行政民营化理念的历史嬗变与现实回归

王 聪

(山东大学 法学院，济南 250100)

伴随着政府治理危机的呈现以及多元共治理念的生成，公共行政民营化理念以其对行政法治人文精神以及福利国家角色期待的有效回应得到全球范围的认可。

1 行政民营化理念的历史嬗变

民营化构想渊源于米尔顿·弗里德曼教授公共教育领域内的“教育券”(voucher)理念。1955年，在《经济学与公共利益》一书中，弗里德曼首次阐释了具有民营化色彩的基本构想，即政府将直接投入公立学校的教育经费按照适龄学生的数量平均折算后，以固定金额的有价证券(即教育券)的形式发放给家庭或学生，家长或者学生可以凭教育券自由选择政府认可的公立学校或私立学校，并在教育券金额内的抵免相应的学费。学校凭教育券到政府部门兑换、领取公共教育经费。教育券的构想确定了以自由选择为中心的教育资源分配理论，在政府垄断的教育领域内注入了民营成分与竞争机制。

民营化概念创设于彼得·德鲁克之于美国公共管理的回复私有化构想。1968年，管理学大师彼得·德鲁克在《不连续的时代》指出政府魅力的缺失亟需重建强而有力的政府，但这并不意味着政府事事都管，政府的职能在于立法、规范，并且提供经费，执行则交由其它人来负责，即“回复私有化”。但也有学者认为，民营化一词是美国学者溥乐伯(Robert Poole)在1980年首次创用，并与1983年出现在《韦氏新大学词典》之中［1］16，之后诸如凯特勒的代理政府理论，雷内的“使国家中空化”表述，皮埃芮的“国家的市场化”的界定，彼得塞尔夫“由市场来治理”理念，继承并发展了民营化的理念和精髓。

民营化首次大规模实践于英国撒切尔政府推进的非国有化运动。在分散的十多年间，英国非国有化运动涉及面临国内外竞争的制造业、公益事业部门以及政府直营事业，具体行业涉及民用航空、石油、钢铁、自来水、邮政、银行、广播电台、监狱等领域。通过股权出售、特许经营、行政委托等基本形式，非国有化运动有效地推动了经营的自由化、合理化以及高效化。随后，美国、法国、德国、俄罗斯、新西兰、澳大利亚等国陆续将公共事业民营化纳入政治改革的框架中，掀起了民营化实践的高潮。

民营化理论建构于“民营化之父”萨瓦斯(E.S.Savas)的著作《民营化与公私伙伴关系》中。萨瓦斯在文中指出“民营化不仅是一个管理工具，更是一个社会治理的基本战略”［2］。为证明这一论断，萨瓦斯结合自身在49个国家民营化实践中的感受和经历，着眼于民营化的背景、理论与实践三个层面，深刻剖析了民营化运动中出现的问题，提出了切实有效的完善路径，从而基本奠定了民营化理念的理论基础。

2 行政民营化理念的现实回归:中国的民营化理论与实践

民营化理念在历经构想源起、概念创设、全球实践以及理论建构四个阶段的历史嬗变之后，其理论体系和实践模式日趋完善，但是对于民营化概念的准确界定，仍然莫衷一是，需要我们以更为审慎的态度去探究。

2.1 中文释义:是民营化、私有化还是市场化、社会化?

中文中的民营化渊源于英文中的Privatization。对于英文单词Privatization的理解与界定，存在着民营化、私有化与市场化、社会化的争议。英语语境中的Privatization一同阐释了民营化与私有化的理念，但是相对于民营化，私有化因带有浓厚的所有制结构的痕迹和色彩，而不符合民营化作为全球性政治构想的基本定位。民营化已经衍生为国家借助民间的资源履行行政任务，远远超出了私有化所蕴含的“释股于民间”的基本范畴。

市场化并不完全等同于民营化的意旨。民营化强调的是国家权力向社会机构、市场主体的回归，实现政府、社会和市场的和谐共治。“如果一个事务，由私人干比政府干好，那么就应该由私人干;如果政府干比私人干好，那么就应该由政府干;如果私人干与政府干一样好，也应该由私人干。”［3］市场化，注重市场运行规则的适用，既不排斥国有的成分，也不排斥民营或外资的成分。因此，当同样面临私人干还是政府干的抉择的时候，市场化无法在私人和政府做出一个明确的抉择。

社会化(Socialization)本意是指自然人在家庭教育和社会熏陶下，接受、传承和创造社会文化，在思想和行动上适应和融入社会的过程。在社会责任运动和新公共管理运动的影响下，社会化被我国学者赋予了新的含义，内容涉及国家权力的社会回归、政府职能的社会承担、私人组织的社会责任属性等多个层面，但丝毫没有超出民营化的基本范畴。同时，着眼于全球背景下，socialization始终也没有作为社会介入国家职能行使的语意表示。社会化只是民营化在中国语境下的语义变通，但这种变通似乎没有实质的意义。毕竟当我们已经接受并认可民营经济时，为何要回避学理中的民营化的探讨?

2.2 我国民营化内涵的具体界定

我国学者对于民营化的探索始于台湾地区。台湾学者许宗力着眼国家视角，认为民营化是国家利用或结合民间资源履行行政任务的现象［4］。另一位台湾学者李希扬，综合中外学者早期探索的成果，将民营化界定为“将公共部门(政府)所提供的各类公共活动、公共服务、资产所有权、经营权等，透过合理的方式与适当的程序开放转移给民间，借以达到下列目的:第一，减缩政府规模并减少政府管制与干预，以增加私有携带的功能并促进社会参与。第二，扩大并强化市场功能，促进兼顾市场取向之施政模式。第三，促进政府组织经营绩优，提升服务品质并满足人民需求”［5］。

民营化概念的探索基于探索者知识背景与所处国家民营化实践的差异而存在着不同的侧重。在我国大陆学者，虽未对民营化的内涵做出准确的界定，但对其基本特征达成了相对统一的认识:首先，民营化意味着政府“掌舵”和“划桨”职能的分离，政府的职能是“掌舵”而不是“划桨”;其次，民营化意味着打破政府在公共行政中的单一的主体地位，形成政府、市场和社会各主体多元并存的新格局;再次，民营化赋予消费者自由选择权，通过竞争手段激励公共行政提高产品、服务质量与降低成本。”［1］16这一完整表述充分的体现了“政府功能的退缩和市场价值的回归”，深刻而又审慎的体现了民营化概念的具体内涵。

2.3 公共服务民营化的内化土壤

2.3.1 宪法土壤

美国学者 Daphne Barak-Erez在《Three Questions of Privatization》文中提出了民营化语境下两个层次的基本内涵，一方面作为国家基本法的宪法，应当容许公有经济与私有经济的并存，并对其合法的权益予以同等的保护;另一方面，宪法应该着力推动私有经济的发展，并保有继续向私人主体开放相关经济领域的可能性。《中华人民共和国宪法》第6条第2款规定“国家在社会主义初级阶段，坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度”、第13条规定“公民的合法的私有财产不受侵犯。”宪法在基本理念和精神意旨上对非公经济的认可，为我国公共服务民营化提供了坚实的理论与法制基石。

2.3.2 制度土壤

2005年，国务院发布新中国成立以来首部以促进非公有制经济发展为主题的中央政府文件，《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》(以下简称《非公36条》)。《非公36条》明确指出在坚持平等准入、公平待遇的基本原则下允许非公有资本进入法律法规未禁入垄断行业和领域、公用事业和基础设施领域、社会事业领域等，并对非公经济提供财税金融支持与社会服务支持。

2006年，国资委发布《关于推进国有资本调整和国有企业重组的指导意见》(以下简称《指导意见》)。在《指导意见》所称的国民经济命脉究竟涵盖的军工、电网电力、石油石化、电信、煤炭、民航、航运等七大行业中，明确的将装备制造、公路交通、公共设施行业排除之外。与此同时，对于军工、石油和天然气等重要资源领域及电网、电信等基础设施领域的企业，国资管理部门强调国有资本应保持独资或绝对控股，而对于这些领域中的重要子企业和民航、航运等领域的中央企业，却去掉了“保持独资”的界定和限制。更值得关注的是，对于石化下游产品经营、电信增值服务等领域的中央企业，强调应加大改革重组力度，引入非公经济和外资，推进投资主体和产权多元化［6］。

中国共产党十六届六中全会在《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中明确指出，“推进政事分开，支持社会组织参与社会管理和公共服务”，“坚持培育发展和管理监督并重，完善培育扶持和依法管理社会组织的政策，发挥各类社会组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用”。

2.3.3 现实土壤:

现实层面，我国民营化实践在政治、组织、经济、法律、需求等层面交互式合力的推动下，本土化土壤日趋成熟。改革开放30年以来，社会主义市场经济得到持续、快速、健康发展，经济体制和竞争环境得到规范和优化，民营企业、非营利组织、志愿组织、社区组织的经济实力、管理水平和运营经验得到提升。与此同时，伴随着社会主义民主模式不断健全和完善，公民意识，公民精神和公民治理能力得到提高，公民参政议政的热情空前高涨。经济的增长和民生的改善带来居民可支配收入的大幅增加和社会闲散资金积聚，民间投资需求日趋扩大，公用事业投资无疑可以成为吸收社会资金的重要途径;中国特色社会主义法律体系的确立和完善，在权属确认和权益保障方面为民营化的实践提供良好的法律环境。

长期以来，我国公用事业投资运营主体单一，缺乏多元化的融资和运营机制。因为缺乏竞争，导致国有、公营公用事业企业普遍亏损经营，政府财政负担沉重;因为垄断，使得这些企业用政策性亏损掩盖经营性亏损，为其管理薄弱和经营不善辩护，使得消费者怨声载［7］。根据国家及各地工商管理局公布的统计数据，针对邮政电信、供热供水等公共服务提供者的投诉屡屡成为年度十大消费者投诉热点。与此同时，公共事业的投资和建设资金严重不足。面对人民对于多样、优质、高效、便捷的公共服务的愿望和需求日趋强烈，在人本导向的指引下，采取民营化改革的路径，实现公共服务的多元化供给势在必行。

在国家政策层面，在以人本思想和需求导向下，随着公共行政民营化理念的深入，当前中国的各级政府都已经在很大程度上通过与外部组织的合作来生产和递送各类服务，民营化实践不断丰富和发展［8］3。在基础设施、公共交通、快递物流、供水供热、教育医疗、环境保护等领域涌现出诸多成功的案例，比较著名的有台州高速公路建设项目，四川邛崃市新区开发建设项目，沈阳、鞍山道路保洁、绿化服务项目，青岛、贵阳公交行业市场化项目，杭州赤山埠水厂项目，四川崇州市生活垃圾处理厂项目以及深圳公用事业国际招标项目等等，都是以民营化的形式引入投资和运营主体的多元化，在事实上证明了公共服务民营化在中国的实际可行。

2.4 我国民营化的范围界定

行政民营化的价值可接受性，取决于公私合作的过程中对于不同价值、制度、利益和行动者的连续的有效协调，其价值基础是在公共管理的实践中不断创造和累积的。这种实用主义的价值积淀路径，表明行政民营化随时需要接受来自实践的检验和修正［9］。英美等西方资本主义国家民营化的范围较为广泛，并取得了较大的成功。内容既涉及政府事务，也包括以一般的公共事务;既有公共事务的外部化，也有公共事务的内部化。而在俄罗斯的民营化实践中，民营化却因“没有法律规范而且后期民营化太快导致休克。”［10］我国台湾地区在民营化道路上坚持公私合作的发展模式，强调“经济永远有公营企业，但没有永远的公营企业”的政策导向［11］。针对民营化本土化过程中的问题，我国不少学者给予了积极的探索。以王海祥、吴东民学者为代表，他认为“中国的民营化是渐进的，民间试行，政府鼓励，但又不强制推行单一的模式，保持公有制在重要部门中的主体地位，尽管未能实现立竿见影的效果，但却减轻了改革的阵痛”［12］，这种模式关注奉行了民营化的实质，不贸然追求民营化的形式，系中国式的第三条路径。复旦政治行政学教授敬乂嘉在《合作治理:再造公共服务的逻辑》的书中，提出了建立在“政府治理与自治理之间的以资源互补和权力分享为特征的合作治理模式”［8］262。

对比民营化理念中国化探索的几种模式，我们不难看出民营化在中国的实践不能回避公有制的已有价值和重要作用，之所以引入民营化的理念并不是公有制、国有化不好，而是更多的是希望民营化进一步完善的市场机制，激发企业活力，在公共行政领域实现政府职能的转变，构建高效、法治的服务型政府。2004年5月，美国《时代》杂志前任编辑、美国高盛公司政治经济问题资深顾问、中国清华大学兼职教授乔舒亚·库珀·雷默在《中国已经发现自己的经济共识》一文中首次阐释了“北京共识”的基本理念，指出“北京共识模式下实现现代化的最佳途径是“摸着石头过河”，而不是试图采取“休克疗法”，实现大跃进［13］。在社会主义优越性得到成功实践和彰显的中国，民营化不是简单的去国有化以及去行政化，甚至私有化，而是通过在公共服务领域推动市场竞争，在政府职能领域鼓励社会参与，提高公共服务的行政效能，实现公共服务的均等化，推动有限、阳光、法治的服务型政府的建构。在现阶段就是要以科学发展观为要旨，坚持稳定压倒一切的政治策略，坚持诱致性制度变迁和“渐进式”改革，坚持市场化的改革方向，同时又要警惕自由主义和资本主义的不良居心。因此，中国特色民营化的模式应当有层次、分步骤的推行，在关系国民经济命脉的核心领域和关键行业要坚持公有制主导地位不动摇，在竞争性及市场化氛围较好的行业和领域渐进性的推行民营化实践，做好规制体制的构建工作。

3 小结

“民营化的核心不是公有还是私有的问题，而是垄断还是竞争的问题;不是之于理念的好与坏的争辩，而是执行效能的落实问题。”民营化探索和实践的核心价值在于政府功能的退缩和市场价值的回归，以最优的路径和最优的效能满足公众公共服务的基本需求。深刻剖析民营化理念的历史嬗变与现实回归的落脚点最终还是需要以本土化的视角探究中国的实际问题。目前，中国民营化需要在充分发挥社会主义优越性的基础上，有分别、有步骤的推进，其重点和难点在于公用事业。尽管我国在公交、电力、能源、交通、供水以及污水处理等方面做出了积极的尝试，但是中国的民营化路程依旧任重而道远。

［1］敖双红.公共行政民营化的行政法学规制［M］.长沙:中南大学出版社，2007.

［2］萨瓦斯.民营化与公私伙伴关系［M］.周志忍，等译.北京:中国人民大学出版社，2002:319.

［3］毛寿龙，李梅.有限政府的经济分析［M］.上海:三联书店，2000:101.

［4］许宗力.论行政任务民营化［M］.台北:元照出版公司，2002:582－585.

［5］李希扬.台湾地区教育事业民营化之研究［D］.台北:中国台湾地区“国立”台湾师范大学1988年教育系硕士论文，1998.

［6］佚名.国资战略布局已定深化改革有待落实［N］.第一财经日报，2006－12－19.

［7］史际春，肖竹，等.公用事业民营化及其相关法律问题研究［J］.北京大学学报，2004(7):80.

［8］敬乂嘉.合作治理:再造公共服务的逻辑［M］.天津:天津出版社，2009:3，262.

［9］王峰.寻求合作之美:评《合作治理:再造公共服务的逻辑》［J］.公共行政评论，2010(5):196.

［10］Gerard Roland.Corporate Governance and Restructuring:The Lessons from the Transition Experience［D］.Geneva:Working Paper Presented at the Annual Bank Conference on Development Economics，2000.

［11］何应龙，邓泽洪.台湾公营企业民营化的策略与启示［J］.湖北社会科学，2004(6):70.

［12］王海祥，吴东民.中国民营化:第三条路径选择?——“西学东渐”与“拉美模式”的反思［J］.湖北财经高等专科学校学报，2009(3):29.

［13］黄平，崔之元.中国与全球化:华盛顿共识还是北京共识［M］.北京:社会科学文献出版社，2005:5－6.