教育改革中政策执行的受阻分析——以重庆市留守儿童“4+1”模式推广活动为例

高 雷

教育改革中政策执行的受阻分析
——以重庆市留守儿童“4+1”模式推广活动为例

高 雷

以重庆市留守儿童“4+1”模式推广活动为例，分析了教育政策执行的受阻现象及其原因。

教育改革；教育政策；执行；受阻

当全国各地都在轰轰烈烈地解读《国家中长期教育改革和发展规划纲要》时，重庆市已经悄无声息地开展着一场具有自身特色的留守儿童“4+1”模式推广活动。活动没开展多久，各项成果纷纷展现，人们似乎已经感受到了该政策给千家万户的留守儿童带去的巨大利益。然而，倘若政策能真正得以有效的施行，那么，的确可以这样认为。

俗话说：“上有政策，下有对策。”这是对当前教育政策实行的切实概括，也是政策在实施过程中逐渐变异的常事，实施后的结果和预想有很大的差异。何以出现这样的情况呢？许多人会认为是政策的解读不到位，宣传不得法；决策部门的决策失误；学校领导班子的不重视，实则不然。

实事求是，一切从实际出发，是我们处理各种问题的方法论，这在政策的制定与实施过程中能起到很大的作用。学校执行得不到位，效果不明显，很大程度上说明了政策与当地当时的情况不符，与学校、教师、学生的期望值有一段距离。

一、教育政策的制定与执行

（一）教育政策问题的确定

教育政策问题的确定是整个教育政策制定过程的起点。成为教育政策问题取决于特定的问题是否能够引起公众和政府部门的关注，即由教育问题化为公共教育问题，再转化为教育政策问题，并进一步合法地进入教育政策的议程，最终成为教育政策。

（二）教育政策议程的设立

并非每个被界定为教育政策问题的问题都由政府来解决。为了有机会最终成为政策，问题必须要细化为政策议程，即制定政策解决问题的议论、商讨、规划的议事程序。

（三）教育政策的决定

当教育政策议程确定之后，就要进行政策决定，即决策阶段。

（四）教育政策的表达与合法化

在政策被正式采纳之前，它必须以书面的形式表达出来，最后以官方文件的形式公布于众，在成为正式的官方文件之前往往要经过反复的修改。

二、教育政策执行的受阻

人们心目中的教育政策应该是满足学生发展的需要，教育决策者应该是不遗余力地发现与发明更优的管理策略与教育方案；而教师总是不计个体的利益追求，尽职地执行学校管理决策和开展教学活动。可是，在实际的操作过程中并不是如此，政策的制定与执行都会大打折扣。其表现主要有：

（一）教育政策执行表面化

政策在地方执行过程中只是被渲染而未被转化为具体的操作性措施，是教育政策产生的作用大大低于政策目标的要求，只是象征性的合作。在重庆市实施的留守儿童“4+1”模式推广活动中，从志愿者那里了解到：各区县教委很重视该项活动，学校也是大力宣传，但具体实施的活动不多，与市教委预期的效果有一段距离。志愿者每天辛勤地处理各种数据，教师们依旧上课的上课、补课的补课，志愿者和教师们也是象征性的合作，政策只有在上级领导检查的过程才登上台面，才起到作用。

（二）教育政策执行扩大化

地方政府在执行上级政策过程中，为了达到个人利益或局部利益，附加了一些原教育政策目标没有规定而且不恰当的内容，致使政策的调控对象、范围、力度、目标超越政策原定的要求，影响了既定政策目标的有效实现。此次关于留守儿童推广模式的调查中，发现有一些学校添加了自己的东西，出现了“3+2”、“5+1”等一些新鲜的名词，重点突出自己的那个“一”，上面的政策附带执行一些。这不仅使还没有完全被理解的一个模式不能继续执行，也使学校自己的特色没有得到凸显，最后弄得四不像。

（三）教育政策执行全异化

政策执行全异化是指当利益的调整不利于地方政府或引起政策对象不满或抵制时，地方政府缺乏有效执行教育政策的积极性，把执行中出现的问题推给教育部，指责政策的不完备性和不合理性。从此次调查中了解到，一些老师由于工作量增大，自己自由支配的时间少了，对上面政策有所抵触，分配到自己班上的任务不按时按量完成，统计给上面的数据基本上是自己一手操办。

三、教育政策执行受阻的原因

詹姆森说：“政策的读者感到越来越无助。通过建立日益封闭和可怕的理论体系，理论家的所得和所失一样多，因为他们作品的批判功能已经丧失，而否定和反抗的动力在理论模型面前日益被变得空洞和微不足道。”学校与教师作为政策的读者，已经不能完全适应并跟上时代的步伐，促使一些政策不能很好的实施。教育部门制定的政策在地方不能得以全面而有效的实施，它不是制定政策理论的不正确或者其他什么原因，主要是由于以下原因造成的：

（一）政策制定前调研数据的失真性

教育决策部门的工作人员在制定新的政策过程中，会通过多方的调查来了解当地的一些基本情况，一部分调查是通过给各地发放问卷，回收、统计调查结果，得到一些数据；一部分是自己亲自调研，深入学校，通过访谈、问卷等进行。可是，不管通过什么方式，统计的数据在一定程度上是失真的，上面派下来的问卷调查任务，许多学校害怕反应学校的真实情况，就会提前做好几份问卷作为模板，让其他人按照模板答卷，这样的数据会混淆决策者的视听，导致决策的不合理性。

从部分志愿者那里了解到，此次留守儿童推广模式中，发放的调查问卷由于题量比较大，老师们不愿耽搁学生的学习时间，提前就做好问卷，让学生们按照“标准答案”进行答题，这样得出的数据肯定是无效的。

（二）政策有悖于学校的核心工作

一些教育政策的制定有悖于学校的核心工作，学校有自己的教学发展计划，有主动权，上面的政策只要有损学校的核心工作，他们可以选择不执行。教师与家长都明白国家提出的素质教育有益于学生各方面素质的提高，但是在短时间内不能见到成效，能衡量学生是否优秀，成绩好就是最好的短期效应证明，所以，很多学校的素质课搁置不上，让学生一心搞学习，甚至一些小学六年级的学生晚上必须补两个小时的课后才能回家。

学校领导在宣传各项政策的时候，切实强调了其重要性，但让老师们不要担心，教师只需要做好自己的教书育人工作，其他的学校会想办法应付。这种情况出现在上级领导来检查时，学校领导忙成了一锅粥，搜集资料，汇报最近工作。其实，在这样的学校，领导确实很累，不仅要替学校的发展着想，而且还要替教师们着想。

（三）教师的个人利益没有得到关注

即使学校承诺给予一定的补贴，但要等政策见效后才生效，教师没有时间与精力去等、去耗费自己的青春，他们愿意墨守成规，因循守旧，过自己的清苦日子。

学校不管发生了多么大的事情都与一些教师无关，因为他们不会从该项政策中真正受益，因此也就不会拼命或者配合学校工作。在留守儿童模式中，教师们认为该项工程对于学生的各个方面都有好处，可是却大大增加了教师的工作量，而且还没有报酬，所以教师积极性不高，一些学校领导尽管进行了大力宣传，但没有报酬的工作愿意做的人还是很少。这就间接导致学校领导与教师们之间的隔阂，学校内部不团结，忙的那部分人只是领导。教师不配合是一件多么难办的工作，本来全校教师一起努力只需要一天的工作量，却要花费领导班子几天的时间，这大大降低了工作效率。

教育政策在执行中出现的表面化以及异化执行的现象，需要教育各部门共同努力，在政策制定前做好调研，获取真实数据；关注学校心声、教师以及学生心声，切实让更多的人受益。

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G622.0

A

1673-1999（2011）09-0145-02

高雷（1987-），女，土家族，湖北人，西南大学（重庆 400715）教育科学研究所硕士研究生，从事当代教育改革与发展研究。

2011-03-03