额度方可获得登记。第三方的独立认证是英国实施碳交易的核心，这种机构的存在使得交易成为了可能。在英国，有20家公司已经与政府资助的碳信托合作，试点碳基金股票单位级的碳审计及零售产品的碳认证。

2009年2月，英国气候变化委员会召开会议就碳收支问题的基础进行了探讨。接着，环境审计委员会对碳排放目标问题、碳支付问题以及目前政府政策与总体碳支付取得的成果进行了研究。2009年7月政府发起了低碳转变计划，气候变化委员会也在当年10月向国会就碳支付问题提交了首份报告。

早在2007-2008年，英国环境审计委员会就向英国政府提交了关于碳收集与储存的简短报告。环境审计委员会开展碳的收集与储存（碳固封）的政策得到了肯定，并明确应制定相关战略以应对国际间的碳固封问题。英国政府强调煤在英国混合能源及国际能源中的重要作用，并接受环境审计委员会关于进一步致力于发展碳固封技术的建议。

因采伐森林造成的温室气体排放量占全球总排放量的17%，比交通带来的温室气体排放量还要多。英国环境审计委员会认为，在全球范围内停止采伐森林需要三个条件：一是对雨林国家进行支援，以使这些国家在停止采伐后仍能保持持续发展；二是对可能刺激森林开采的商品进行需求控制；三是建立对发展中国家维护和重建森林的补偿机制。英国政府采纳了环境审计委员会提出的关于加强森林储备的建议，并且同意增加双边支付和在政府中保留一定数量的专家。

（二）美国的低碳审计

美国对环境的审计始于20世纪60年代。1969年，美国对水污染控制项目进行了审计。从《京都议定书》到《联合国气候变化框架公约》，世界环境审计的侧重点转向对低碳经济活动的监督，美国也不例外。2009年，美国众议院通过的 《美国清洁能源安全法案》规定，从2020年起将对进口产品实施碳关税，征收特别的二氧化碳排放关税。在国际市场上，如果碳关税得到全面实施，中国制造将面临26%的关税，出口量因此可能下滑21%。在美国，审计长公署作为国家最高审计机构，受议会直接领导，并且直接对议会负责，不受任何行政干涉，独立行使审计职权。美国拥有一大批高素质的审计人员，涉及各行各业，包括会计师、律师、工程师、信息技术专业人员、环境专家、经济学家、历史学家以及社会学家，为开展财务审计、绩效审计、环境审计（包括低碳审计）提供了很好的条件。

二、英美低碳审计对我们的启示

2005年，我国出台了《可再生能源法》。在这个积极政策的引导下，至2008年底，我国风电发电量128亿度，比上年增加126.79%。我国已成为全球最大的光伏产业基地。我国正在制定 《新能源产业发展规划》、《节能环保产业发展规划》和《关于发展低碳经济的指导意见》，但有关审计的行为规范工作还没有跟上，在低碳经济活动审计监督方面还处于起步阶段。借鉴英美等国家在低碳审计方面的经验，我们应该努力做好以下几个方面的工作：

（一）建立健全低碳审计制度、法律法规

审计工作得以执行的前提是要有相关的法律法规和标准。标准可以是正式的规定，如编制财务报表使用的会计准则和相关会计制度；也可以是某些非正式的规定，如单位内部制定的行为准则或确定的绩效水平。政府应进一步强化低碳能源开发和利用的鼓励政策，鼓励和引导各类经济主体积极参与开发利用可再生资源。应尽快出台推进低碳经济发展的指导意见，促进水能、风能等清洁资源的开发，减少化石原料的利用，大力支持光伏产业的发展。

碳税也应当被纳入税收体系。美国于2009年6月通过了《清洁能源与安全法案》，对不实施碳减排限额的国家的进口产品征收碳关税。结合我国实际，与其让别国征收碳关税，不如自己对高排放产业征收碳税。例如，政府可以通过采取累进税率征收碳税的方法实现减排目的，对高能耗、高污染、高排放的企业实行高税率，对低能耗、低污染、低排放实行低税率。政府应将碳税作为一种环保税，而不是根据环保的标准来征收碳税。

（二）提高审计人员的业务技能

审计人员的胜任能力与审计风险有着很强的相关性。低碳经济在我国的发展还处于起步阶段，需要一个被公众认知的过程。审计人员包括注册会计师虽然有着足够的财务知识和审计经验，但对低碳经济活动的审计仍然需要一个认识和了解的过程。目前，我国低碳经济面临的挑战之一就是数据基础薄弱，不能准确掌握碳排放的分布和趋势。在这方面，美国审计机关的做法是非常值得借鉴的。美国的审计人员不仅包括会计师，还包括律师、工程师和相关行业的专家人员。结合我国审计人员的现状，政府审计机关和会计师事务所在接触与低碳经济相关的业务时，可以借助已有的客户资源和专业技能优势，并通过引进专业人才，与外部专家合作等形式，提高自身素质和专业胜任能力。

（三）加强对有关财政资金的监督

根据国际能源机构公布的数据，2001-2030年，中国能源部门需要投资2.3万亿美元，其中80%将用做电力投资，约合1.84万亿美元。目前审计机关对这些资金的流向和效果缺乏有效监督。例如一些火电企业以脱硫改造为由申请国家环保专项资金补助，而实际上脱硫设施运行时间短，未能达到减排目的。

英国的环境审计委员会隶属于下议院，专门负责评估政府部门及非政府公共团体的政策和项目对环境保护及可持续发展所发挥的作用，根据各部门部长所制定的目标对这些部门开展绩效审计，并将审计情况向议会报告。2008-2009年英国下议院环境审计委员会把低碳产品补助资金使用的效率与效果设为具体目标。结合我国国情，国家审计署及其下属机构应依照有关法律法规，对各部委低碳经济资金的流向进行严格监督，同时严格审查能源、石油、冶金、建材、化工、交通等六大高耗能行业，对于套取国家专项资金的行为，要严厉追究相关责任人的责任。

（四）提高碳固封能力，加强国际合作

我国低碳审计起步时间较晚，人们的低碳经济意识还比较薄弱。一些地方政府单纯追求GDP的高速增长，忽视能源消耗和碳的高排放。在英国，政府对可能刺激森林遭到砍伐的需求的产品进行控制，从而在一定程度上保护了森林的数量，提高了固碳能力。我国可以借鉴英国的做法，提高国民低碳经济意识，出台措施控制对高污染、高排放、高耗能产品的需求，提高森林覆盖率，同时建立湿地公园和自然保护区，实现经济与环境双赢。另一方面，加强与周边地区的合作，对这些地区进行支援，减少砍伐森林的数量，共同转变经济发展方式，共建绿色区域，积极推动低碳经济发展。

[1]李兆东，鄢璐.低碳审计的动因、目标和内容[J].审计月刊，2010（8）.

[2]李旸.我国低碳经济发展路径选择和政策建议[J].城市发展研究，2010（2）.

[3]张东华.美国国家环境审计[J].审计理论与实践，2001（5）.

D910.4

A

1673-1999（2011）23-0044-02

卢相君（1968-），男，吉林长春人，管理学博士，吉林财经大学（吉林长春130117）会计学院教授；唐楷（1988-），男，河南沈丘人，吉林财经大学会计学院硕士研究生。

2011-10-12