杭州萧山区城市化建设突出难题与对策

朱如江、汤金星

（杭州市萧山区统计局，浙江 杭州 311202）

杭州萧山区城市化建设突出难题与对策

朱如江、汤金星

（杭州市萧山区统计局，浙江 杭州 311202）

近年来，杭州市萧山区城镇体系已基本形成，城市化水平持续提高。然而，城乡二元结构转变、大量失地农民问题、“三村”改造问题成为当前其发展面临的突出难题。为了加快推进萧山区城市化建设并提升其水平，特建议：以科学规划为基础，促进农民“上楼”；以园区建设为依托，加快集约开发；以新城建设为突破口，推进市场运作等。

城市化；城乡二元结构；途径

城市化是工业革命以来随着机器大工业的发展而出现的社会经济现象。在量上，其主要表现为农村人口持续向城镇转移，城镇规模加速扩大和数量加快增加；在质上，其主要表现为居民的生产、生活方式加速城市化，社会经济较快集约化、高级化。城市化的持续、有序发展，有利于区域经济的可持续发展。实现经济大区向经济强区的过渡，是杭州市萧山区21世纪的首要课题；以城市化为突破口，带动社会经济发展和全面提升，是其发展的必由之路。

一、萧山区城市化的发展现状

近来年，萧山区城市化发展较快，成效显著。当前，其呈现出以下显著特点。

1.城镇体系已基本形成。进入新世纪以来特别是“十一五”时期，全区实现与杭州主城区“公交一体化”和“村村通公交”的目标，区内形成了40分钟交通圈和20分钟上高速的便捷交通网，公路、公交、给水、供电、排污、通讯等各项基础设施日益完善。至2010年末，公路里程达2274.60公里，拥有177条公交线和1295辆公交车，每百户居民拥有汽车60.5辆；电话普及率达到每百人211.8线，国际互联网宽带用户普及率达到79.1%；主城区建成面积扩大到67平方公里，文化、教育、卫生、社会保障等各项社会事业全面推进。至2010年末，有21个镇（街）获市级以上“东方文化明珠镇（街）”；26个镇（街）获市级以上卫生镇（街）；全部镇（街）获市级以上教育强镇（街）荣誉；养老保险实现全覆盖；新型农村合作医疗保险达到97.3%。全区荣获“国家卫生城市”、“全国明星县（市）”、“浙江省首批小康县（市）”等称号。随着钱江世纪新城、江东新城、空港新城、临江新城、湘湖新城和浦阳江生态经济区建设加快推进，机场二期工程、地铁一号线工程等顺利建设，当前覆盖全区的城镇体系已经基本形成。

2.城市化水平持续提高。“十一五”时期，全区综合经济实力持续提升。地区生产总值以年均12.9%的速度递增，2010年GDP达到1220.04亿元；财政总收入和地方财政收入以年均23.2%和26.0%的速度递增，2010年达到182.30亿元和98.17亿元；城乡居民收入分别以11.3%和11.0%的速度年均递增，2010年城镇居民人均可支配收入达到32313元，农村居民人均纯收入达到15987元。综合实力提升，有效地加快了当地的城市化进程。2010年全区非农产业从业人员比重达到89.1%，非农产业增加值比重达到96.1%，非农人口比重达到39.1%，分别比2000年提高17.2、5.8和18.0个百分点。根据第六次人口普查资料，以居住在城镇的人口占总人口比重计算的城市化水平达到66.31%，比2000年提高25.3个百分点。

二、萧山区城市化建设遇到的突出难题

就当前出现的情况看，萧山区城市化建设持续发展主要存在三大突出难题。

1.城乡二元结构转变问题。萧山城市化面临的诸多问题，都是衍生于城乡二元结构转变滞后的问题。改变城乡二元结构，是一项复杂系统的制度创新工程。其不但要改变城乡二元经济结构，还要改变城乡二元社会结构，包括改革户籍制度、就业制度、土地制度、教育制度、医疗制度、住房制度、财税制度、公共产品供给制度等，而且还要加快政府职能转变。其进程既取决于各项改革的力度，还取决于当地经济社会发展的程度，而且改革力度不能超越社会发展的程度。没有高度发达的社会生产力，城乡二元结构无法消除。

2.大量失地农民的问题。萧山城市化进程中的土地增值，其主要价值并不是向农民转移，成为农民进城的重要启动资本，而是流向地产开发商和私企业主。这样的结果，必然加大农民转化为市民的难度。与此同时，土地城市化意味着政府财政收入增加，而人口城市化（真正意义上的城市化）意味着政府财政支出增加。这就势必导致土地城市化速度超越于人口城市化速度。与城乡二元结构体制相对应，萧山工业化低价而城市化则是高价。低价工业化表现为劳动力成本低（廉价农民工）、土地价格低（低价向农民征购），以及实际税收低；高价城市化表现为城市基础设施投入高、农民变市民的劳动力福利成本增加高，以及城市公共产品的投入高。低价工业化与高价城市化之间的矛盾，突出表现为农民工群体的形成和规模迅速扩大。因此，要缓解这对矛盾，必须解决农民工这一特殊社会群体和大量失地农民的问题。如不能让这部分农民共同分享工业化和城市化的成果，将会严重威胁整个社会的稳定。

3.“三村”改造问题。“三村”即“城中村”、“城郊村”和“旧村”。萧山城市化的一种重要形式，就是“城市包围农村”，即在城市化过程中，为了扩大城市规模，征用城郊农村土地，逐步将一部分村落包围在建成区内。同时，土地制度的二元性，导致土地城市化速度超越了人口城市化速度，这就导致了“城中村”的形成。“城郊村”是坐落在城乡结合部的村庄，“旧村”则是在新农村建设过程中逐步空置的原村庄。“三村”是中国城市郊区农村加快城市化所必须面对而具有特殊意义的“坎”。然而，“三村”改造要顺利推进，在很大程度上取决于其改造前后村民的利益补偿。萧山有80多万外来流动人口，其主要集中生活在“三村”。解决“三村”问题，还必须解决好其生活和居住问题，否则将可能会激化各种社会矛盾并引发群体性事件。

三、加快萧山区城市化建设的建议

当前，为了加快推进萧山区城市化建设并提升其水平，特建议如下。

1.以科学规划为基础，促进农民“上楼”。当前，萧山区城市化发展规划滞后，水平较低，实际上形成了各镇（街）无序开发，“只见新房，不见新城”，道路狭窄，设施残缺的城市化“夹生饭”格局。因此，应当树立规划就是生产力的观念，充分认识规划不科学是对生产力的严重破坏。首先要解决两个问题：一是加快镇（街）中心区的规划和建设；二是解决农村居民“上楼”的问题，用城市文明改造传统的农民和改变其传统的农村生活方式。目前，萧山区各地的主要做法，就是建农民公寓和统建楼，让农民“上楼”。这种做法的好处，其一是节约宝贵的土地资源；二是能较快地改变当地农民传统的农村生活方式和习俗；三是有利于走出一条中国大城市郊区城市化进程中“三村”改造的新路子。

2.以园区建设为依托，加快集约开发。萧山区目前城市化建设中的突出问题，主要是改革开放以来分散发展，遍地开花，缺乏统一的规范和集约发展。建议以现有相对已具规模的工业园区和“五大产业基地”为依托，统一规划道路、供水、供电等基础设施建设，大规模地进行全区统一开发。这样做就能够较好地节约土地、形成规模、资源共享、避免浪费、集约土地、集约资源，形成良好的投资环境，有利于吸引大企业、大财团落户萧山。建设按照未来萧山区的产业结构及其生产力布局分工，统一建设规模较大、设施完善、环境优美的工业园区、产业基地及其相应的居住小区。

3.以新城建设为突破口，推进市场化运作。依托“五大新城”和浦阳江生态经济区建设，推进城市化发展，树立经营城镇的观念，引入市场化运行机制。建议一是用土地置换资金，如建广场，周围的土地升值，可以给投资者建商场；二是用使用权置换资金，文化体育设施可由政府同意规划设计但由投资者建设，建成后的使用权归投资者，使用权可以是15-30年甚至更长；三是充分地运用市场机制，用资源换资金，促进城市建设。

4.以民营经济为主体，优化发展环境。城镇发展是否有活力和后劲，很重要的是看其能否形成相应而充分的市场经济主体。萧山区众多中小型民营企业已成为推进当地城市化进程的主体。因此，要把发展中小型民营企业作为萧山经济发展新的增长点。目前，要重点培育“成长型”和“苗子型”企业，为中小型民营企业营造一个良好的发展环境。

5.以新兴产业为导向，调整产业结构。大力发展新能源、新材料、先进装备制造、新一代信息技术、生物、文化创意、旅游休闲、金融服务、现代商贸、现代物流等十大产业，加快高新技术产业和第三产业发展，推进产业结构优化升级，优化强势产业。一是重点发展新能源、新材料、先进装备制造等战略新兴产业。其体现了产业发展导向，应在土地、资金、技术、人才等方面重点予以支持。二是重点培育现代商贸和现代物流产业。其在商品经济中是非常重要的环节，能创造价值，促进利润增长，作用越来越受到人们的重视。三是大力发展旅游休闲产业和文化创意产业。萧山区历史悠久，既有历史人文资源，又有自然生态资源，依靠旅游休闲产业推进城市化进程大有潜力，值得期待。

6.以转变职能为首要，强化政府管理。加快城市化发展进程，必须强化政府管理行政体制改革，创新社会管理制度。其中，一是转变政府职能。政府应加快退出生产经营领域。建议组建镇、村级股份公司，实行委托经营，使当地政府能把主要精力集中到社会事务管理和为企业提供服务上来。二是建立责权利相统一的行政管理体制，重心下移，下放一部分权力给镇（街），以更有利于城镇的发展。三是加大对镇（街）的支持力度，放水养鱼，增加对镇（街）的财税返还，推动城镇小康社会建设。

10.3969/j.issn.1674-8905.2011.11.018

施越霞）