国际恐怖主义犯罪之刑法应对——以恐怖主义犯罪之“非政治化”处理为切入点

张涛

(中国政法大学刑事司法学院，北京100088)

时值“9·11”恐怖袭击10周年纪念。尽管恐怖主义犯罪的产生至今远不止10年的时间，但是在“9·11”之后对于恐怖主义的关注无疑被提升到了更高的层次，因为这一关注不仅是全球性的，而且是持续性的。有学者将恐怖主义与邪教、黑社会并称为世界人民的三大公敌、人世间的三大瘟疫、社会机体的三大毒瘤［1］。

虽然理论界对于国际恐怖主义犯罪的概念仍然未能有权威性的界定，而更多的是从恐怖主义犯罪的诸多客观表现方面进行讨论，但是随着科技时代、信息时代的到来，恐怖主义犯罪又表现出与科技相联系的某些特质，并且其国际性色彩也越发浓重。

一、国际恐怖主义犯罪之时代背景

无法忽视的是恐怖主义从其产生之初，就是各种因素相互影响作用的结果，这些因素包括了政治、经济、宗教信仰以及民族等。因而对于恐怖主义犯罪的研究不能完全脱离相关因素的考量孤立进行。时代的不断发展使得原有的影响恐怖主义犯罪的因素发生了改变，如恐怖主义犯罪的国际性、组织性特征日益增强，恐怖主义开始借助于计算机网络进行信息资源的控制，实施网络恐怖主义等。这就要求我们在对恐怖主义犯罪追本溯源的同时，又要对其未来的发展方向拥有前瞻性的了解。

(一)恐怖主义犯罪之历史沿革

一般认为现代意义上的恐怖主义犯罪始于20世纪30年代，以1931年的秘鲁劫机事件为标志。1937年在瑞士通过了《防止和惩治恐怖主义公约》，使得恐怖主义开始逐步引起全球范围的重视。

有学者将“恐怖主义”在现代意义上的含义归结为三点:首先是专指18世纪法国大革命中的雅各宾派执政时期对反对派实行的暴力专政，这是恐怖主义的最为原始的含义;其次是泛指国家纯粹依赖暴力来维持政权的统治方式，即今天人们所说的国家恐怖主义，这种意义的恐怖主义是该词的原始含义的自由延伸;最后是自1934年法国外交部长巴都和南斯拉夫国王亚历山大一世在巴黎被纳粹匪徒暗杀以来，恐怖主义的主体开始由掌握政权的国家机关向进行地下活动的组织或个人转移。法律用语中的“恐怖主义”，也开始指那些由非国家的组织或个人通过制造社会恐怖来实现某种社会目的的行为方式［2］。

当然国内的刑法理论界对于所谓的“恐怖主义”、“恐怖主义活动”、“恐怖行为”以及“恐怖主义犯罪“的定义仍然存有争议。有的认为对于上述的定义尽管在语义学上存在区别，但是这种区别并不影响将概念的“规范意义”同一化，即以不同的词组表达相同的规范概念［3］。有的则认为这些概念应当区别开来，分别定义［4］。笔者认为，在恐怖主义犯罪中更多的问题源自恐怖主义犯罪的概念本身无法得到统一的界定，过多的概念划分反而更加无法形成统一的认识，而在世界范围内，各国由于对于“恐怖主义”的定义争议过大，无法形成共识，但是对于“恐怖活动”基本上能够按照客观标准加以判断。由此，可以“恐怖活动”的阐释为参照，对“恐怖犯罪”、“恐怖组织”基础性概念进行权威的、统一的立法界定，科学而且全面地界定含义体系。

(二)恐怖主义犯罪之发展趋势

信息时代的到来在客观上成为影响恐怖主义犯罪的时代的因素，当然两者之间并不存在必然的联系。然而恐怖主义犯罪在这一时代呈现出更多的新特点:一方面是在恐怖主义犯罪的手段方式上，由以往单纯的使用常规武器、爆炸物以及危险物品等逐步发展为在使用常规武器的同时使用核武器、生化武器、以及电子计算机网络等进行恐怖袭击，这一特点被称为国际恐怖主义活动最突出、最为世人所关注的“重大变化”［5］。另一方面，则是恐怖主义犯罪的国际性、组织性越发增强。经济全球化的发展使得国际间的交流日益频繁，交通的便捷也为恐怖主义犯罪提供了便利的渠道。而恐怖主义最为根本的动机就源自通过制造恐怖活动以实现自身的诉求，全球性的范围无疑是恐怖主义犯罪最典型的特征。尤其是“9·11”以来，国际恐怖主义犯罪更是呈现出越发强烈的对国际社会的挑战的趋势。

(三)国际合作成为打击恐怖主义犯罪的重要措施

假若仅仅限于在国内法的领域内讨论所谓的恐怖主义犯罪，应当说不会存在太大的问题，由于恐怖主义犯罪本身的严重性，各国对于恐怖主义犯罪一般都施以严厉的处罚。然而对于国际性的恐怖主义犯罪，由于会牵涉到国家之间的法律相互协调、国家之间的刑事管辖权的问题，因而更多的是需要通过国家之间的条约或者特定的国际组织之间的协定进行处理。如联合国在1973年通过的《关于防止和惩处侵害应受国际保护人员包括外交代表的罪行的国际公约》、1979年的《反对劫持人质国际公约》、1996年的《打击恐怖主义的措施》以及1998年的《制止恐怖爆炸公约》等，同时还有《东京公约》、《海牙公约》等。这些是国际组织作为公约的制定主体所制定的公约。与此同时，国家之间、洲际之间的公约都对国际性质的恐怖主义犯罪给予了适当的关注。

不能忽视的是:恐怖主义犯罪日益具有国际性、全球性，使得国家之间的合作在应对恐怖主义犯罪的过程之中所发挥的作用越来越重要。应当明确的是，未来在应对恐怖主义的犯罪的过程中国家间的合作将成为打击国际恐怖主义犯罪的关键一环。

二、“政治性”的恐怖主义犯罪与政治犯的重合与差异

以往在恐怖主义犯罪的目的层面，存在的争议往往是恐怖主义犯罪是否具有政治目的或者其他的目的，以及具有合理动机实施的恐怖主义行为能否被认定为是恐怖主义的犯罪的问题。这里，无疑存有一个基本的前提，那就是恐怖主义犯罪往往是与政治目的分不开的。尽管随着国际形势的复杂多变，恐怖主义犯罪的动机与目的不再仅仅局限于政治性的相关因素，而是广泛地涉及政治、经济、乃至于宗教信仰与种族等因素，甚至还有出于合理的动机却诉诸暴力行为的形式。然而，多种的动机与目的并不能掩饰一个基本的事实，就是出于特定的动机和目的的恐怖主义的犯罪是以“制造恐怖”作为主要手段的，其目的是要达成政治上的诉求。当然需要明确的是，在作为直接的犯罪目的层面上，政治性的目的并不是认定恐怖主义犯罪所必需，或者说，政治目的并不是所有恐怖主义犯罪的必要条件。

(一)恐怖主义犯罪之“政治性”

尽管“政治目的”并不是界定恐怖主义犯罪的必要条件，但是，不能忽视的是，现实中的恐怖主义犯罪更多的都与政治的因素存在着密切的联系。

有学者则认为，国际恐怖主义犯罪的目的与动机并不是决定其犯罪性质的必备条件，因为恐怖主义犯罪主观上无疑是只能由故意构成，但其目的与动机具有多样性的特征［6］。所以，在直接目的中缺乏政治目的因素并不影响其构成所谓的恐怖主义犯罪。但是同时需要明确的是，由于恐怖主义犯罪以制造恐怖为最终目的，因而其天然地与政治性的因素存在着联系，其往往是借助于恐怖活动的实施以实现其政治上的诉求。因而在恐怖主义犯罪的研究中势必需要考虑到国际恐怖主义犯罪中的政治性因素。

(二)恐怖主义犯罪与政治犯在国际引渡制度中的重合与差异

在考虑到国际恐怖主义犯罪的政治性的同时，也就产生了具有政治性的国际恐怖主义犯罪与政治犯之间的关系，以及对其是否适用国际引渡制度中的政治犯不引渡的问题。

因为目前国际社会对于所谓的政治犯的概念同样没有明确权威的界定，所以在区分具有政治性尤其是“以政治为目的”的一类国际恐怖主义犯罪和政治犯的时候是缺乏明确的标准的。与此相关，以恐怖活动的形式实施的所谓的民族独立式的恐怖主义活动中存在着被作为政治犯的认定可能。但是需要强调的是政治犯除了国内法所规定的危害国家安全的犯罪以外，还可以表现为国家之间的武装冲突与政变，而恐怖主义的犯罪由于其在目的上以制造恐怖、形成恐怖心理为最终的目的，政治犯与政治性的恐怖主义犯罪只是在部分方面的重合，而在表现形式上还是存在有明显的差异的。如果仅仅从定义上进行分析，恐怖主义犯罪即使与政治犯在实际上存有交叉也不会产生太大的问题。然而联系到所谓的政治犯不引渡的国际法规则，则在实施过程中，就往往存在着对于相类似的犯罪，一国以恐怖主义犯罪认为可以引渡，而被请求国认为是政治犯应当给予庇护的情况。因而，这就使得恐怖主义犯罪在国际引渡制度中产生了处理上的争议。

三、国际恐怖主义犯罪的“非政治化“处理

应当明确的是，所谓的国际恐怖主义犯罪的“非政治化”处理是在一类的具有政治性相关因素以及政治目的的恐怖主义犯罪的前提下所进行的考量。由于这一类的恐怖主义犯罪与所谓的政治犯存在着理论上的重合的可能，所以在处理上应当依照何种的标准进行区分就成为问题。实际上各国由于对于国际恐怖主义犯罪以及政治犯的定义的不统一，在实践中为了达到一致性，只能在客观的表现形式方面进行区分。虽然这种完全的不考量主观目的，一律认定为恐怖主义犯罪的做法是否适宜，将具有政治性特征的恐怖主义犯罪一律作“非政治化”的处理是否适宜，仍然有待于考量，但是这种“非政治化”的趋势无疑有助于打击国际性的恐怖主义犯罪。

(一)国际恐怖主义犯罪“非政治化”处理背景

所谓国际恐怖主义的非政治化，是指由于无法为政治犯确定一个各国都接受的统一定义，国际社会有时出于控制某类严重犯罪的迫切需要，明确将此种犯罪从政治犯的概念的中排除出去，而无论该种犯罪本身是否具有明显的政治因素。这种方法就是所谓的犯罪的“非政治化”［5］。但是需要说明的是，对于某种罪行的“非政治化”将导致其自身的合法性的彻底的否定，即原本是具有合法性目的的犯罪，由于具备了某些特定的条件，其目的的合法性也遭到否定。1994年12月9日的联合国大会就在其决议上明确强调:“为了政治目的而意图在公众或一群人中造成恐怖状态的犯罪行为在任何情况下都是不正当的，无论是基于政治的、哲学的、思想的、种族的、道德的、宗教的或者其他任何考虑。”《消除国际恐怖主义措施的宣言》就明确指出:“联合国会员国庄重重申毫不含糊地谴责恐怖主义的一切行为、方法和做法，包括那些危害国家间和民族友好关系及危害国家领土完整和安全的行为、方法和做法，不论在何处发生，也不论是何人所为，均为犯罪而不可辩护。”与此类似的还有将恐怖主义犯罪明确的排除在“政治犯罪”之外的《惩治恐怖主义犯罪欧洲公约》等。有学者认为国际社会将恐怖主义犯罪排除在政治犯罪的范畴之外，原因在于:一方面，国际恐怖主义犯罪的动机与目的，并非决定国际恐怖主义犯罪性质的决定性的因素。承认恐怖主义行为必然具有政治性，也绝不意味着恐怖主义犯罪就属于政治犯罪。另一方面，国际恐怖主义犯罪作为具有严重的危害性的国际犯罪，由于其一旦得逞，往往造成巨大的人员以及财产的损失，所以从打击恐怖主义犯罪的角度考量，应将其视为普通犯罪而不是政治犯罪［6］。同时需要注意的是引渡制度本身是存在漏洞的，如有观点就认为:首先，如果一个国家因为认为某一恐怖行为具有政治上的合理性，或是基于政治上的权宜之计而拒绝引渡，那么这个国家对起诉义务的承担也是困难的。在这种情况下，这个国家很有可能基于和拒绝引渡同样的理由而不对犯罪人进行起诉。退一步说，即使国家承担了必须惩罚未引渡者的义务，按照字义也是仅指有义务将有关案件移交本国主管机关提起刑事诉讼，至于诉讼结果则是令人怀疑的，完全不能阻止从轻处理，甚至出于政治时机的考虑而判决释放罪犯。其次，引渡上的政治犯例外原则实际上相当于国内刑法上的合法化事由，也就是说被拒绝引渡的政治犯实际上也就相当于豁免了其刑事责任［7］。在目前无法达成对于政治犯以及国际恐怖主义犯罪的统一的定义的前提之下，在实际操作中只有具备一定的规范化的标准，才不致于使得在处理政治犯与具有政治性的国际恐怖主义之时出现偏颇与不合理的现象。

(二)国际恐怖主义犯罪“非政治化”处理标准

国际刑法领域对于国际恐怖主义犯罪的态度往往是不考虑其在实施犯罪之时的动机，直接以“非政治化”的方式进行处理。这样做固然对于打击国际恐怖主义的犯罪是有帮助的，但是在现实中一概的以“非政治化”的方式处理不但对于他国的独立的司法管辖权造成侵犯，同时在实际的操作中，由于未能有明确、统一的定义，所以很难进行操作。被请求国往往出于自身的考量，会以政治犯的处理方式进行处理。所以在国际范围之内制定国际恐怖主义犯罪“非政治化”处理的规范性标准成为必要。各个国家在这一规范性的标准指导下，有义务遵守，从而更好地防止有些国家的自由的裁量。笔者认为，规范性的标准大致应该考量以下的几个方面:

1.适当限缩恐怖主义犯罪之范围。截至到现在，国际社会实现完全的“非政治化”的犯罪主要包括侵略罪、战争罪和反人类罪。因为这些犯罪不仅严重危害了国际社会的最根本的利益，而且有统一的权威的定义。而恐怖主义犯罪目前缺乏的是统一而且权威的定义。但是在客观表现方面，由于恐怖主义犯罪的表现形式已经被各国所接受，所以对于国际恐怖主义犯罪在客观的表现层面也是可以找到统一的认定的。因而对于所谓的恐怖主义犯罪的“非政治化”，由于是不考虑主观层面的严格责任式的追究，所以对于在目前是否可归于国际恐怖主义犯罪仍存有争议的某些罪行方面，应适当地排除，不宜以恐怖主义犯罪“非政治化”的处理方式处理。

2.在对象标准上。恐怖主义犯罪的对象是不特定的、广泛的，可以是政府机关，甚或是普通的民众、医院、学校等。而某些政治犯的对象也可能是政府机关，但其往往不针对普通的民众、学校等。对于有政治因素的恐怖主义罪行，只要其对象开始针对不特定的普通民众，则就应当一律对其进行“非政治化”的处理。

3.在情节标准上。恐怖主义犯罪在犯罪情节上与普通的犯罪相比较，本身就有较重的情节，因此，对于即使有政治因素的恐怖主义犯罪来讲，只要其在情节上达到更为严重的程度，就宜以“非政治化”的处理方式进行处理。当然其中情节的具体标准仍然是需要再考量的。

这也只是在国际恐怖主义犯罪与政治犯的定义无法达成统一的前提之下的应对措施，或许这样的标准不尽合理，但是，在处理国际恐怖主义犯罪的“非政治化”进程中应该有这样的一个规范化的标准，用以指导我们的“非政治化”方向，同时协调各国，从而有力地打击国际恐怖主义犯罪。

［1］何秉松.恐怖主义?邪教?黑社会［M］.北京:群众出版社，2001.序言.

［2］陈忠林.我国刑法中的“恐怖活动犯罪”的认定［J］.现代法学，2002，(5).

［3］阮传胜.恐怖主义犯罪研究［M］.北京:北京大学出版社，2007.37－38.

［4］王树友.恐怖主义概念体系研究［J］.武警学院学报，2002，(6).

［5］魏东.当代刑法专题问题研究［M］.成都:四川大学出版社，2008.179，212.

［6］赵秉志.比较刑法暨国际刑法专论［M］.北京:法律出版社，2003.316，362.

［7］吴玉梅.关于国际恐怖主义犯罪引渡问题的探讨［J］.河北法学，2001，(2).