析海上残骸清除之法律对策

史景利

(大连海事大学法学院，辽宁大连116026)

析海上残骸清除之法律对策

史景利

(大连海事大学法学院，辽宁大连116026)

海上运输是高风险行业，运输过程中事故频发，导致船舶沉没，大量海上残骸存在。海上残骸清除是目前航运理论和实践关注的焦点，若要及时有效地清除海上残骸，资金是关键。明确残骸清除责任人及其责任，引入沉船沉物强制打捞清除强制保险制度，设立海上残骸清除基金，是目前解决海上残骸清除费用难题较为合理有效的方案。

海上残骸; 清除; 沉船沉物强制打捞清除强制保险; 基金

随着经济的发展，海上运输活动越来越频繁。海上运输在促进经济繁荣的同时，事故频繁发生，给海洋生态环境和海上航行环境造成了巨大的威胁，其中船舶碰撞导致沉没是最常见也是最严重的海上事故。如果沉没船舶运载的是石油或有毒有害物质，船舶沉没不仅会造成海洋环境污染，而且沉船沉物亦会阻碍航道，影响海上船舶的正常航行。目前，人们的海洋环保意识不断增强，建立“环境友好型社会”日益成为当今社会经济发展关注的重点，人与自然的和谐是未来价值体系的核心概念①，其中海洋环境保护更是重中之重。因此，对沉船沉物的打捞显得日益重要和急迫，海上残骸清除成为海洋环境保护中亟待解决的问题，引起相关主体和海事部门的极大关注。

一、海上残骸的含义

在探讨海上残骸清除之前，有必要对海上残骸的概念进行界定。有关海上残骸，目前各国国内立法及国际公约表述不同，甚至我国各相关法律法规的规定亦不尽相同。

美国法律将海上残骸的范围界定为近岸装置，并扩展到阻碍航行或者给航行造成威胁的任何物体。加拿大的沉船沉物强制打捞清除法律不仅适用于沉没的船舶，而且适用于对航行构成妨碍或阻碍的其它任何物体，其明确包括货物、燃油、航空器及近岸设施。此外，日本相关法律法规中亦对海上残骸进行规定，包括任何沉没物体并明确包括航海器和近岸装置。

国际海事组织作为联合国主管海运事务的专门机构，以促进海上安全和防止海洋污染为宗旨，在2007年5月14日至18日召开的国际海事组织外交会议上通过了《2007年内罗毕国际船舶残骸清除公约》(简称《公约》)。依照公约定义，海上残骸不仅指已沉入水中的船舶本身，还包括船上物品或从该船丢入海中并已搁浅、沉没或处于危险中的物品;同时，由于碰撞、搁浅或其他航行事故将要或者可合理预见成为残骸的船舶也被列入该范围。

我国目前尚未制定有关海上残骸清除的专门法律，《海商法》中亦没有对海上残骸或沉船沉物加以规定，只有我国相关的法律和行政法规中可散见有关沉船沉物的规定。在1992年7月12日国务院公布并实施的《关于外商参与打捞中国沿海水域沉船沉物管理办法》第3条中指出:“沉船沉物是指沉没于中国沿海水域水面以下或者淤埋海底泥面以下的各类船舶和器物，包括沉船沉物的主体及其设备、所载的全部货物或者其他物品，但具有重要军事价值的沉没舰船和武器装备及被确认为文物的沉船沉物不在外商参与打捞的对象之列。”《沉船沉物打捞单位资质管理规定》第3条规定:“沉船沉物是指沉没于沿海水域或内河通航水域的船舶、设施及其设备、所载货物及其他落水物体。”

公约和国外相关立法普遍使用的是“残骸”这个概念，而我国相关法律法规则使用“沉船沉物”。其实，从广义上来说，残骸和沉船沉物具有相同的含义，并且其中沉物大多是从沉没船舶上落入或者被弃入海中的物品。因此，本文所探讨的海上残骸清除中的海上残骸是指此种意义上的沉船沉物，即沉没于海中或内河通海水域并损害或威胁到海上生态环境或阻碍海上航行通畅和安全的船舶、船舶设施设备以及船上所载的货物及其他落水物体。

二、海上残骸清除的必要性

海上残骸清除不仅关涉到船东、货主等相关主体的经济利益，对于国家而言，能否及时有效地清除海上残骸，关系到海洋生态环境和国家经济的持续稳定发展。

首先，对于船东和货主而言，虽然船舶货物已经沉没海中，但沉船沉物可能仍有很大价值。船舶建造耗资巨大，市场价值不菲，即使变为沉船，仍有一定可利用的价值;沉没的货物尤其是矿石等矿物类货物以及金银等贵重货物，往往并不会因为落入海中而丧失使用价值和商业价值。因此，若能将沉船沉物打捞上岸，在一定程度上能够挽回船东、货主的经济损失。

其次，沉船沉物有时会关系到船货双方之外的第三人的利益，例如港方。实践中经常会发生这样的情况，船舶靠港在指定泊位装载货物，在装载过程中，由于操作失误致使船货沉没。这种情形下不仅会给船货双方造成损失，而且如果不及时将沉船沉物打捞清除，会给港方造成巨大损失。因为港口码头作为船货和人员的主要集散地，一个泊位每天会有许多班船舶靠泊装卸货物和乘客。如果船货在码头泊位沉没且不能及时打捞清除，会导致其他船舶无法正常靠泊作业，其他相连泊位也可能因此被管制而停产，严重影响港口码头的正常生产和经营，可能造成港方每天高达百万元的直接经济损失。

再次，对国家而言，及时有效地打捞清除海上残骸意义重大。我国是世界上的航运大国，航运经济的核心在于国际国内海上运输。如果沉船沉物不及时打捞清除，势必会造成海上航行的障碍，不利于航运经济的发展，阻碍整个国民经济的发展进步。此外，沉船沉物大多会对海洋环境造成破坏和污染，长远来看，也不利于我国经济的可持续发展。因此，海上残骸必须得到及时有效的清除。

三、明确海上残骸清除责任人及其责任

(一)船舶所有人为海上残骸清除责任人

海上残骸清除涉及多方主体，包括沉船沉物的所有人、经营人、肇事船方、保险人、海事局以及专业打捞清除机构等，究竟何者应当承担海上残骸清除的义务，对此，学界有不同的理解，法律规定也存在分歧。

以我国现行法律法规为例，对于残骸清除的责任主体有不同的规定，甚至相互冲突。依照《中华人民共和国海上交通安全法》和《中华人民共和国打捞沉船管理办法》相关规定，当发生强制打捞沉船沉物的情况时，被强制的对象(行政相对人)是“沉船沉物的所有人、经营人”;而《中华人民共和国防止船舶污染海域管理条例》和《中华人民共和国水污染防治法实施细则》两部法规都规定:“强制清除或强制拖航的措施，由此发生的一切费用，由肇事船方承担”②。立法规定的混乱导致实践操作中的困惑，不利于海上残骸清除费用的有效实现。因此，很有必要对我国现行有关法律法规加以调整，统一规定海上残骸清除的责任人。

笔者认为，立法应将该责任人统一为沉没船舶登记所有人或如果船舶未登记则为沉没时实际控制该船舶的人。理由如下:

第一，确立单一责任人有利于残骸清除义务的履行。如果规定船舶所有人、经营人、货物所有人、肇事船方等多方主体均为残骸清除责任人，容易导致责任人之间的相互推诿，滋生懈怠心理，不利于沉船沉物的及时打捞清除。以立法的形式明确规定海上残骸清除的责任人为登记船舶所有人或沉没时实际控制该船舶的人，可以直接要求其履行海上残骸清除义务，并支付相应清除费用，避免了不必要的相互推诿，能够提高效率，及时有效地完成海上残骸清除。况且，船舶所有人相对于其他相关主体而言，往往拥有较为雄厚的资本(即使没有其他财产，还有沉船作为最基本的保障)，有利于保证充足的资金支付海上残骸清除费用。船舶所有人支付海上残骸清除费用、完成残骸清除后，可以就该费用向真正的责任方追偿。

第二，《2007年残骸清除公约》作为目前唯一一部有关海上残骸清除的专门性国际公约，将责任主体限定为登记船舶所有人。《2007年残骸清除公约》的最终通过是多数航运国家相互协商、相互妥协的结果，公约旨在采用统一的国际规则和程序来保证对航运或者海洋环境构成危害的残骸的及时有效清除和由此产生的费用的支付③。因此，该公约的内容在很大程度上反映了国际立法趋势，我国虽尚未加入该公约，但亦应顺应此趋势，将海上残骸清除责任人限定为船舶所有人。此外，加拿大法律亦明确规定，沉船沉物打捞清除的义务人是“船舶所有人”或者“实际控制船舶的人”④。

(二)明确海上残骸清除的责任不享受海事赔偿责任限制

海上残骸的清除工作作业量大、需要很多专业设备、费用很高，如果没有充足资金，很难保障残骸清除工作的顺利开展。如果将海上残骸清除费用列为享有责任限制的海事请求权，必将会导致清除费用不到位，阻碍残骸的及时清除，这与设立海事赔偿责任限制制度的初衷背道而驰。因此，《1976年海事索赔责任限制公约》在第二条第一款第(4)、(5)项中明确规定沉船沉物打捞清除费用索赔为限制性海事请求权的同时，亦在第十八条保留条款中明确规定缔约国可以对上述条款中第(4)、(5)项予以保留，即缔约国有权在其国内法中将沉船沉物打捞清除费用索赔列为非限制性债权。我国并未加入该公约，但我国《海商法》有关海事赔偿责任限制的规定在很大程度上是以该公约为蓝本的。基于我国的基本情况，为保障海上残骸的及时有效清除，我国《海商法》并未将沉船沉物打捞清除费用索赔列为限制性海事请求权。

此外，我国于2010年3月22日最高人民法院审判委员会第1484次会议上通过，并自2010年9月15日起实施的《最高人民法院关于审理海事赔偿责任限制相关纠纷案件的若干规定》第十七条明确规定:“海商法第二百零七条规定的可以限制赔偿责任的海事赔偿请求不包括因沉没、遇难、搁浅或者被弃船舶的起浮、清除、拆毁或者使之无害提起的索赔，或者因船上货物的清除、拆毁或者使之无害提起的索赔”。

因此，船舶所有人作为海上残骸清除的责任人，其支付残骸清除费用的责任不得享受我国《海商法》规定的海事赔偿责任限制的权利，应对全部的清除费用负责。

四、海上残骸清除费用的实现

船舶所有人是海上残骸清除的责任人，但是由于清除费用巨大，船舶所有人无力支付。因此，在发生船货沉没事故后，船舶所有人往往不会主动履行其应承担的海上残骸清除义务。此时，海事局作为海事主管机构往往会向船舶所有人发出限期强制打捞通知，限其在法定期限内履行残骸清除义务。即使如此，船舶所有人也会想尽办法逃避此义务。在责任人无正当理由，拒不履行残骸清除义务的情况下，海事局基于公共利益的考虑，为了航道安全、防止海洋污染，会委托或者指派专业打捞清除机构进行强制打捞清除，或在紧急情况下直接采取打捞清除措施，并支付相应清除费用。此时，如何追偿该费用成为海事局面临的一大难题。如不尽快解决该问题，无疑会加重海事局的财政负担，不利于海上残骸的及时清除。因此，海上残骸清除归根结底是一个经济问题，只有保障了充足的资金，才能顺利开展残骸清除工作。

对此，有学者认为，残骸清除费用请求权为船舶优先权，可以从沉船拍卖价款中优先受偿，其主要理由是《1967年统一船舶优先权和抵押权国际公约》和《1993年船舶优先权和抵押权国际公约》都规定海上残骸清除费用可以同其他船舶优先权一样优先受偿。然而，笔者并不赞同此观点。虽然上述国际公约赋予残骸清除费用优先权地位，但是依照我国《海商法》第二十二条有关船舶优先权的规定，海上残骸清除费用请求权不属于船舶优先权，不得对沉船拍卖款优先受偿。最高人民法院《关于海事法院拍卖被扣押船舶清偿债务的规定》所列可从船舶拍卖款中优先偿付的费用中也没有包括强制打捞清除费用⑤。退一步讲，即使我国《海商法》赋予其船舶优先权地位，沉船的价值远远低于残骸清除费用，不足以保障全部清除费用的实现，况且沉船上可能还会存在其他优先权。笔者认为，海上残骸清除费用的实现应考虑如下两种方案。

(一)实施强制保险

有关海上残骸清除费用保障，目前的保险制度主要有船东互保协会保赔保险和商业保险，通常这两种保险的承保范围都会包括海上残骸清除费用。但是，这两种保险均无法保证清除费用的实现。首先，船舶所有人对船舶沉没后残骸清除责任属于保赔保险中船舶责任保险范围，应由船东互保协会承保，承担残骸清除费用的支付。然而，此保险的偿付需受制于“先付原则”，很难实现。“先付原则”是保赔保险中固有的基本原则，《中国船东互保协会章程》明确规定了该原则⑥。根据“先付原则”，船舶所有人只有先实际支付了残骸清除费用后，才能从互保协会得到保险赔付。实践中，大多数情况下船舶所有人自身无力支付巨额的残骸清除费用，因此，根据现行的互保协会章程，残骸清除费用很难甚至几乎不可能依据保赔保险得以及时有效的实现。其次，商业保险虽然也都承保海上残骸清除责任，但是因其自愿原则，并不能保证所有船舶都投保该责任险，而且此责任险也会受到“先付原则”的限制。

建立沉船沉物强制打捞清除强制保险制度，是《2007年残骸清除公约》中提出的一种解决强制打捞清除费用实现问题的方案⑦。根据公约规定，300总吨以上的登记船舶所有人必须进行保险或持有其他如银行或类似金融机构的保证等财务担保，以保证其应承担的支付残骸清除费用义务的履行。此外，为切实保证残骸清除费用的及时有效实现，在强制保险的基础上，公约还确立了对沉船责任保险人或其他财务担保人的直接诉讼原则⑧。如此规定避免了类似前述“先付原则”的限制，海事局完成强制打捞清除作业并支付相应费用后，可以直接向承保该责任险的保险人或其他财务担保人提起诉讼，追偿其已经支付的残骸清除费用，确保了强制打捞清除费用的及时、充分补偿，有利于及时有效地清除海上残骸。

对此，我国可以借鉴公约的规定，结合我国具体国情，逐渐引入沉船沉物强制打捞清除强制保险和直接诉讼制度，通过制定相关法律法规，强制船舶所有人投保该保险，以保障海上残骸清除费用及时有效实现，及时对航区内海上残骸进行清除，保证航道通畅、航行安全以及海洋环境不受污染。而且，目前我国已有相关的立法可供参考借鉴。2010年8月19日，我国交通运输部公布了《中华人民共和国船舶油污损害民事责任保险实施办法》(简称《办法》)，已于2010年10月1日开始施行。《办法》第二条明确规定:“在中华人民共和国管辖海域内航行的载运油类物质的船舶和1000总吨以上载运非油类物质的船舶，其所有人应当按照本办法的规定投保船舶油污损害民事责任保险或者取得相应的财务担保。”并对保险额度和保险机构的资质和相应责任进行了详细规定。因此，我国完全可以以船舶油污损害民事责任保险为参考，逐步引入沉船沉物强制打捞清除强制保险制度，为海上残骸清除提供法律保障。据此，在强制打捞清除情况下，海事局可以直接向保险人或财务担保人提起诉讼，要求支付残骸清除费用。我国海事主管机关可以通过行政文件的形式，首先要求事故率较高、风险较大的船种先进行船舶残骸清除保险，然后对实施的效果进行评估，在此基础上逐步将船舶残骸清除保险推广到所有的船舶种类⑨。

(二)设立基金，作为第二层保护机制

由于海上残骸清除费用巨大，有时沉船沉物强制打捞清除强制保险不足以偿付该费用，对此，可以借鉴目前油污责任的三层保障机制(强制保险、油污责任基金和补偿基金)，针对海上残骸清除设立基金，以更充分地保障清除费用的有效实现。

首先，由我国交通部向国务院提出设立海上残骸清除基金，获得批准后，制定相关基金管理制度，完成基金设立工作。以我国交通部为总部，在银行开立专门账户，专款专用，负责基金统一管理工作。

其次，基金的征收是设立基金的最关键环节，也是实现基金设立目的的基本前提和保障。为保证基金的资金充足稳定，基金的征收应由国家主管机关在国家强制力的基础上完成，即基金的征收具有强制性。在基金管理的相关规定中应明确基金的征收对象为登记船舶所有人，按照船舶总吨位，综合考虑船舶运载的货物种类等因素，以确定征收数额。考虑到另设专门机构征收基金不仅程序繁杂，而且会增加人力、物力支出，没有很大必要，因此，可以由海事局代为征收。如果船舶所有人拒不缴纳基金，海事局还可以利用其行政强制权力采取相应制裁措施，如限制其船舶离港直至交清全部基金为止。

再次，基金的使用是设立基金的最终目的。在发生海事局强制打捞清除残骸的情形下，海事局可以向基金组织提出书面申请，申请使用基金进行清除工作。为规范基金的使用，海事局在提交书面申请时，应随附下列材料:(1)沉船沉物概况及危险性说明;(2)限期打捞清除通知书;(3)强制打捞清除行政执行决定;(4)使用基金的预算方案⑩。海事局获准使用基金之后，应立即组织安排残骸清除工作，尽快选择、确定合适的专业打捞清除机构，完成打捞清除作业，在打捞清除完成后制作决算报告并提交给基金组织。

最后，基金设立的目的是为了保障充分的残骸清除费用，保证及时有效地完成海上残骸清除，最大限度地降低海上残骸对海上航行、海洋环境等造成的影响和破坏。利用基金支付残骸清除费用是为了暂时缓解沉船所有人的资金压力，而不是作为责任人支付该笔费用，残骸清除费用的最终责任人仍是沉船所有人。因此，在残骸清除工作结束后，基金组织有权就其已经支付的残骸清除费用向沉船所有人追偿。基金组织可以扣押沉船沉物，如果沉船所有人不在规定期限内向基金组织偿付清除费用，可以依法将其扣押的沉船沉物拍卖，以拍卖所得款抵偿清除费用，如有剩余退还沉船所有人，不足部分可以继续对其追偿。

注释:

①牛建平.环境友好型社会与环境犯罪立法的完善［J］.重庆交通大学学报(社会科学版)，2010，(1):129.

②⑨周浩.《2007年内罗毕国际残骸清除公约》的通过对我国的影响及其实施措施［J］.上海海事大学学报，2008，29(1):78 ～82.

③⑦⑧冯建中.沉船沉物公益性打捞法律问题研究［D］.大连:大连海事大学，2008.

④⑤⑩张怡.沉船沉物强制打捞清除法律问题研究［D］.重庆:西南政法大学，2008.

⑥《中国船东互保协会章程》第10条“通则”第(6)款规定:“会员先付除非董事会另有规定，会员根据投保条款向本协会取得有关责任、费用的赔偿前，必须首先履行那些责任和付清费用。”

［1］司玉琢.海商法［M］.北京:法律出版社，2007.

［2］胡正良.海事法［M］.北京:北京大学出版社，2009.

［3］韩立新.船舶污染损害赔偿法律制度研究［M］.北京:法律出版社，2007.

［4］梁慧星.船舶侵权行为法基础理论问题研究［M］.北京:法律出版社，1998.

［5］吕航.船舶强制保赔机制期待建立［J］.金融信息参考，2001，(9):32.

Legal Suggestions on the Wreck Removal at Sea

SHI Jing-li
(School of Law，Dalian Maritime University，Dalian，Liaoning 116026，China)

Carriage by sea is of great risks，with accidents occurring and ships sinking frequently，which result in a huge amount of wrecks at sea.Wreck removal at sea is the focal point of shipping theory and practice.However，finance is the key to remove the wrecks at sea timely and effectively.The relatively reasonable and effective ways of solving this problem are as follows:making the responsible persons and the responding responsibilities clear，introducing the compulsory insurance for compulsory removing of shipwrecks or sunken objects and establishing fund for wreck removal at sea.

wrecks at sea;removal;compulsory insurance for compulsory removing of shipwrecks or sunken objects;fund

D913.993

A

1674－0297(2011)05－0026－04

2011－03－31

史景利(1987－)，女，河北邯郸人，大连海事大学法学院2010级硕士研究生，主要从事海商法研究。

(责任编辑:张 璠)