上市公司环境信息披露政府管制的理论依据与现实路径

屈明霞

（山西财贸职业技术学院，山西 太原 030031）

上市公司环境信息披露政府管制的理论依据与现实路径

屈明霞

（山西财贸职业技术学院，山西 太原 030031）

环境信息披露是上市公司解释和解脱其环境保护受托责任的必要手段，政府对上市公司环境信息披露进行管制有充分的理论依据。文章结合我国的实际指出，政府可以通过颁布上市公司环境信息披露管制的法律规范，直接披露相关环境信息，推进上市公司环境绩效评价等路径，来加强对上市公司环境信息披露的管制。

上市公司；环境信息披露；政府管制

企业以法律要求为底线进行的环境信息披露，是履行法律和社会责任的体现，也是企业解释和解脱其环境保护受托责任的必要手段。环境信息披露对于可持续发展起到的积极作用，体现在企业环境信息披露正作为一种环境治理的手段，在促进企业环境绩效和可持续发展方面发挥着重要作用。调查结果显示，我国企业的环境信息披露基本上处于强制披露阶段，主动披露是环境事故发生后对公共压力作出的反应。由于强制披露缺乏相关制度，所以即使披露也或是应付了事，或是操控信息，使得披露的内容缺少实用价值，有的干脆不予披露，环境信息披露状况受到外部环境监管制度压力的显著影响。因此，政府监管机制的加强成为保护广大投资者和公众利益，实现整个国民经济可持续发展的有效保障机制。所谓政府管制，就是政府行政机关以强制力为后盾对被管制者活动进行管理和限制。具体到政府对上市公司环境信息披露的管制，主要是指政府通过制定相关法律法规，对上市公司环境信息披露的内容、方式、时间等进行强制性规定，推进企业环境信息绩效评价，完善环境审计的一系列活动。基于此，本文探讨了上市公司环境信息披露政府管制的理论依据及现实路径。

一、上市公司环境信息披露政府管制的理论依据

（一）利益相关者理论

利益相关者理论认为，公司的发展离不开各种利益相关者的投入与参与。利益相关者除了企业投资者之外,还包括雇员、消费者、供应商、政府部门、当地社区等个人和团体。现代企业理论将公司看作是一个利益相关者（包括但不限于股东、债权人、经理、员工、消费者、供应商及其他利益主体）组成的契约组织。按照现代企业理论的要求，企业的环境信息披露的对象应从单一的政府转向企业所有的利益相关者，这一观点的转变是环境信息批露制度确立并得以发挥作用的关键。

（二）社会责任理论

社会责任理论认为,企业作为社会的一个重要组成部分,不仅要考虑自身的经济效益,还应同时考虑社会效益和环境效益,以履行企业在社会中的应有责任。公司的管理层作为公司各类利益相关者的信任受托人，应积极实施利他主义的行为，以履行公司在社会中的应有角色。所谓利他主义原则，是指公司在履行其社会服务角色时，为社会公众解决了某些社会问题，但自己并不直接从中获取经济上的好处。公司的社会责任理论表明，公司的经营者既是公司股东的受托人，承担经济受托责任，也是公司利益相关者的受托人，承担环境和社会受托责任。其中，环境受托责任要求公司经营者必须对环境资源承担保护责任，如增加对环境保护的投入，治理环境污染，为社会提供无污染的绿色食品等等，并将履行情况全面及时地向委托人报告。公司的社会责任理论为上市公司履行环境信息披露义务提供了理论依据。

（三）信息不对称理论

信息不对称理论指出，由于社会分工的发展、专业化程度的提高和获取信息需要成本，使社会成员之间的信息差别日益扩大，这种日益扩大的差别意味着市场参与者越来越处于市场信息的非对称分布之中，而在交易双方占有信息不对称的情况下，代理人为了自身利益，就有可能凭借自己的信息优势，隐瞒相关信息，选择对委托人不利的行为，从而发生信息不对称理论中的两个核心内容——逆向选择和败德行为。逆向选择又称为不利选择，是指掌握信息较多的一方利用相对方对信息的无知而隐瞒相关信息，获取额外利益。

信息的不对称性同样存在于上市公司中，上市公司的管理者所掌握的信息要远远多于其他利益相关者所掌握的信息，从而使管理者有可能利用这种信息的不对称性并依据自己的偏好来决定上市公司的经营管理及项目资助。因而，通过加强信息披露管制，强制要求上市公司进行信息披露可在一定程度上缓解由信息的不对称性所带来的问题。

企业环境信息是国家、企业利益相关者和周边居民所关注的信息,而企业却顾虑环境信息的不利影响而不愿主动进行披露。与财务信息相一致,环境信息也具有公共物品的特性,对未付费的消费者具有非排他性,私有部门提供环境信息的动力不足。由此,在环境信息提供者与需求者之间存在着信息不对称。为了避免信息不对称带来的逆向选择和道德风险,政府有必要采取干预手段,就环境信息披露的义务、内容和方式等做出明确规定,作为企业进行环境信息披露的标准和依据,以纠正市场在传递环境信息方面的失灵,同时以更有效和成本更低的方式实现其环境管理目标。

信息不对称理论为强制性环境信息披露的必要性提供了理论依据,而利益相关者理论和社会责任理论则强调了企业应具有自愿披露的意识和觉悟。在企业社会责任意识普遍缺乏,而利益相关者的力量还属应提供保护的、相对弱小的现实情况下,国家制定强制环境信息披露制度具有不可替代的作用。

二、上市公司环境信息披露政府管制的现实路径

（一）颁布上市公司环境信息披露管制的法律规范

上市公司环境信息披露管制的法律规范是政府管制机关为了提高组织运营过程中的透明度，规范上市公司环境信息披露行为而进行管理、监督所依据的一系列法律规范的总和。

颁布法规的手段包括直接要求公司披露环境信息的法规，比如环保部门通过颁布部门规章要求超标准排放污染物的企业必须按规定要求公布环境信息，并规范上市公司在披露环境信息中应向公众披露的内容。如原国家环保总局2007年出台的《环境信息公开办法(试行)》中针对超标排污严重企业，要求其在30日内在所在地主要媒体公布企业名称、地址、法定代表人;主要污染物的名称、排放方式、排放浓度和总量、超标、超总量情况;企业环保设施的建设和运行情况；环境污染事故应急预案。2008年的《关于加强上市公司环境保护监督管理工作的指导意见》中要求上市公司对发生可能对上市公司证券及衍生品种交易价格产生较大影响且与环境保护相关的重大事件，立即披露事件的起因、目前的状态和可能产生的影响；及后来的环境保护部2010年9月针对重污染行业出台的《上市公司环境信息披露指南》公开征求意见稿，在年度环境报告中披露污染物排放情况、环境守法、环境管理等方面的环境信息等。

同时，证监会作为负责管理上市公司环境信息披露工作的全国证券期货市场主管部门，证券交易所作为监管上市公司环境信息披露的中介服务机构，也要通过颁布部门规章、文件，对上市公司环境信息披露内容、管理方式等提出有关要求。如中国证监会陆续发布的《首次公开发行股票并上市管理办法》、《上市公司信息披露管理办法》、《上市公司证券发行管理办法》、《公开发行证券的公司信息披露内容与格式准则第9号》和上海证券交易所发布的《上市公司环境信息披露指引》等规章、文件中，都要求上市公司在公司年度社会责任报告中披露或单独披露其污染具体情况及公司的环境保护方针、具体措施、年度目标及成效等情况。

上述法律法规的出台，在一定程度上有效遏制了一批高耗能、重污染上市公司资本的扩张，维护了广大投资者和公众利益，保证了证券市场和国民经济的健康、稳定发展。但这些法规规定缺乏具体操作细则，而且未形成政府以环境资源所有权人的身份对使用环境资源严格收费管理、监督和对执法者的监督，即环境资源所有权缺位。虽然中国证监会发布的《公开发行证券的公司信息披露内容与格式准则第一号——招股说明书》中有两处涉及环保问题，但对于上市公司的年报却没有关于环境问题，具体如环境成本核算、环境负债核算、或有环境负债、资产损害复原的披露要求。环境法律法规中涉及环境因素的会计法规几乎是一片空白。由于缺乏统一规范环境会计核算的对象及披露形式，缺乏准则规范环境问题的计量，无法科学地解决环境管理过程中的很多不确定性，致使环境会计核算与信息披露缺乏可操作性，也无相关标准衡量其信息质量，大多数企业就无法披露环境信息。

（二）直接披露上市公司环境相关信息

除了通过制定并执行法律法规强制要求上市公司公布环境信息，政府还会对上市公司环境保护情况的核查结果向公众通报，从而督促上市公司切实履行承诺，解决已有的环境污染问题。这一点在法律规范文件上也有体现，如原国家环保总局《关于对申请上市的企业和申请再融资的上市企业进行环境保护核查的规定》规定：“省级环境保护行政主管部门自受理企业核查申请之日起，于30个工作日内组织有关专家或委托有关机构对申请上市的企业和申请再融资的上市企业所提供的材料进行审查和现场核查，将核查结果在有关新闻媒体上公示10天。”

而在2010年5月14日环保部发布的《关于上市公司环保核查后督查情况的通报》中通报了2007-2008年通过环保部环保核查的上市公司的58家公司中有11家公司存在严重的环保问题并对紫金矿业等11家公司的环境问题逐一公示。

（三）推进上市公司环境绩效评价

根据ISO14031标准(环境绩效标准),环境绩效主要表现在环境管理绩效、环境运作绩效等方面。其中，环境管理绩效是指企业管理者为改善企业环境绩效所做的在环境管理方面的努力;环境运作绩效是指组织在操作方面所反映的环境业绩。

企业环境绩效评价就是对组织环境绩效进行量测与评估的一种系统程序,包括选择指标,收集和分析数据,依据环境绩效准则进行信息评价、报告和交流,并针对过程本身进行定期评审和改进。

实践中，国家环保部于2005年11月21日发布了《关于加快推进企业环境行为评价工作的意见》（以下简称“意见”）及《企业环境行为评价技术指南》，意见中企业环境行为等级共分五级，依次为绿色（环境行为优秀）、蓝色（环境行为良好）、橙色（基本达到环境管理要求）、红色（环境违法）、黑色（严重违法）。并明确企业环境行为评价指标体系包括企业污染物排放行为、环境管理行为、环境社会行为、环境守法或违法行为等方面，要求各地环保部门按照《企业环境行为评价技术指南》选择适合当地情况的环境行为评价标准类别（A类或B类）。

具体到省内，山西省环保局于2008年4月9日制定了《山西省企业环境行为评价办法》及《山西省企业环境行为绿色等级报审办法》并开始施行。《办法》中要求所有企业必须接受环保部门的评价。对获得绿色等级的企业将给予各项优惠和鼓励，连续两次获得绿色等级的企业，申请上市或再融资，环保部门可免除核查。全省自2008年起全面实施企业环境行为评价，建立企业环境信誉体系，对企业形成社会化环境监督机制。此后又制定了《山西省企业环境行为评价实施办法》、《山西省绿色信贷政策效果评价办法（试行）》等地方文件。

但《意见》严格说来只是部门文件，缺乏法律效力和约束力，且没有对企业环境绩效的信息进行强制公开披露的要求。现行的评价标准只是检测企业环境指标是否达标，没有对其污染程度进行量化。这种评价方法有失公平，对于环境绩效表现优秀的企业无法体现激励效应。

（四）积极推动环境审计的全面开展

环境审计是审计组织对审计单位的环境保护制度以及环境保护政策的实施情况进行真实性、合法性、有效性的审查监督、评估经济法律责任的一种监督活动。

1998年国家授权审计署统一领导全国的环境审计，并在审计署内部设立农业与资源环保审计司，该机构的成立，标志着我国环境审计的正式启动。并在这一期间开展了一系列环境审计的项目(如“三河三湖”、“两控区”、重点防护林建设工程的审计等)。据不完全统计，目前我国政府审计机关中，专门从事农业与资源环境审计的人员有5000多名。

具体而言，我国的政府环境审计更注重于对国务院所属的环保部门、有关部门和地方政府管理的环境保护专项资金进行审计监督，主要包括基本建设项目“三同时”制度、环境投资、更新改造中的环境投资、排污费补助中用于治理污染源部分、综合利用利润留成用于治理污染投资、银行贷款、污染治理专项基金和环境保护部门自身建设投资等。近几年开展的环境审计项目一般都是以财务审计为基础，主要集中在资金的筹集、使用及管理方面，而对环境保护专项资金使用效益的评价、对履行国际公约和政府环境政策审计监督等内容，基本上是空白。

同时，我国环保指标体系尚不健全，各地对企业的环保要求也不尽相同，各地政府对不同企业执行环保标准的要求有偏差。尽管我国现在已基本形成了审计及环境法规法律监督体系，但缺乏具体实施的指导，也缺乏环境审计的具体实施办法和评估标准。由于缺乏相关的审计指南，审计人员在对环境效益进行评价时有难度，审计风险较大。

制定环境审计指南，制定政府环境财务审计准则和环境合规性审计准则，培养专业的环境审计人员是推进环境审计中迫在眉睫的工作。

［1］肖华，张国清.公共压力与公司环境信息披露［J］.会计研究，2008，（5）：15-22.

［2］耿建新，焦若静.上市公司环境会计信息披露初探［J］.世界环境，2001，（4）:37-38.

［3］肖淑芳，胡伟.我国企业环境信息披露体系的建设［J］.会计研究，2005，（3）:47-94.

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1673-0046（2011）06-0079-03