推进城镇化过程中的“剪刀差”问题

黄海波

推进城镇化过程中的“剪刀差”问题

黄海波

土地是社会得以发展的根本性因子，是人类赖以生存和发展的最重要的物质条件，是社会经济制度的基础和根本性要素。我国是一个以农村人口为主体的发展中国家，土地是农民最息息相关的生产资料，如何利用以发挥它最大的效益是土地流转改革的核心。关键问题是保护农民的利益，实现共赢。

城镇化；土地流转；农民权益

一、城镇化：解决“三农”问题的出路

社会的存在意义旨在于“人”作为权利讨论的基点。政治话语权合理与正当的分配是公民社会建构的前提。政府充当的角色就是如何保障和维护公民权利，这样的社会合理安排是“公意”演化的结果，公民以此让渡管理权利给政府，从而希望能够达到理想化的公平社会。当“人”不是作为抽象概念提出，而是作为具体的权利存在时，社会也即公民社会，在彼此之间就应该有同情心作为纽带交往。社会的生命力无外乎是经济作为人类发展的内核，只有经济基础之上的一切权利才会有价值。然而，我们不能够忘记的是亚当·斯密在完成他著名的经济作品《国富论》之前，于1759年也同样写过著名的伦理学作品 《道德情操论》，他认为没有同情心则不会有正义可言。一个没有道德、同情心的社会，生命变得无意义。“三农”是关乎农民的福祉问题，不能很好地解决“三农”问题，国家就不能真正走上和谐小康之道。目前中国的城市化率严重偏低。按照世界银行统计，在1995年，世界高收入国家城市化率平均为75%，低收入国家为28%，而我国还不到30%。中国城市化发展缓慢制约了综合国力与国家竞争力的提高。城市是现代文明的标志，联合国环境规划署署长指出：“城市的成功就是国家的成功。”“三农”问题一直是困扰中国经济发展、实现国家现代化的核心问题。解决“三农”的根本出路就是提高城市化率，大量减少农村人口，提高人口的整体素质，实现农村土地集约化生产、规模化生产和技术化生产。据专家预测：“到2030年，我国人口将达到16亿，届时，近8亿人生活在城市里，城市化水平将达到50%。”［1］城镇化的发展则必然涉及到土地的利用问题。土地的总量是不会变的，唯一的变化就是把农民集体所有的土地变为城市建设土地。在这个过程中，农民利益时刻受到侵犯，却常常缺乏发言权。“改革开放以来，我国征收了大量的集体土地，但由于没有合理的土地征收制度，经常出现严重侵犯集体所有权权益的事件。”［2］

二、“剪刀差”：城镇化过程中的难题

对于土地最有感情的是农民，土地是他们赖以生存的基本保障。为了社会的整体利益发展，农民可以洗脚上地，可以抛开祖祖辈辈所依赖的土地，但最后获取的利益无法满足他们基本的社会生存需要。公平的基础是不损害任何人的利益，只有看得见的、感受得到的才是真正的公平。效率满足不了所有人的利益诉求，如天平一样，一方利益获取多，另一方利益必然会获取少。社会主义的本质不是一部分人富有，一部分人贫穷。建立在牺牲农民利益基础之上的效率不是社会要追求的价值目标，效率必须是从建立在公平社会分配的角度上去考量才是有意义的。“剪刀差”问题说明的是不同利益主体之间力量悬殊导致利益分配差距——在城镇化过程中农民遭受的双层剥削。土地征收的问题法律上规定有所偏颇，补偿过低，补偿不合理。依《土地管理法》第47条规定：“征收土地的，按照被征收土地补偿费、安置补助费以及地上已附着物和青苗的补偿费。土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的三十倍。”法律的规定并没有考虑到土地建设增值的部分，也没有考虑出现自然灾害的情况。一旦这几年都有自然灾害损失，农民的土地产值偏低或者没有收成，恰好农民的土地也被征收，其补偿还是依据土地上附着农作物的价值来补偿吗？显然这样补偿肯定是不公平的。有法律 “保驾护航”，各地政府就乐此不彼地喜欢上了“圈地运动”。于是，农民被剥夺的危险就会变得越来越明显。“1987年到2000年国家建设占用耕地226.51万公顷，预计可导致8 000万以上农民处于既失地又失业的状态。”［3］而且，这种转手的差价巨大：“双流县向农民征地，实际成本大致不到每亩10万元，但政府挂牌拍卖为之叫好的新增建设用地的收入可以到达每亩200万元以。”［4］而1998年《土地管理法实施条例》第26条规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有，地上附着物及青苗补偿费归土地附着物及青苗所有者所有。”显然，这里就涉及集体的问题，产权不明确又加重了对农民的一层剥削。“当集体以土地的最终权利主体行使职权时，农村土地的产权主体就被虚置了。”［5］农民的土地征收往往是“被自愿”，土地是农民的命根子，尽管现在农民对土地的依赖性不如以前强，但政府仍然充当中介，是利益最大化谋求者，因此，失地的农民逐步演化成“三无人员”，即无土地、无保障、无房子。征收补偿金的到位问题也是混乱和不成体系的。据了解，某个村因为国家建设征地，于是划定了征地范围和补偿标准，被征收土地的农民只知道微乎其微的信息，尽管依据法律这种重大的村务事情应当召开村民大会取得绝大多数村民的同意，但一个不可忽视的事实是农民生活在熟人的社会中，最后他即使知道自己的权利被剥夺也不会轻易站出来，村官则通过不正当的途径和征收方讨价还价，一种可能性则是：征收方尽可能压缩补偿金而通过提供相应的利益返还给村官，最终如此交易的结果损害的则是农民，这是第一层剥削；第二层剥削则是：我们都知道法律规定集体土地被征收后，其补偿金直接交给集体组织，农民尽管拥有土地的使用权，但却没有所有权。那么，谁代表集体组织？显然是村民大会或者村委会，问题就出来了，这种代表性的实质意义可以说在农村里几乎是架空的。农民的利益无法表达，其补偿金最后被莫名其妙克扣或者截留的可能性就会变得越大。“剪刀差”实际就是一方利益主体凭借自身的优势不正当地直接控制或者间接控制另一方缺乏优势的利益主体。利益分化扩大在于这把“剪刀”变得越来越大，从而，农民受到的剥削就会变得越来越严重。农民没有话语权，没有出现代表农民的利益集体，这把“剪刀”依然会一直存在，农民依然会受到无尽的剥削。

不仅在物质方面农民受到限制和剥削，在精神方面也受到很大的困惑，表现于农民对城市的恐惧和远离乡土的孤独感。失地农民的目标就是要融入城市的生活，但必须要有个保障作为基础，否则，农民又再次会成为贫民。“社会越是向前发展，社会化、现代化程度越高，人的发展越是离不开对社会保障制度的依赖。”［6］社会是存在错综复杂和冲突的，社会组织的存在建立在权力基础之上，人们对于权力在分配上的欲望是无止尽的，这是不可调和的矛盾，只能加以缓和以避免极端化。然而，当前我们只能说对失地农民的保障是生活保障而不是社会保障，因为社会保障带有普遍性。“当前有关失地农民的社会保障制度只能称为‘生活保障’制度，其与以社会性、福利性、公平性和互助性为本质特征的社会保障制度相差甚远。”［7］失地农民融入城市的首要问题是生存，即使农民有一定补偿能在城市安居，但还不一定能够乐业，毕竟补偿是有限的。而农民的城市文化认同感、自身的城市生存技能、囿于长期以来受到小农经济生产方式的束缚等，使得他们的社会网络资源更多倾向于以血缘和地缘关系的初级社会关系。所以，他们更多依赖于亲戚朋友，而不愿把时间和情感投放于陌生的世界中。这就是理论上说的强关系和弱关系。“所谓强关系是指人们在其中投入更多时间更多情感，并且彼此更为亲密，也更为频繁地提供互惠性服务的关系。所谓弱关系是指那种自我卷入不多，甚至没有卷入的关系。”［8］强关系在农村里比较广泛，而相反弱关系在都市却显得广泛。所以，在城镇化的过程中，培育农民弱关系的思想很关键。其实对大多数农民来说，他们更愿意生活在农村。有位曾经住在城乡结合部的农民说：“在农村自己有两层房子，共12间屋子，自己住2间，其他10间作为出租，每间每月200元，一年收入大概2万元左右，还有自己开荒的一亩地可以种蔬菜，既可以自己吃，也可以出卖，况且，农村环境好、安逸，也适合养老。”最后，他叹息一下：“现在一切都没有了，我们失去了收入依赖，年龄也大了，住的房子几十层高，这种房子只能叫安置房，结构差，几乎没有所谓的绿化带，也没有其他公共设施等等，根本无法和商品房比，我们是被迫的。”可以设想，农民的土地征收如果是正当的、补偿也是合理的，社会保障也到位，那么，农民对城市的认同感也许会强些。

三、结语

城镇化的过程是我国未来社会发展的必然选择之路，是摆脱农村过度贫穷的迫切要求，是解决我国人多地少不利局面的基本出路，也是实现现代化建设的前提。然而，民主、文明、宪政的社会建构基础是公民享有社会资源公平分配的权利。温家宝总理说：“社会公平正义，是社会稳定的基础。公平正义比太阳还要有光辉。”“剪刀差”问题的提出，就是避免在城镇化过程中出现权贵利益集团攫取本应该属于农民利益的问题。

[1]张红宇.农村土地使用权制度的变迁[J].江苏农村经济，2004（1）.

[2]邓道勇.超亿元村惊现资产黑洞[N].中国经济时报，2006-08-09.

[3]颜彦，王永前.“以人为本”谱新篇：代表、委员评说本届政府施政一周年[J].半月谈，2004（5）.

[4]吴越.从农民角度解读农村土地权属制度变革[J].河北法学，2009（2）.

[5]刘从政，阎星.成都统筹城乡综合配套改革重大理论和支撑体系研究[M].成都：四川人民出版社，2007：128.

[6]郑功成.社会保障学：理念 制度实践与思辨[M].北京：商务印书馆，2000：234.

[7]陈信勇，蓝邓骏.失地农民社会保障的制度建构[J].中国软科学，2004（3）.

[8]戴维·波普诺.社会学[M].李强，译.北京：中国人民大学出版社，1999：135.

（编辑：文汝）

D912.3

A

1673-1999（2011）07-0061-02

黄海波（1981-），男，广东徐闻人，硕士，中共广东徐闻县委党校（广东徐闻524100）县情研究中心教师。

2011-02-14