经济圈中府际合作的困境与对策分析

崔 龙，窦正斌

（南京航空航天大学人文与社会科学学院，江苏 南京 210016）

经济圈中府际合作的困境与对策分析

崔 龙，窦正斌

（南京航空航天大学人文与社会科学学院，江苏 南京 210016）

当前我国几大经济圈正在逐步形成，成为中国经济发展的主要增长点。经济圈中的府际合作成为当前行政改革研究的主要课题。综合运用政治学、经济学、法学和公共行政学的研究视角，多角度剖析经济圈中府际合作困境的成因后，分别从不同视角提出相应的政策建议。

经济圈；府际合作；困境；成因；对策

一、经济圈内府际合作的问题提出

随着市场经济的进一步发展，中国几大经济圈正在迅速发展，珠三角、长三角、京津唐和广西北部湾等经济圈已基本形成，以成都、重庆和西安为支撑点的西三角也初步形成。各地方也试图有效利用区域内要素禀赋，对资源进行整合以形成合力发展，如近年来南京城市圈、沈阳城市圈、武汉城市圈逐步形成，安徽也提出了皖江城市带和“合芜蚌”经济合作区，以形成强大的整合效应和规模效应增强区域经济发展的动力。但受利益因素、体制因素、协调机制、法制不健全和政府官员唯经济增长心理等因素影响，在当前经济圈中府际合作还存在很多困境，大量区域性公共问题呈现出来，地方政府间的利益博弈大多都以“零和博弈”为结果，产生了“囚徒困境”和“公共地悲剧”的结果，造成资源的浪费、区域内产业结构趋同、公共基础设施重复建设。

政府间关系包括纵向关系和横向关系，如果说地方政府间的纵向关系更多地具有政治和行政控制意义的话，那么，地方政府间的横向关系则更多地具有经济和社会发展意义［1］。经济圈中府际关系作为一种横向政府间关系一直是学界讨论的热点，也是我国行政改革的攻坚点。国内学者分别从政治学视角、经济学视角和法学视角去谈论府际合作的困境和对策。第一，政治取向是国内地方政府间关系研究的一种比较传统的视角，大都集中在中央与地方关系这一领域和中央对地方“权力上收和下放”问题，较具代表性的著作有谢庆奎的《中国政府的府际关系研究》、薄贵利的《中央与地方关系研究》和林尚立的《国内政府间关系》等。第二，经济学视角主要是运用博弈论为工具分析府际关系，陈瑞莲的《试论我国区域行政研究》及陈剩勇等人的观点便是其中较具代表性的，经济学视角的研究突出表现在探讨分税制下的财政体制以及突破行政区划和条块分割限制所产生的府际关系问题。第三，法学视角注重区域法律法规的制定和实施，运用法律来裁定和调整府际关系，学者刘海波提出了“中央与地方政府间关系的司法调节”命题，论述了司法调节的优势所在，薛刚凌探讨了府际关系法律调整的必要性、法律调整要遵循的基本精神及立法构想等，这些都为经济圈内府际合作的法律制度建设提供了有益的启示。第四，公共行政视角。近两年也有一些学者从公共行政学的视角进行研究，严强的《公共行政的府际关系研究》具有代表意义，试图从公共行政学的角度出发理解府际关系的本质，该视角围绕政府“公共性”落实各政府间责任、事权和财权，真正地把公共权力的配置和运用与公共物品或公共服务的供给密切联系起来，其目的在于更清晰地凸显国家权力结构、区域经济发展、法律的规范和调整对公共行政的府际关系的制约和影响［2］。这些视角对府际关系的研究成果对改善当前经济圈中府际合作困境具有很大的现实意义。分析经济圈中府际合作的困境需要从不同的角度入手，系统分析府际合作困境的原因，看到各方面存在的问题并提出相应的对策。

二、经济圈中府际合作的困境

以地方利益为本位的价值取向，导致了经济区域内府际合作种种困境的产生。在我国各大经济圈内府际合作困境主要表现为：第一，产业结构的趋同。经济圈内产业结构的严重不合理，产业结构同质化普遍存在，未能形成产业结构的有效整合和区域内良性的产业布局，造成区域内资源的浪费。第二，重复建设。在经济圈内某一产业在当前或有预期的经济效益，各地便纷纷上该项目以获取经济的增长，没有在经济圈内进行公共基础设施的整体规划，在经济圈内公共基础设施建设中地方政府各干各的，致使重复建设现象严重。第三，“零和博弈”。各地在区域内的博弈只是从自身利益出发，缺乏整体和区域概念，不能很好地形成经济圈内良性的“合作博弈”，对我国区域经济的长足发展是非常不利的。第四，大打招商引资战。各地方政府都放低准入标准及提供优惠的政策便利，区域内政策竞争激烈，以吸引资金注入本地，一味考虑地方GDP的增长和财政收入增加，造成了经济圈内混乱的产业布局。同时，为吸引资金流入，各地方政府在本地方公共物品和服务提供上盲目竞争，造成极大的浪费。第五，经济圈内市场分割，当前经济圈内未形成统一市场，原有的行政壁垒依然存在，要素不能在区域经济圈内自由配置和流动，地方本位主义依然广泛存在，致使经济圈在当前的发展还只能是表面上的合作发展，而不是真正意义上的内部整合发展，其内部发展动力不足，经济圈内合作流于形式，没有实质性的意义。第六，经济圈内跨地区公共物品和服务供给不足，在经济圈中各地方政府各自为政和缺乏经济圈整体观念的情况下，单纯依靠某一城市很难提供完善的经济圈内公共基础设施和公共服务物品，尤其是在跨市的区域，由于缺乏有效的合作协调机制，导致经济圈内公共基础设施的供给问题严重。这些现象都阻碍了经济圈的进一步深入发展，使得发展中遇到的问题越来越多并得不到有效的解决，经济圈的合力发展态势不能显现出来，合作流于形式，没有实质性的意义，经济圈内各自为政现象、盲目攀比现象和产业趋同现象越发严重。

三、经济圈中府际合作困境的成因

1.传统行政体制的束缚

行政体制是指行政系统的权力划分、组织结构、职能配置、运行机制等的关系模式。我国在行政组织设置时，形成了“条条”结构和“块块”结构所构成的条块管理结构，“条块结合，以条条为主”，条条过于强大。这种组织设置强调各级政府部门上下对口，以保证政令执行的畅通和各级政府的独立性和完整性，这种行政体制有效保证了政令的上下统一和高效的行政效率，有其合理性和一定时期内的有效性。这样的组织设置缺少对横向政府间关系有效协调制度安排的考虑，导致现有的政府间协调成本过高。随着区域经济的快速发展，区域内府际关系的协调过程中凸显了很多的问题，地方政府在进行经济圈内府际协调中，更多是从自身的利益出发，虽有一些区域内的协调会议和官员的座谈会，但这些机制缺乏足够的权威和效力，不能在制度上形成长效的合作机制。从各地方的城市发展规划来看，将分散的城市聚合成为整体，不仅有共识，而且有行动，具备了一定的基础。但是，这种共识没有统一方案，因而，各地在很大程度上都是按照自身发展的内在逻辑和实际需要来展开的，而不是从整个区域发展的要求出发的。现存规划缺乏整体性，而且在目前的地方管理体制下，这种新的城市聚合，将有可能形成新的“块块结构”，以及由此必然导致的新的“条条经济”和“块块封锁”。

2.政府间利益博弈的困境

政府间关系主要由三重关系构成，即权力关系、财政关系与公共行政关系。在经济圈中的横向府际关系，主要是以利益为导向进行调节，府际合作更是各方利益博弈的结果。地方政府也是代表地方利益的理性“经济人”，具有追求自身区域经济利益最大化的强烈动机。改革开放后的分权化改革，尤其是1994年分税制改革后极大地刺激了地方政府追求地方利益最大化的激情，各自想方设法汲取各方面资源，为本地发展经济服务，导致政府间不良竞争博弈行为和“囚徒困境”，各方最终的政策制定未能实现经济圈中的帕累托最优。而在现实中，同级地方政府之间的博弈，尤其表现在地理位置相近、经济实力相当、政治影响相仿的一定区域内即经济圈内的同级地方政府之间的竞争博弈最为强烈［3］。这种缺乏区域整体利益观和合作意识的“零和博弈”最终导致府际合作陷入困境。

3.经济圈内协调组织机构和信息交流共享机制的缺失

经济圈内的府际合作主要是区域内各地方政府通过倡导方式成立的一种非制度性的协商组织机制，虽然当前在经济圈内政府间的交流、协调事务不断增加，也有一些协调组织机构的成立，但大多都是以一种协调会议和论坛的形式进行。

随着市场经济的深入发展，信息已经成为经济发展的重要资源，尤其对于积极推行区域经济一体化发展战略的各个地方政府而言，它们之间的信息交流更为重要，各自间信息的交流与共享是实现经济圈内府际合作的基础，因为不管是各个城市发展战略的制定还是区域整体相关政策的出台，都需要相关地方政府间进行相互协调，而协调的基础便是经济圈内各种信息的交流和共享机制的建立。但在当前的府际合作中，各地方政府为了增加所谓的竞争优势，总是以各种理由隐瞒或者直接封锁重要的政策信息，经济圈内地方政府间的信息交流仍局限于传统的行政公文往来，有效信息量甚少。信息交流共享机制的缺乏是经济圈内“囚徒困境”产生的主要原因。信息交流不畅不仅不利于经济圈内各个城市的产业分工与合作，也不利于跨地区的公共物品和服务的供给，甚至会产生城市群资源和竞争力的内耗，最终导致区域内产业结构的趋同，公共物品和基础设施建设重复，地方本位主义泛滥，造成很大的资源浪费，使经济圈不能有效地整合资源，不能形成合力发展的态势，阻碍经济圈内的协调发展，以致形成当前我国经济圈内不良的府际合作模式。

4.经济圈内府际合作缺乏利益补偿机制

政绩考核标准促使地方官员为了自己政治生涯而拼命发展地方经济，当前我国政绩考核还是以GDP增长为主要标准，各政府官员为了自己的“官途”以本地经济增长为第一出发点和政府间关系协调的原则。各地政府拼命发展本地经济，想尽一切办法招商引资，纷纷出台优惠政策吸引投资商，招商引资大战频频出现。当某一产业产生效益时，经济圈内临近政府便积极效仿，在同一产业或同一领域盲目引进资金、上项目，致使小规模的企业迅速出现，产业结构严重趋同，重复建设随即出现。使得圈内产业层次不高、产业效益不高，最终使得圈内该产业的“规模不经济”，甚至导致政府间恶性竞争的循环和各种短缺资源的严重浪费。

区域经济一体化过程中，若要进行经济圈内产业布局的统一规划，试图建立跨区域的公共物品和服务供给机制，以最大限度地避免“搭便车”现象，构建经济圈内公共危机防治机制和环境治理机制等，结果是某些地方政府受益而某些地方政府利益受损的现象就在所难免，而当前的经济圈内的府际合作缺乏相互间的利益补偿机制的建设，这是经济圈内府际合作困难的根本症结所在。各个地方政府作为地方产权的主体，只要能够发展本地经济，地方政府及官员能从中受益的政策，就能得到很好的执行，在缺乏利益补偿机制的情况下，当某些地方利益受损时经济圈内的合作便是无稽之谈。

5.相关法律和制度缺失的困境

区域性的法律法规在经济圈内府际合作中应该发挥重要作用，但在我国区域经济发展中常常被人们所忽视，到目前为止我国还没有区域内府际合作相关的法律法规。若想进一步推动经济圈的发展，实现圈内府际合作，打破地方本位主义，消除地方政府间行政壁垒，充分发挥区域整体优势，就必须在法律和制度上给予体现和强有力的保障。我国的宪法以及政府组织法都从不同的角度规定了地方政府在国家政治经济生活中的地位和作用，但对于地方政府之间如何发展对等关系，加强相互间横向的合作，各地方政府在区域合作中的地位和角色，正式和非正式区域管理机构的法律地位等方面却找不到相关的法律依据，这就不能给经济圈内府际合作提供一个科学有效的制度框架，不能为打破地方分割，实现经济圈内统一市场和实现各地方主体之间的公平竞争和合作提供法律保障。

6.经济圈内跨地区公共物品和服务供给不到位

企业和人才可以在全国经济圈内“用脚投票”，良好的基础设施和有效的公共物品供给是经济圈吸引人才和资金的基石，也是区域经济合力发展的基础条件。在经济圈中各地方政府各自为政和缺乏经济圈整体观念的情况下，单纯依靠某一城市很难提供完善的经济圈内公共基础设施和公共服务物品。尤其是在跨市的区域，由于缺乏有效的合作协调机制，导致经济圈内公共基础设施的供给问题严重。其一，由于跨地区公共物品的供给会产生如“搭便车”和“负外部效应”的情况，致使很多城市在跨区域范围内不愿过多地提供有效的公共物品，从而导致跨地区公共物品供给的不足；其二，经济圈内一些城市为了提升本地区的区域地位，想方设法地建设高标准、大规模的公共基础设施，造成公共物品和服务供给过量，使得资金、人员和资源浪费［4］。这样，一方面，圈内跨地区的公共物品和服务供给不足；另一方面，地方本区域内公共物品和服务过度竞争导致供给过量，导致了经济圈内公共物品和服务跨域供给的困境。

四、解决经济圈中府际合作困境的对策

1.重视中央的协调作用

我国处理中央与地方关系的根本原则是保持中央权威性和调动地方积极性的统一，分税制改革后地方各级政府利益主体意识不断增强，当前区域经济深入发展面对横向府际合作的困境，一方面，需要中央继续对地方“放权”，给地方政府更多的自由，改善地方官员“唯上”的理念和一切看上级脸色的局面；另一方面，也要重视中央在经济圈中政府间合作的重要协调重要，因为当前经济圈内府际合作的“囚徒困境”仅靠地方政府很难解决。中央政府可以成为超脱于地方政府间利益争端公正裁判，从而在府际关系的博弈结构中充当信息沟通与冲突调节的作用；改变以前对地方政府压力型的体制，使地方政府有更多的精力去考虑横向的政府间关系，而非单一做出功绩给上级政府看，从而打破“条条专政”和“块块管理”的传统体制。改变以GDP为中心的传统绩效考核标准，给地方官员减压，让他们有精力去发展横向的政府间关系。培育经济圈中政府间的区域公共意识，减弱他们传统封闭的行政区划束缚，改变传统中央对地方压力型的绩效评估体系，利用中央政府的权威来消除来自地方的利益障碍，需要强化中央政府的宏观调控能力。而要强化中央政府的宏观调控能力，并非重新回到非制度化的以中央与地方的讨价还价为特征的计划经济体制中，而是要从弥补市场失灵的角度，在地方事务公共化的基础上强化中央政府在全局性公共事务方面的制度化权威［5］。这样才能加强中央对经济圈内府际合作的监督约束，制定科学的区域发展战略和发展规划并监督其有效地实施。

2.建立多层次的组织机构和信息交流共享机制

要走出经济圈中府际合作的“囚徒困境”，必须建立圈内信息交流和共享机制，发挥区域管理机构的优势，进行政策上的引导，同时，促进非政府组织的积极参与，构建信息交流和共享的畅通机制。各地政府要实现政企分开、政事分开、政社分开，加快建立健全各种市场化的跨区域的行业协会，使这些行业协会成为经济圈内政府、企业和市场的桥梁与纽带，同时也承担协调经济圈内社会多元利益的职能，以利于经济圈内公平竞争，建立高效、畅通的信息沟通机制，畅通各种信息的交流与共享，促进区域一体化发展。在信息交流与共享机制的构建中，可以考虑电子政务在区域经济发展中的作用。电子政务在经济圈内府际合作中的推行，有利于信息由自上而下的流动机制向综合网络化交流与共享的转变，实现区域内各方信息的一体化管理机制，打破地区行政壁垒，减少互相扯皮现象，降低区域内行政协调成本，为经济圈内府际合作提供技术保障和实践基础。

3.建立利益共享与补偿机制

在市场经济条件下，经济圈内各地方政府是独立的利益主体，分税制改革后地方政府行为受利益驱动的趋势更加明显，一切的行动都要进行成本和收益的评估后做出决定，以自身利益的最大化为原则衡量政府行为，政府的行为受利益驱动。进行区域内统一规划和产业结构调整，实现资源整合，推进区域集约发展，必然会出现一方收益和一方受损的现象产生，跨地区的公共物品和服务的供给也很容易产生利益“溢出效应”，最终会使某些城市得益而其他城市利益受损。所以经济圈内的府际合作，要建立经济圈内的利益共享机制和补偿机制，通过利益分享可以促进各政府对经济圈内统一部署产业结构和整合发展的积极性，各地方政府能够依据本地区的资源禀赋、市场需求、人力状况和技术条件，客观理性地确定本地区的支柱产业，进一步调整税收政策，实现地区间的差异定位和产业功能互补，同时，利益共享机制的建立也可以提高经济圈内地方政府在提供跨域公共物品上的积极性。再者，建立经济圈内利益补偿机制，实现经济圈内政府间的利益补偿，是克服府际合作中地方政府“完全经济人”有效的制度保障，防止地方官员只为当前利益的短视行为出现，能消解经济圈内政策执行的梗阻现象，使经济圈内最终实现资源的有效整合和产业结构的合理布局与调整，实现区域合力发展，增强经济圈的发展动力和潜力，不断提高经济圈的发展水平。比如，通过经济好的大城市帮助小城市实现产业升级以及在区域内不同城市间的产业转移，实现经济圈内地方政府间的利益补偿。

4.加强经济圈内府际合作的法律法规建设

我国在区域性立法方面一直就比较欠缺，西方发达国家特别重视区域法律法规的建设，构建区域内合作和冲突处理的基本法律原则，也使地方政府在处理府际关系时有法可依。通过制定区域合作的法律法规来保持区域政策的一贯性和继续性，也是国外市场经济国家通行的做法。要尽快建立保障经济圈内府际合作协调的法律法规。要确立法治的原则，建立有利于进行跨行政区域建设和管理的法律法规体系，以从根本上扭转各自为政、缺乏协调的局面［6］。以区域内法律法规来规范各行政主体在经济圈中府际合作的行为，确保区域内政策执行的统一性和协调性，彻底打破地方法律保护主义的壁垒和行政区划的界限。

5.建立完善跨域公共物品和服务的供给机制

解决各自在公共物品和公共服务上的过度竞争，就需要建立跨地域的公共物品的供给机制。可以采取地方政府间的行政协议机制，如建立在利益补偿机制基础上的，一个地方政府与同一经济圈同级的或不同级的地方政府签订行政协议，甚至向其他私人机构或地方政府购买服务或共同分享资源及分担服务经费，这种跨行政区域的协议，在解决跨地区的公共物品和服务提供上有极大的优势和可操作性，如交通运输网的设计与实施、能源供给设施、淡水流域的保护与治理、区域内公共危机治理、经济圈内公安和消防等保障力量的共享、经济圈内垃圾的分类与处理等。在跨地区的公共物品和服务的供给上，要依据各自获益情况和经济实力进行协商解决，在资金支出上要差别对待，转变封闭的本位主义思想，增强府际合作意识的培养。在公共行政领域，政府之间为解决公共物品和公共服务供给上的矛盾和冲突，可以依据社会治理的规则进行理性设计。但是，这种设计不应该是封闭的、经由黑箱来操作的，而应该是公开的、透明的，只有广泛吸纳作为公共物品和公共服务的享受者的民众的要求和聪明才智，各种政府间的协商合作机制才是有生命力的［7］。同时，在建立完善跨域公共物品的供给机制的同时，也应在打破职责同构的基础上对我国市区关系进行再造，遵循公共经济学中关于公共物品和公共服务的分类原则，在市区政府之间形成合理的分工，划分区域性职能和地方性职能，分别承担城市范围内的公共物品供给和公共服务供给职能［8］。这是经济圈内公共物品和服务供给机制改革在市级政府的延伸，这样才能形成全方位的府际之间公共物品的供给机制。

总之，当前我国各经济圈内府际合作的困境有其多方面的原因，随着市场经济和区域经济的进一步发展，又会出现新的问题，要研究分析复杂的、新型的府际关系存在的问题并推出政策建议，需要从多学科视角去剖析，结合各个学科研究的有益结论，才能真正分析出经济圈内府际合作困境的原因，形成新府际关系理论体系。当前，需要改革旧的府际关系协调模式，运用新的理念、新的机制和新的组织，不断创新日益发展壮大的经济内府际关系的协调机制，促进经济圈内新的府际合作模式的产生和发展，最终形成经济圈内各个政府的包容性发展的态势，这对我国经济社会发展有很重要的意义。

［1］杨宏山.府际关系论［M］.北京：中国社会科学出版社，2005.313.

［2］李金龙，李朝辉.公共行政视角的府际关系研究［J］.汕头大学学报（人文社会科学版），2010，（2）：76.

［3］刘祖云.政府间关系：合作博弈与府际治理［J］.学海，2007，（1）：83.

［4］李金龙，王敏.城市群内府际关系协调：理论阐释、现实困境及路径选择［J］.天津社会科学，2010，（1）：86.

［5］陈瑞莲.区域公共管理导论［M］.北京：中国社会科学出版社，2006.171.

［6］金太军，张开平.论长三角一体化进程中区域合作协调机制的构建［J］.晋阳学刊，2009，（4）：35.

［7］严强.政府间关系：体制与行政［J］.江苏行政学院学报，2009，（1）:108.

［8］张紧跟.职能分工：我国市区政府间关系再造的新思路［J］.广东行政学院学报，2010，（3）：9.

D625

A

1009-6566（2011）01-0011-05

2010-11-25

崔 龙（1988—），男，安徽六安人，南京航空航天大学人文与社会科学学院行政管理硕士研究生，研究方向为制度分析、公共政策、行政管理体制改革。

窦正斌（1971—），男，安徽巢湖人，南京航空航天大学人文与社会科学学院副教授，硕士生导师，研究方向为公共管理、公共政策。