论代表候选人的资格限制

赵志涛，孙少菲

(浙江农林大学 人文学院，浙江 临安 311300)

论代表候选人的资格限制

赵志涛，孙少菲

(浙江农林大学 人文学院，浙江 临安 311300)

我国选举法由于缺乏对代表候选人相对于选民更高的要求，带来了官员代表比例偏高等诸多问题。出于对选举权、被选举权性质的不同认识，实现权力分离与制衡的政治需要和促进代表的专职化建设，我国选举法应增加对候选人年龄、职业、党员资格、居住期限的限制。

选举法;人大选举;候选人资格限制

在对当代民主的研究中，对代议机关的选举的研究一直都是一个极为重要的课题。因为“衡量一个政体是否为代议民主政体，主要看负责立法和政策制定事务的议员是否由投票选举产生，以及这些选举产生的议员是否享有实质性的最高决策地位”［1］6。基于这种认识，我们把关注的目光投向了我国全国和地方各级人大代表的选举上。在制度规范上，我国选举法经过五次修改正在逐步走向完善，在最近的一次修订中，选举法确认了城乡按相同人口比例选举各级人大代表的规则，但学者们依然认为《选举法》仍有不完善之处，应增加竞选活动一章。［2］然而，笔者认为代表候选人资格相较于竞选权更具有基础性地位，首先应当对代表候选人的资格进行限制，使候选人满足更高的资格与能力要求。以下本文就缺乏对候选人资格限制所带来的问题、候选人资格限制的依据和理由、候选人资格限制的内容等问题，谈几点粗浅的看法。

一、缺乏对候选人资格限制带来的问题

我国选举法第三条规定:中华人民共和国年满十八周岁的公民不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况和居住期限，都有选举权和被选举权。这种选举权资格和被选举权资格享有的同一性规定，一方面固然显示出了社会主义制度下选举权普遍性原则的真实性，另一方面也为这种真实性付出了巨大的代价，导致我国人大代表在职业比例构成与代表性、履行代表和监督职责、代表专职化等方面存在诸多问题。

其一，导致官员代表比例偏高和工人、农民代表性不足并存。由于选举法没有对行政、法院、检察机关工作人员当选人大代表作出职业限制，导致我国官员代表比例一直居高不下，一线工农、妇女、非共产党员比例偏低已成为普遍现象。以十届全国人大的代表比例来看，“国家机关党群组织负责人达四成以上，如果按领导者与被领导者分类，人大代表中领导者所占的比例更高达八成以上。2005年全国‘两会’期间，中共中央党校教授王贵秀曾做过统计，发现全国人大代表中有近70%是来自行政和企事业单位的领导”［3］。在九届全国人大代表中，工人代表和矿业制造业从业人员代表所占比例分别为10.84%和2.68%，农民代表和农业从业人员代表所占比例分别为 8.06% 和 2.58%。［4］28而在有关学者所划分的当代中国十大社会阶层中，“国家和社会管理者”所占比例为2.1%，“产业工人”所占比例为11.2%，“农业劳动者”所占比例为42.9%。［5］13这样通过计算可以发现，官员代表比例是其占全国人口比例的33.3倍，工人代表为96.7%，农民代表为18.8%。

官员代表比例过高带来的问题有:一是挤压了其他社会阶层代表的空间。随着官员代表的增多，势必造成工人、农民等弱势群体代表人数的减少，使其利益诉求表达机制不畅。考虑到“每个人或任何一个人的权利和利益，只有当有关的人本人能够并习惯于捍卫它们时，才可免于被忽视”［6］44。再加上诉讼成本高、司法腐败严重等因素的影响，就不难解释为什么各种群体性事件在近几年呈现出一种摁下葫芦浮起瓢的态势了。二是官员代表履行监督职责的有效性令人怀疑。人大代表的一项重要职责就是监督“一府两院”，由于这些代表本身又是各个国家机关的领导，这种监督就变成了“左手监督右手”的监督，其结果可能是自己原谅自己，甚至是自我赞誉。

其二，造成代表履行职责的有效性令人担忧。各级人大代表不论是直接选举产生的还是间接选举产生的，他们都应是民意的代表，他们都履行着提出议案进言献策和监督行政、司法机关及其工作人员的神圣职责。但由于代表存在年龄小、从政经验缺乏、本职工作繁重等原因，代表履行职责的情况并不能令人满意。

在我国的各级人大代表的选举中，公民只要年满18周岁即可当选。虽然在选举实践中，18周岁即当选全国人大代表的例子极其稀少。即使在当代不时还有80后年轻人代表的事迹见诸报端。对于“少年代表”，人们应该思考正处于学习文化、丰富阅历时期的年轻人，是否具有当选代表的丰富知识、社会经验和社会活动才能以及社会责任心——尽管其具有高学历和杰出才能，但其不一定就是合格的代表。

另一个值得关注的现象就是明星、专家代表。演艺明星、体育明星当选委员、人大代表在我国的政治生活中是屡见不鲜的。这里值得讨论的问题有三点:一是明星代表们有时间参加会议吗?如果一位体育运动员忙于训练和参加各种比赛无暇参加会议而频频请假，那么人们还有理由要选举他当代表吗?二是明星代表提案。从他们所从事的职业出发，提出他们本人较为熟悉的问题的议案并无非议，人们存在疑问的是请人代笔的提案、重复陈旧的提案和有些人一连几年根本没有提案。三是明星代表如何与选民、群众沟通交流，反映选民的意愿和要求并最终接受选民的监督，这也是带有普遍性的问题。对于专家、劳模代表，以上三点疑问也同样适用，其特别之处是他们大多是高级知识分子和在特定领域取得突出成就的人。如果以他们长期以来对社会和国家的贡献来说，他们当选各级人大代表也是实至名归——如果人大代表仅仅是一种荣誉的话。但问题是，由于知识的分散性，特定领域的专家学者不一定具备履行代表职责所要求的参政能力。

其三，构成代表专职化的严重障碍。专职代表制是指代表不兼任其他职务，以代表职务作为其本职工作，并享有职权承担相应责任的代表制度。代表专职化的优点在于，“可使得人大会议成为固定和集中的机构，可以更有效地行使权利;专职化后的人大代表可以更好地开展对‘一府两院’及其所属部门的监督”［7］。虽然人们对代表专职化在我国是否可行还存在争议，但不可否认的是，从现代议会制度内在发展来看，实行代表或议员的专职化是一种发展趋势。而现行选举法中缺乏对候选人更高年龄要求、职业和受教育程度的限制，一方面造成了人数众多的兼职代表，另一方面造成代表的参政议政能力普遍不高，阻碍了我国人大代表向专职化发展。

二、候选人资格限制的学理依据

对代表候选人的资格进行限制，要求候选人具有比选民更高的资格条件是世界上许多国家通行的做法，但更深刻的原因，笔者认为有以下三个方面:

其一，选举权、被选举权性质与内容的差异。选举是与间接民主联系起来的，也只有在这种政治理论与实践中把选举作为一种产生公职人员的方法才有意义，因为在古典直接民主中是抽签，在君主专制时代则是世袭、委任，甚至是买卖。随着近代代议民主的发展，到20世纪选举权的普遍原则已经大大扩展，其含义正如我国选举法第三条所揭示的，除法定年龄、国籍、精神状况三项外，不再受其他限制，直至联合国等国际组织将选举权确定为一种基本人权而规定下来。但选举权的行使，很多时候并不需要选民太多的积极作为，“现实的选举过程，也只不过是一种精英们寻求选民认同的过程”［8］262。选民所做的只是根据自己的偏好和意愿从众多相互竞争的候选人中来选择自己较中意的一个。所以纵观整个选举过程，选民实现的只是有限的政治参与——当然其他形式的政治参与也可能不同程度地存在，与这种参与相适应的是选民的作为一般成年人的辨别是非的能力，只要精神正常，能够正确表达意思就足够了。所以，选举权从性质上来说，是公民的一种国民资格，一种政治参与的权利能力。

与选举权不同，被选举权是指公民根据法律的规定所享有的被选为国家各级权力机关代表的权利，虽然在权利属性上它也属于公民的一项基本权利，但被选举权的实现，需要被选举权人积极地表现自己，它却不能要求选民必须向自己投票，这就要求候选人具有较强的政治实力和竞争能力。它在内容上包括竞选申请权、提名同意权、竞选退出权、竞选宣传权、政纲或任职承诺提出权、当选同意权等。正是被选举权与选举权在内容上的诸多不同，使人们认识到把被选举权从选举权中分离出来是必要的，例如有学者论述道:“随着选举制度的发展，越来越多的学者认识到选举权与被选举权不是完全一致的而是有所区别、相互分离的。”［9］从民主实践上看，被选举权强调的是参与竞选的能力和当选后能胜任人大代表履行职责的能力，这种对候选人行为能力上的要求，就在客观上要求候选人具有严格的资格和更高的政治参与能力。这种资格与能力显然不是普通选民人人都具有的。

其二，实现国家权力分离与制衡、政治领域劳动分工的需要。一国国家机构的设置和人员配备状况是随着人们的时代精神、国家观念与政府职能的变化而不断变迁的，系统讨论国家机构的变迁显然超出了本文篇幅的许可，笔者只是略微描述其轮廓。在古希腊雅典人的观念当中，国家与社会是融于一体的，或者说国家深入公民生活之中，私人生活隶属于公共事务和公共的善。公职也不是一种独立的职业，而是一种由公民抽签来出任的较短任期的职位。国家与社会、专业化官员与公民、人民与政府之间的现代性划分起始于尼科罗·马基雅维利和托马斯·霍布斯。［10］21“根据国家中每一个人的授权，他就能运用托付给他的权力与力量，通过其威慑组织大家的意志，对内谋求和平，对外互相帮助抗御外敌……承当这一人格的人就称为主权者，并被说成是具有主权，其余的每一人都是他的臣民。”［11］132这样人民与政府也实现了分离，政府就成为了一种独立的组织，获得了自己相对独立的权力。托克维尔在评论美国开国时期的立法者时也指出:“他们认为，除了人民的权力之外，还要有一定数量的执行权力的当局。这些当局虽不是完全独立于人民的，但在自己的职权范围内享有一定的自由。”［12］169正是国家具有了独立的权力，相应的行政、司法、军事机构就逐步建立起来了。

为了使国家的权力服务于成立国家的目的，保护人民的财产与安全，对国家权力的制约与监督就变得十分必要了。对政府的监督一方面是外在的监督，于是人们绞尽脑汁地想出各种办法来论证“人民”或者特定的阶级、阶级联盟享有对政府的最终控制权，通过定期的选举来表示对统治者统治的同意与监督。另一方是政府内部的制衡，主要是通过把不同的权力授予不同的机构来相互牵制实现的。在这一领域比较著名的是孟德斯鸠的三权分立学说，在我国，孙中山先生也提出了五权宪法的观点。其实划分“三权”还是“五权”并不是最主要的问题，关键在于根据本国实际和时代需要建构符合自己国情的分权与制衡的制度。具体到我国，至关重要的一环就是建立具有实质决策地位的代议机关和促进人大代表的成长，代议机关不应成为执政党谋求其决议合法化的工具，虽然这种现象在国外某些议会制国家依然存在。而对候选人资格进行职业限制，使各级行政、司法机关和军队里的官员干部专心于本职工作，不再参加各级人大的活动，建设专职化的代表，是实现国家权力相互制衡的要求，也是我国人大机关进一步改革的方向。正如行政机关公务员和法院审判员一样，我们把人大代表也作为常任制的职业，使代表们专心治政，优化政治领域的劳动分工，是提高人大机关权威和加强人大监督作用的必要措施。

其三，理顺选民与代表关系，实现选民利益的要求。在某些很小的民主社会中，可能不需要也不愿采用代表制，在大一些的社会中，代表制是必不可少的。民主是通过普遍参与进行管理;代表制则有助于实现这一参与。所以，代表制使人口众多的国家也具有了实现民主的可能，但需要选举出见多识广、明智审慎的人负责管理事务。最为理想的一种情况可能就是“通过某个选定的公民团体，使公众意见得到提炼和扩大，因为公民的智慧最能辨别国家的真正利益，而他们的爱国心和对正义的热爱似乎不会为暂时的或局部的考虑而牺牲国家。”［13］29另一方面，代表也可能背叛选民的利益，就像列宁曾经说过的那样，人民只有权利在选举时决定谁在议会中滥竽充数地代表他们，这样的民主势必是虚伪的。“如果代表制阻碍人民意愿的实现，它就断送了民主，而不是为民主服务。有些所谓民主国家，从这方面来说是虚伪的;仅仅有个议院并不足以证明已经实现民主。我们必须知道代表是否真正可靠地代表他们的选民。”［14］92

实行代表候选人的资格限制，正是出于这种要求，虽然它不是唯一的甚至是最主要的手段，罢免、创制、复决这些制度也可以保证当选后的代表更好更忠实地尽责，但它可以提高当选代表的年龄和阅历及履行职责的能力，又可以减少兼职代表的比例，使代表们有充足的时间来回应选民的意愿和要求。

三、候选人资格限制的内容

候选人资格作为被选择职位约束条件的规定，是对候选人的自然属性和社会属性之间的关系、对社会基本运行机制状态的体现。由于我国选举法确立普遍平等的原则，被选举权不受民族、种族、性别、家庭出身、财产状况的限制，那么是不是也不受其他资格的限制呢?例如，在英国选举法中，贵族、主教、法官、高级文官、现役军人、宣布破产者、重罪犯人、受权办理选举事务的负责人等，就没有被选举权。［15］65笔者认为我国人大代表候选人资格限制应主要体现在年龄、职业、政党资格、居住期限等几个方面。

其一，年龄限制。我国选举法把被选举权人的资格规定为18周岁，这是偏低的。西方国家对候选人的年龄的规定普遍高于这个要求。例如美国和日本国会议员的最低年龄要求为，众议院议员是25岁，参议员议员是30岁;英国、爱尔兰、以色列下议院议员的年龄要求是21岁;意大利众议员最低当选年龄为25岁，参议员的最低当选年龄为40岁。而同时我国国家主席、副主席最低年龄要求是45周岁，对国务院总理、副总理、国务委员的最低年龄虽没有作出明文要求，但实际上很少有不到40岁的人能够进国务院的;对初任法官、检察官的年龄要求是23周岁。可见同样是公共职位，行政和司法机关的初次任职时的最低年龄要求也比人大代表的要高。

提高候选人年龄要求的理由在于，一方面是对初任法官、检察官年龄资格及国外议员年龄要求相关经验的借鉴;另一方面出于对代表责任的考虑，因为享有被选举权的公民，一旦被选为人民代表大会的代表，在身份上就是人民利益的代表者，就需要通过自己的行为将人民的利益表达出来，并积极地去促使人民利益的实现，做到不辜负民心众望。这就要求人民代表具有更高的素质、更强的能力，要求他们有丰富的知识、社会经验和活动能力以及更强的社会责任感、心理承受力，而这些恰好是刚满18周岁的公民一般难以达到的。［3］所以，提高候选人的年龄要求是提高代表素质和代表履行职责能力的必要措施。笔者认为，乡镇、县区人大代表年龄限制在25周岁以上，全国人大代表年龄限制在30周岁以上，省市两级人大代表最低年龄限制在25～30周岁之间比较合适。

其二，职业限制。关于候选人的职业限制，首先应考虑它与选举的平等原则的关系问题。人们或许会问的是，排除特定职业任职者的被选举权违反选举平等原则吗?笔者以为答案是否定的。因为在当代民主社会中，并不存在法定的世袭职业，人人都享有选择职业的自由，如果一个在明知法律限制特定职业被选举权的情况下，依然选择了从事该职业，说明他自愿放弃了自己的被选举权。其次，即使正在从事某一职业的人，也可以通过辞职来参加代表候选人的争夺。在内容上，职业限制应考虑以下几种职业:宗教人士、行政与司法机关工作人员。

当今流传于我国并被部分群众所信奉的宗教，主要是佛教、道教、伊斯兰教、天主教和基督教五大教派，拥有信徒一亿多人，教职人员约三十万，团体三千多个。［16］但是根据政教分离的原则，现代国家一般都不允许神职人员竞选政治职务。况且我国历史上也没有政教合一的传统，因此在职宗教人士被排除在候选人之外应该不存在疑问。

接下来要说明的一项是有关行政和司法机关工作人员(文官)的职业限制。正如上文已经指出的当前我国人大代表的一个重要问题就是官员比例偏高，虽然其中的官员不全是来自各级行政和司法机关，也有来自企事业单位、社会团体的领导。对此问题的一个解决途径就是逐步实施对官员的人大代表候选人资格进行限制。首先是对高级政府官员的资格限制。由于他们本身作为行政机关的领导享有法律赋予的行政权力，而我国在传统上就是一个行政权力十分庞大的国家，如果再赋予他们选举人大代表的候选人资格，那么他们会利用手中的权力来谋求自己的当选，更重要的一点就是这些人可能会控制他们所在的整个代表团，他们歌功颂德式的讲话会成为代表团的基调发言，这样撇开代表们议案的质量不说，人大机关对行政机关的监督作用就大打折扣了。其次是对中下级行政官员的资格限制。在我国公务员中不存在政务官和事务官的划分，公务员的职业稳定性相对于西方有些国家的公务员并不高，况且在代表的言论免责权未有效落实的情况下，与其让中下级官员在各级人代会上顾虑重重地监督上级，不如把人大代表的职位让给更有监督意愿的其他阶层。这样一方面他们可以从瞻前顾后的顾虑中解脱出来，另一方面也有利于政治领域的劳动分工，使作为选民被委托人的代表们专心治政。最后是对司法官员的资格限制。限制司法人员的候选人资格也是出于权力制衡的需要，旨在避免出现“恐怖的法官”。

其三，政党资格限制。众所周知，在我国存在一个法定的执政党——中国共产党和八个民主党派，由于共产党的历史贡献、先锋队性质和长期执政地位等因素的影响，共产党员一直在各级人大中占有较大的比重，而各民主党派和无党派人士则人数较少。有人认为“共产党(代表)在各级人民代表大会(代表)中都占60%以上”［17］20，估计当前代表中中共党员的比例也不会低于这个比例，所以这样非党员代表就十分有限了。但根据我国现行法律和先锋队理论，共产党执政地位的取得既不在于获得人大选举的多数席位，也不在于最高行政机构领导人选举获胜，而取决于共产党的历史贡献、地位和宪法对党的执政地位的确认，取决于“党是无产阶级的先锋队，因此作为无产阶级先锋队的政党集中体现了政治上的先进性。正是这种先进性构成了政治代表的基础，而不是选举，因为选举所体现出来的乃是随时而变的民意”［18］。

基于以上认识，我们认为在维护党的执政地位和保持党的先进性的前提下，适当降低代表中党员的比例是可能的，尤其是处在社会转型的重要时期，在长期的经济繁荣的背后，却存在着“日益增多的社会矛盾和冲突，现有的维稳思路和工作方式不但难以化解这些矛盾和冲突，反倒导致越维越乱的恶性循环”［19］。所以在当前形势下，以提高非党员代表的比例，完善社会各个阶层的利益表达机制作为解决当前问题的新途径也是十分必要的。在政党的发展史上，把代议机关构成中本党党员的比例控制在一定幅度以内，同时又保持对代议机关的控制的做法，我们同样可以找到先例可循，墨西哥革命制度党的经验就可以借鉴。在墨西哥革命制度党主导下通过的《政党组织和选举程序法》规定该国众议院400个席位分成两部分，其中300席仍按多数代表制在全国300个选区产生，另外100席在获准登记的、不包括执政党在内的各政党中按得票比例分配。此法实施之后，议会中的小党数量增加了。［21］194我们从历史实践结果来看，墨西哥革命制度党审时度势，根据社会发展的要求适时改变自己的政策和方向的做法，是取得了积极效果的，它在一个多党制国家连续执政了71年。

其四，居住期限限制。对候选人资格的居住期限限制在于使候选人充分了解掌握选区的实际情况，便于表达选民的愿望和要求，也是为了增强候选人当选后与选民的联系，便于选民对代表监督。世界上许多国家的法律对候选人定居的时间作出了规定，例如墨西哥、比利时宪法规定必须在本选区居住满6个月以上才享有被选举权，我国香港特区基本法第六十一条也规定香港特别行政区的主要官员，由在香港通常居住连续满十五年，并在外国无居留权的香港特别行政区永久性居民中的中国公民担任。而根据我国选举法第二十四条规定，不设区的市、市辖区、县、自治县、乡、民族乡、镇的人民代表大会的代表名额分配到选区，选区可按居住状况划分，也可按生产单位、事业单位、工作单位划分，和第二十六条规定，选民登记按选区进行，经登记确认的选民资格长期有效……对选民经登记后迁出原选区的，列入新迁入的选区的选民名单。据此可以看出，我国人大代表候选人不一定是本选区的居民，即使刚好是本选区的居民也没有居住期限的要求，从而造成了人们对许多当选代表只知其名不知其人不见其面的现象。

如果联系到当前国籍立法的最新发展，双重国籍为全球化时期的各国所接受，要求我国承认双重国籍的呼声不断增多的时代背景，在法律中对候选人的居住期限作出限制就显得更为必要了。

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【责任编辑 张进峰】

1672-2035(2011)01-0044-04

D622

B

2010-09-17

赵志涛(1983-)，男，河南郸城人，浙江农林大学人文学院在读研究生。孙少菲(1986-)，女，山东龙口人，浙江农林大学人文学院在读研究生。

浙江农林大学科研创新基金项目:《大革命时期农民协会与当今村民自治制度的比较研究》(2112009030)