非政府组织在危机管理中的作用探讨

施 滢

非政府组织在危机管理中的作用探讨

施 滢

作为由公民志愿形成的社会组织，非政府组织在应对社会危机过程中起着举足轻重的作用。从非政府组织在危机管理中的积极作用和消极作用入手，分析了我国非政府组织在危机管理中的参与度不足等问题，探讨了有效发挥非政府组织在公共危机管理中作用的对策。

社会危机；非政府组织；参与作用

近年来，随着社会的复杂化和自然环境的不断恶化，各种社会危机频频发生，它带给人类的不单是人员伤亡、经济损失等直接影响，还会带来短期内难以解决的社会心理创伤、社会经济等方面的间接影响。随着我国经济社会的发展，危机的影响越来越具有扩散性。美国前国防部长麦克那马纳曾经说过：“今后的战略可能不复存在，取而代之的将是危机管理。”［1］这就要求不仅需要政府部门的大力支持和运作，非政府组织作为公民自治组织将是危机管理中的重要主体，其在快速汇集资源、运作灵活等方面具有不同于政府的优势，因此，进一步探讨非政府组织参与社会危机的作用具有重要意义。

一、社会危机管理

美国学者劳伦斯·巴顿认为，所谓危机一般是指防不胜防的，“那些能够预防的‘危机’都只能称为问题，只有那些无法预知的、被忽视的、具有颠覆力的意外事故，才算得上是真正的危机。”［2］美国学者罗森塔尔认为，社会危机是指“对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生重要威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情况下必须对其做出关键决策的事件。”［3］一般而言，社会危机主要包括不可抗力引起的自然灾害、事故灾害、社会冲突、宗教对抗等。危机管理则是政府对可能发生或已经发生的危机事件进行有组织、有计划的管理，通过采取一系列的控制行动，在尽可能短的时间内降低损失，消弭危机。通过全社会对社会危机的有效治理，以期恢复公众对政府和社会组织的信任。

二、非政府组织的涵义和基本特征

有学者认为，非政府组织一般是指“非政府，非营利，为了民间公益事业，在开发、人权、环境、难民救济等领域活动的组织［4］。陈晓春教授则将非营利组织界定为”不以获取利润为目的，为社会公益服务的，提供准公共产品的独立部门［5］。笔者认为，非政府组织是在地方、国家或国际级别上由民间自愿组织起来的独立于政府和企业之外的非营利性、非政治性的社会组织。在我国，非政府组织具体是指非营利性的科研单位、文化团体、社区组织、志愿组织等。非政府组织相对于政府部门而言，有以下特点：（1）民间性。非政府组织作为社会自治组织，贴近民生，有效发挥政府和民众间的桥梁作用。（2）非营利性。非政府组织的根本宗旨不是为了获得利润而是为了满足公众需要。（3）独立性。非政府组织的运行机制是民营的，既不受制于政府，也不受制于企业及其他非政府组织。（4）专业性。非政府组织具备有丰富专业知识和实践经验的专家，专家所提供的信息以及付出的社会行动对于及时发现社会隐患，提高应对社会危机的能力方面具有重要意义。

三、非政府组织在危机管理中的积极作用

非政府组织以促进社会公共利益为目的，贴近民间和公众，在社会危机应对中能够有效调动公众的参与积极性，提高公众的危机意识。

（一）有效传递政府信息，缓解社会危机压力

非政府组织是公民自愿组成的社会组织，其公益性取向使得非政府组织能够和社会公众保持密切的联系，更能了解公众的想法。当一些社会性，政治性危机事件发生后，非政府组织成员的奉献精神更能获得社会公众的高度认可，使得非政府组织能够获得社会公众的信任。凭借社会公众对其的认可，非政府组织可以在政府和民众之间起到桥梁作用，一方面非政府组织把政府应对危机的政策、意图及时传送给公众，帮助公众消除恐慌心理，减轻危机中公众产生的不安全感，提高公众应对公共危机的能力。另一方面，非政府组织又能及时将民意和现实状况反馈给政府，使得政府准确把握实际情况，及时有效防治公共危机。汶川大地震发生后，被中国网民称为“首善”的陈光标先生，立即把正在开的企业董事会变成了本企业抗震救灾的工作会议，并当场决定带领由120人组织的工程队开赴灾区，几乎和首批救援部队同步到达重灾区都江堰，他们先后在都江堰、什邡、绵竹、北川等重灾区抢救伤员128名，捐献3 785万元现金，8 000多个书包……以陈光标为代表的中国非政府组织在抗震救灾中的出色表现表明了民间组织在应对公共危机中所起的关键作用。

（二）汇集充足的社会资源，提供专业的有力支持

由于非政府组织的民间性，非营利性和公益性特点，使其能够广泛动员社会人力资源向危机受害者提供援助，有效弥补政府资源不足。当危机发生后，非政府组织能够凭借其广泛的社会基础进行社会动员，最大限度凝聚民间资本，高效率地调动民众投入到公共危机的应对之中。同时，非政府组织具有专业性的能力优势，有许多专家学者具有国际研究背景，在某一专业领域具有业务专长，能够广泛地与国际危机救助组织以及国家机构进行合作，多管齐下，为他们提供辅助的人力支持。汶川大地震中，俄国、日本等国际危机救助组织的介入作用巨大，也为我们提供了应对危机的宝贵经验。

（三）危机结束后帮助恢复重建，稳定民心

危机救治阶段的结束并不意味着危机管理的结束，而是进入了一个新的阶段即恢复阶段，如果处理不当，危机恢复期可能会成为下一轮危机的发生期。社会重建阶段是非政府组织参与最广泛、最深入的阶段，其主要负责辅助政府部门进行危机后的的重建工作，重新恢复和建立稳定的社会秩序。例如许多志愿组织帮助那些因危机而产生的、政府事后未能充分帮助但又需要救助的弱势群体。同时，非政府组织还可在一些专业领域发挥重要作用，包括心理救助、学校重建、孤儿抚养、社区建设、文化恢复等。

总之，非政府组织已成为危机管理中的重要主体，危机管理模式将从政府单一管理逐渐转化为政府与社会（特别是非政府组织）相互合作、相互促进的新模式。

四、非政府组织在危机管理中的缺陷及对策

伴随着公民社会的建立，非政府组织在社会生活中的作用越来越重要，但在遇到紧急的社会危机时，政府的积极救助往往占据着主导地位，而非政府组织参与的热情和发挥的效果远没有预期中的理想。

一是非政府组织自主性不强，大大降低了其社会公信度。在我国，非政府组织与政府有着千丝万缕的关系，有很大一部分非政府组织是由政府部门转化而来的，还有一部分则是直接挂靠在政府部门之下，其“准政府”色彩依然较浓，这使得非政府组织对政府形成严重的依赖性，难以独立自主开展活动。同时，这种自主性的缺失又使得非政府组织带有较强的官僚化和商业化倾向，一些非政府组织背离非政府宗旨，开展营利性活动，使得公众对其公益性特点产生怀疑，从而使非政府组织的社会公信度相对较低。在危机发生时，民众则更多地将希望寄托在政府身上，而对非政府组织常常不给于足够的关注和重视。

二是制度方面的不完善造成了非政府组织参与危机管理困难重重。我国非政府组织的登记管理实行双重管理原则，不仅要得到中央和地方民政部门的许可，还必须要找到一个与自身业务相关的业务主管单位，这虽然有利于政府加强对非政府组织的监督管理，但也使得大批活跃的非政府组织被拒之于合法登记的门槛之外。由于在登记时必须找到一个与业务相关的业务主管单位，很多非政府组织因为一时难以找到合适的业务主管单位，而选择以企业的名义在工商部门登记，或干脆不进行注册登记。在危机发生时这些不具有合法地位的非政府组织很难发挥有效的作用。同时，非政府组织在社会保障制度、财务制度和人事制度方面也都很不完善，在这种情况之下，非政府组织的发育很不成熟，普遍缺乏资金和相应的专业人才，严重阻碍了非政府组织的发展。

三是文化方面的弱势使社会公众对非政府组织参与危机管理的认同感不高。中国非政府组织发展与西方非政府组织相比有一定的差距，西方非政府组织发展有着浓厚的文化积淀，公民社会的高度发达是其发展的稳固基础，而我国由于历史原因而长期形成的依附性臣民文化根深蒂固，很难形成现代公民社会所需的自治观念、法制观念、公益精神。不仅如此，我国由于正处于社会转型时期，旧的价值体系和道德伦理观念正日益受到市场经济的巨大冲击，拜金主义、利己主义盛行，使得非政府组织发展所必不可少的公益精神、志愿精神严重缺失，无形中阻碍了中国非政府组织的发展。

上述原因都有可能导致非政府组织在危机管理中有效作用的发挥。对此，提出以下对策：

其一，加强政府与非政府间的协作伙伴关系，形成良好的互动机制。危机发生时仅仅依靠政府的力量是难以做到危机应对的高效、快速、灵活，所以，强调危机管理中参与主体的多元化有其必要性，调动各种社会资源共同应对危机，形成良好的互动机制。公共部门与非营利性部门建立合作伙伴关系可被视为积聚公共部门和非营利部门两者的资源和力量解决复杂问题的有效方式，同时也提高了解决问题的效率和创新性［6］。这一观点为政府与非政府组织间的合作关系奠定了基础。政府应该改变传统的统治思维，将非政府组织视为危机管理中的合作伙伴和重要力量。非政府组织由于具有专业性和民间性特点，能够帮助政府处理一些细而复杂的问题，分担政府的一部分责任。因此，只有二者相互信任、相互支持、相互依赖，建立友好、长久的伙伴关系才能实现对公共危机的治理。

其二，进一步完善制度性建设，为非政府组织参与危机治理提供助力。非政府组织与政府相比，在职权范围、活动方式、组织理念等方面存在着较大差异。政府在公共事务管理过程中掌握着具有强制约束力的公共权力，而非政府组织作为由民间发起的组织，则没有强制性权力作为后盾，两者本质上的不平等往往使得非政府组织处于被动地位。政府应进一步完善有关的法律体系和制度建设，使非政府组织在危机管理中能够正常运行。改革现行登记管理方面的法规政策，降低准入门槛，撤销严格而繁琐的审批手续，实行便捷的申请登记制度。与此同时，逐步建立和完善起对非政府组织进行监督和管理的长效机制，并依靠强大的社会力量建立起广泛的社会监督体系。

其三，培养适应非政府组织参与危机管理的社会文化。这不仅需要构建起与市场经济发展相适应的公民意识、自治观念、法治观念、公益精神等，而且要在全社会内弘扬非政府组织所必须具备的志愿精神，增强公民和企业的社会责任感和使命感。这一方面需要政府运用其政治权威和宣传机器在全社会倡导志愿精神，形成有利于非政府组织成长所需的环境；另一方面，非政府组织通过自身能力建设的不断完善，提高内部组织管理水平、社会服务水平和社会公信力来获得公众的支持和参与。

[1]中国现代国际关系研究所危机管理与对策研究中心.国际危机管理概论[M].北京：时事出版社，2003（4）.

[2]劳伦斯·巴顿.组织危机管理[M].符彩霞，译.北京：清华大学出版社，2002.

[3]罗伯特·希斯.危机管理[M].王成，等译.北京：中信出版社，2001.

[4]盛红生，贺兵.当代国际关系中的“第三者”：非政府组织问题研究[M].北京：时事出版社，2004.

[5]陈晓春，张彪.非营利组织准公共产品初论[J].长沙民政职业技术学院学报，2003（3）.

[6]南姆·卡朴库.无等级的合作：公共部门与非营利部门合作伙伴关系[J].公共行政，2004（4）.

D638

A

1673-1999（2011）05-0052-03

施滢（1989-），中国矿业大学（江苏徐州221600）文法学院行政管理专业研究生。

2010-12-25