司法审查农村土地征收补偿纠纷的困境与对策

丁 辰 赵建国

（铜陵学院，安徽 铜陵 244000）

司法审查农村土地征收补偿纠纷的困境与对策

丁 辰 赵建国

（铜陵学院，安徽 铜陵 244000）

文章归纳了农村土地征收补偿纠纷的现实表现，分析了农村土地征收过程中，司法机关对集体经济组织之间、集体经济组织与其成员之间以及集体经济组织与征地机关之间的纠纷进行司法审查尚存在诸多问题，并针对以上问题，提出了相应的解决对策和建议。

司法审查；农村；土地征收；困境；对策

一、农村土地征收补偿纠纷的现实表现

（一）集体经济组织之间土地征收补偿费用归属及分配纠纷

《土地管理法》第10条规定:“农村集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡(镇)农村集体所有的，由乡(镇)集体经济组织经营、管理。”根据以上规定，农村集体所有的土地依法属于农村集体经济组织所有，但到底应当归属哪级农村集体经济组织，法律规定则比较模糊，这种所有权主体多级性和不确定性的规定，造成了集体土地所有权主体的虚位，使得乡(镇)、村集体经济组织与村民小组三个主体都争当所有权主体，从而导致了土地征收补偿费用归属纠纷。此外，在农村土地征收补偿费用分配过程中，即使根据相关规定，土地征收补偿费用已明确归属某级农村集体经济组织，但乡(镇)、村克扣、截留土地征收补偿费用的现象却大量存在，造成真正的所有权主体不能享受应该享有的利益，从而直接导致集体经济组织之间土地征收补偿费用分配纠纷。

（二）集体经济组织与其成员之间土地征收补偿费用分配纠纷

《土地管理法》第47条规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。”《土地管理法实施条例》第26条规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。征用土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。市、县和乡（镇）人民政府应当加强对安置补助费使用情况的监督。”根据以上规定，土地征收补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费三项费用。地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有，对于此项费用分配，实践中基本没有什么争议。征用土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用，即安置补助费必须用于失地村民的安置，从法律规定上来说，这似乎也无甚争议，但实践中集体经济组织基本很少将此项费用用于失地村民的安置，大多是选择将其用于集体经济组织成员的分配，这也导致了集体经济组织与其成员之间关于安置补助费分配纠纷。土地补偿费归农村集体经济组织所有，农村集体经济组织可以依据我国有关土地征收的法律法规及相关政策在集体经济组织成员之间进行分配，但实践中应该如何进行分配却比较混乱，如在分配方式上，有的按人头分配，有的按被征地面积分配；在分配主体上（即按人头分配时），有的规定出嫁女、入赘男子、新迁入户口、新入户农民等享有补偿分配权，有的规定其不享有补偿分配权；在分配数量上，有的等额分配，有的不等额分配；在分配时间上，有的一次性分配，有的分若干次分配。实践中，农村集体经济组织与其成员之间关于土地补偿费、安置补助费分配纠纷是当前农村土地征收补偿中最主要纠纷。

（三）集体经济组织与征地机关之间土地征收补偿纠纷

《土地管理法实施条例》第25条规定:“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上人民政府协调；协调不成由批准征收农地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收农地方案的实施。”2001年国家国土资源部发布的《征用土地公告办法》第15条也规定:“因未按照依法批准的征用土地方案和征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发争议的，由市县人民政府协调；协调不成的，由上一级地方人民政府裁决。”根据以上规定，集体经济组织与征地机关之间土地征收补偿纠纷主要包括因补偿标准争议引发的纠纷和因未按照依法批准的征用土地方案和征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发的纠纷，但实践中集体经济组织与征地机关之间土地征收补偿纠纷并不仅限于以上两种法律明确规定的纠纷，其还应包括相关法律并未明确规定的其他纠纷。如因征用土地方案和征地补偿、安置方案违法以及土地征收程序中其他违法行为等引起的纠纷。集体经济组织与征地机关之间土地征收补偿纠纷与上述集体经济组织之间土地征收补偿费用归属及分配纠纷以及集体经济组织与其成员之间土地征收补偿费用分配纠纷存在很多不同，前者在性质上应该属于行政纠纷，这也是由我国农村土地征收程序决定的。在我国农村土地征收过程中，用地单位一般先向建设部门、国土管理等部门申请建设用地，获得批准后，再由以上部门向集体土地所有人征收土地，然后将被征收土地交付用地单位，用地单位支付国有土地出让金，获得该土地的使用权。因此，在农村土地征收过程中，土地征收机关是行政机关，其征收行为应是行政行为，其与集体经济组织之间的土地征收补偿纠纷当属行政纠纷。

二、司法审查农村土地征收补偿纠纷的困境

（一）集体经济组织之间纠纷没有纳入司法审查范围

在“三级所有，队为基础”的经济体制下，生产队、生产大队、人民公社组织边界清晰，主体地位明确，在这种背景下，它们的法律地位是明确的，司法实践也较好把握。然而，当人民公社解体，农村社会组织结构形态骤变，由于农村集体经济组织承袭原有的三级所有、队为基础的政社合一模式，村与村内集体经济组织之间、乡（镇）与村集体经济组织之间因地位不平等，存在着相互之间争夺土地补偿费的现象[1]。对于此类纠纷，司法实践中一般不将其纳入司法审查范围。此外，在土地征收补偿费用分配过程中，乡(镇)、村克扣、截留土地征收补偿费用而导致的纠纷数量也很多。调查发现，我国农村土地征收补偿费用的发放一般并不直接面对农民个人，而是只面对村、乡两级，征地补偿费一般先经乡政府，再经村委会，最后才到农户。这种发放方式直接导致了乡(镇)、村克扣、截留土地征收补偿费而引发的纠纷。然而，对于此类纠纷应如何处理？现行法律并未作出任何规定。

（二）集体经济组织与其成员之间纠纷案件的裁判标准比较混乱

目前，各级人民法院对于农村土地征收补偿费用分配纠纷虽然大多数都立案受理，但司法实践中裁判标准比较混乱。根据相关法律、法规规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有；征用土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。但一些集体组织在分配土地征收补偿费用时不区分土地补偿费和安置补助费，或混在一起进行分配；有的集体组织按承包地分，即征了谁的地，土地补偿费、安置补偿费就分给谁，对于未发包的土地、公山公水，有村民资格的人有权分配；有的集体组织征收补偿安置费全部按人口分，不同的人占不同的分值，甚至对已去世的人也可以分得补偿费用。而对这些五花八门的分配方案，有些法院认为集体经济组织民主议定的分配方案是村民自治的范围，法院只审查议定程序是否合法，不审查具体内容。有些法院认为应对分配方案的具体内容进行审查，但审查标准也是五花八门。

此外，关于土地征收补偿费用分配中集体成员资格认定问题，司法实践中也比较混乱，目前主要存在两种做法，一种是单一标准的方法，其又可分为三种：一是单一户籍标准，即以是否具有本集体经济组织所在地常住户口作为判断是否具有农村集体经济组织成员资格的确定依据；二是单一土地标准，即以是否拥有本集体经济组织承包土地作为判断是否具有农村集体经济组织成员资格的确定依据；三是单一事实判断标准，即必须与本集体经济组织形成事实上的权利义务关系及管理关系的人，才具有农村集体经济组织成员资格。另一种是复合标准的方法，即以户籍标准为基础，辅之以是否在本集体经济组织所在地长期生产、生活来判断[2]。正因为集体经济组织成员资格的判断标准不明确，才导致实践中具体确定土地征收补偿费分配对象时比较混乱，随意性较大，导致该分到的没有分到，不该分到的却能分到。

（三）集体经济组织与征地机关之间纠纷经裁决后能否提起行政诉讼不明确

根据相关法律、法规规定，集体经济组织与征地机关之间因土地征收补偿引发的纠纷，应先由市县人民政府协调；协调不成的，由上一级地方人民政府裁决。但对经行政机关裁决后，有关当事人不服的，能否再提起行政诉讼则未做出明确规定。我国《行政诉讼法》第2条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯了其合法权益，有权向人民法院提起诉讼。上述规定似乎赋予了相关当事人提起行政诉讼的权利，但在司法实践中，原告是村委会？农民？还是二者兼可？存在很大的争议，而相关行政规章又弱化了本来就脆弱的诉讼权利。显然，征地行为本身发生在行政机关与行政相对人之间，要使行政机关裁决的公正性得以保证，应该允许相关当事人提起行政诉讼。如果行政机关裁决为终局裁决，则此纠纷解决机制公正性是令人怀疑的。因为，这将会导致行政机关自己既充当裁判员又充当运动员[3]，这明显不符合法律上的公正原则。

三、完善司法审查农村土地征收补偿纠纷的对策

（一）将集体经济组织之间纠纷纳入司法审查范围

一般情况下，地上附着物及青苗补偿费的归属不易发生纠纷，容易引起纠纷的通常是土地补偿费和安置补助费的归属。根据相关法律、法规规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有；征用土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。但如果存在两个以上集体经济组织，则它们之间就可能因征收补偿费的归属发生争议。对于此种争议应如何解决，现行法律并未做出明确规定。如果该集体经济组织之间能够通过协商解决彼此之间的纠纷，这当然最好，但是，如果彼此之间不能够通过协商解决，笔者认为，土地补偿费和安置补助费的归属纠纷可参照权属纠纷的解决方式，也应引入司法救济，并可作为平等主体间的民事纠纷处理。此外，在土地征收补偿费用分配过程中，对于乡(镇)、村克扣、截留土地征收补偿费用而引发的纠纷也应纳入司法审查范围，不过，此类纠纷在性质上应属行政纠纷，因为乡(镇)、村克扣、截留土地征收补偿费用的行为是行政行为，相关当事人如果认为此行政行为侵犯了其合法权益，当然可以提起行政诉讼，否则当事人可能就会求告无门。

（二）统一集体经济组织与其成员之间纠纷案件的裁判标准

在处理集体经济组织与其成员之间的土地征收补偿费用分配纠纷案件时，因农村村民自治决定引起的纠纷占很大数量，由于法律没有对村民自治决定进行明确的规定，实践中对因村民自治决定而形成的分配方案的司法审查应当是程序的合法性审查还是应包括对其内容的合法性审查，存在不同意见。意见分歧的实质在于法院对村民自治中违法行为应否进行干预的问题[4]。笔者认为，村民自治是村集体组织依法所享有的对本村事务的自我管理权，村民自治应当依法进行。但基于司法的消极性、中立性特点，法院不应对村民自治中的违法行为寻求积极主动的干预，只在当事人提出请求时才可介入纠纷，对违法行为予以纠正，以彰显法律公平正义之价值功能。在当事人提出宣告基于村民自治而形成的土地补偿费分配方案的无效请求时，人民法院可对村民自治决定是否符合法律规定进行司法审查，若发现村民自治决定明显违法，则应以判决的形式予以纠正，如果村民自治决定不与法律规定相抵触的，则应及时判决维护村民自治决定。

此外，在集体经济组织与其成员之间土地征收补偿费用分配纠纷案件中，农村集体经济组织成员资格的确定问题也非常棘手。最高人民法院审判委员会曾经就此问题进行过讨论，最高人民法院审判委员会认为，村集体经济组织成员资格的确定问题事关广大农民的基本民事权利，属于《立法法》第四十二条第（一）项规定的情形，其法律解释权在全国人大，最高人民法院不宜通过司法解释的形式对此问题予以规定，对此问题应建议全国人大常委会做出立法解释或者相关规定。基于以上认识，笔者认为，在全国人大常委会没有作出立法解释或出台相关规定前，人民法院还不具备解决此类纠纷的的必要条件。因此，凡涉及集体经济组织成员资格争议或需要确认集体组织成员资格的?，应由当事人申请乡（镇）人民政府或县（市、区）人民政府农业行政主管部门先行确认。对此，国务院国发[2004]28号《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》规定，省、自治区、直辖市人民政府应当根据土地补偿费主要用于被征地农户的原则，制定土地补偿费在集体经济组织内部的分配办法，这为乡（镇）或县人民政府行政主管部门确认农村集体组织成员资格提供了依据。

（三）将集体经济组织与征地机关纠纷纳入行政诉讼范围

土地征收补偿纠纷在不同的国家虽然有不同的解决机制和方式，但基本都规定了由司法机关或独立的第三方进行最后裁决。在新加坡，被征地方对征用赔偿有争议时，先由地税征收官作出决定，若对该决定不服，当事人可向上诉委员会上诉，对上诉委员会的决定仍然不服时，当事人依法可以向上诉法院上诉。在法国，公用征收的当事人双方关于补偿金额不能达成一致意见时，可向公用征收法官起诉，请求法院确定补偿金额。在加拿大，若土地所有者与征地机构就土地征用赔偿价格达不成协议，双方可以向谈判委员会如安大略省市政委员会请求仲裁，若不同意仲裁裁决，任何一方可向法院提出诉讼，请求司法裁判。在日本，征用土地的赔偿争议虽然没有法院的司法审理，但该争议由独立于土地征用者和土地所有者之外的征用委员会依法定程序受理和裁决[5]。可见为了保证被征收方的合法权益，通过司法机关或独立的第三方对土地征收补偿纠纷进行审理或仲裁是世界上主要国家的普遍做法，也是确保土地征收公平性的必然发展趋势。在我国，最高人民法院于1991年发布《关于贯彻执行<中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的意见(试行)》(以下简称《意见》)中曾规定，“公民、法人或者其他组织对行政机关依照职权作出的强制性补偿决定不服的，可以依法提起行政诉讼”。按照此规定，土地所有权人对征地补偿标准决定不服的，应当可以提起行政诉讼。但是这个《意见》在1999年被废止后，征地补偿标准的争议是否可以接受司法审查缺乏法律的明确规定。笔者认为，我国应借鉴发达国家先进立法经验，增加法院这个独立的第三者对集体经济组织与征地机关纠纷进行最终的司法审查，当集体经济组织与征地机关之间发生纠纷后，可由批准征用土地的人民政府裁决，对裁决不服的，可以再向人民法院起诉，由人民法院进行最终裁判，以保证当事人获得司法救济。

［1］冯琦，冯叶等.农村集体土地征收补偿费分配纠纷案件的特点、成因、对策[J].法律适用，2007，（9）：70-73.

［2］谭秋霞，韩宁.论农村集体经济组织成员资格认定[J].赤峰学院学报（社会科学版），2011，（2）:68-70.

［3］罗建磊，包欢欢.论我国土地征收程序的完善[J].中南财经政法大学研究生学报，2008，（5）：129-135.

［4］王晓霞.农村集体土地征收补偿费分配若干问题探讨[J].华北国土资源，2008，（1）：20-22.

［5］吴行政.我国农村土地征收补偿法律问题研究[J].广东工业大学学报（社会科学版），2010，（2）：40-43.

Dilemma and Countermeasure to Judicial Review on Compensation Dispute of Land Expropriation

Ding Chen，Zhao Jian-guo
（Tongling University,Tongling Anhui 244000，China）

The thesis enumerates the reality of compensation dispute of land expropriation in the rural area,analyzes the issues when judicial offices doing judicial review on the dispute between collective economic organizations，the organizations and their members,between the organizations and land expropriation offices during the land taking in the rural area,and gives the corresponding countermeasure and proposal.

Judicial Review;Country;Land Expropriation;Dilemma;Countermeasure

D912.3

A

1672-0547（2011）03-0070-03

2011－05-09

丁 辰（1972-），男，安徽怀宁人，铜陵学院法政系副教授，硕士，研究方向：民商法；

赵建国（1962-），男，安徽无为人，铜陵学院法政系教授，硕士，研究方向：经济法。

安徽省教育厅人文社会科学研究基金项目《司法审查农村土地征收补偿纠纷的困境研究》（编号：2010SK403）成果。