铁路基本建设大中型项目计划管理探讨

杨斌

（南昌铁路局计划统计处工程师，江西南昌 330002）

铁路基本建设大中型项目计划管理探讨

杨斌

（南昌铁路局计划统计处工程师，江西南昌 330002）

以南昌铁路局项目为例，阐述铁路基建大中型项目计划管理中前期工作、投资控制、资金管理等方面存在的问题，分析产生问题的原因，提出解决问题的措施建议，探讨如何提高铁路基建大中型项目计划管理水平。

铁路;基本建设；计划；管理

0 前言

铁路基本建设计划是铁路基本建设投资的依据，实行统一计划、分级管理。规范的基建计划管理能提高铁路投资效益和资金使用效率，实现投资的有效控制，加快推进铁路建设。通过在近年的基建计划管理工作中所积累的一定经验，碰到的一些问题，结合南昌铁路局（以下简称南昌局）实例，与大家交流探讨、共同提高。

1 全局基建大中型项目概况

南昌铁路局基建大中型项目从2005年的8个增至2009年的17个，下达投资计划从70亿元增至约370亿元。建成赣龙、铜九、温福、井冈山铁路；完成沪昆线电气化改造；累计铺设无缝线路2 731 km。至“十一五”期末，全局铁路运营总里程达4 991 km，双线占41.1%，电气化率54.3%。

目前全局在建的基建大中型项目共21个，年度投资计划约470亿元。其中有南昌至九江城际铁路等收尾销号项目6个，向塘至莆田铁路等续建项目10个，赣州至龙岩铁路等新开工项目5个。拟开工项目有九景衢铁路等5项，已纳入规划的建设项目还有武汉至九江客运专线等17项。

2 存在的主要问题

2.1 前期工作

——规划衔接不紧。纳入向莆铁路的新建南昌西客站工程在完成可行性研究设计之前，由地方政府负责配套实施的通站道路尚未有整体规划方案，导致铁路完成西站可研设计之后，地方才补充增设两端顺接道路的规划。目前南昌西站站场两端下穿框架桥已实施完毕，但框架桥两头的道路仍未形成，只能暂时回填封闭。

——规模标准易变。罗源湾北岸港口铁路支线可研和初设阶段线位经过多次比选，部省2009年年底联合批复初步设计。2010年2月投资计划下达，3月地方提出因德盛镍业公司扩建，该支线的白水港湾站需进行改移，港湾站改移将会引起占全长近50%的线路变动。由于受地形地质条件限制，白水港湾站新的选址非常困难，目前比较方案还在研究之中，未最终确定。

——业主身份尴尬。赣龙铁路扩能工程由部省合资修建，资本金占总投资50%，其中江西省负责境内征地拆迁工作及费用，福建省以现金按比例出资,其余为部出资。项目初步设计已批复，2010年9月已开工建设并完成投资计划18亿元，但目前合资公司仍未正式成立，合资公司筹备组以甲方身份签订大量经济合同却并无法人身份。

2.2 投资控制

部分项目最终投资大大突破批复概算，如温福铁路福建段；部分项目无概算或超概算支付,如衡茶吉铁路的文物考古费。导致在各级审计中均需进行大量的追溯及解释工作。

南昌局作为铁道部建设管理试点单位，在不突破批复总投资的前提下自行审批不涉及主要技术标准、建设规模、工期和重大方案等四个方面的I类变更设计。目前局审I类变更设计办理时间较长，影响工程进度。

2.3 资金保障

2008年全球金融危机发生以来，我国政府果断采取应对措施，扩内需、保增长，连续三年下达中央预算内资金计划，加大对铁路建设项目的支持力度。目前与中央资金对应的实物工作量并非一个整体，今后很难界定，中央资金的归属也没有定论。

部分项目地方资金到位情况不如人意，通常表现为资金到位不及时或不足额，如向莆铁路。

3 产生问题的原因

新建铁路项目以铁道部与地方政府（含由地方政府担保的企业）合资建设为主，分别授权相关铁路局和地方铁路投资公司为各自的出资人代表，组建规范的合资公司来负责项目建设和资产经营。

3.1 前期工作

部分省市地方经济和社会发展规划与铁路行业发展规划衔接不紧密,在规划用地、土建接口、风水电的接口以及市政配套设施的建设等方面未能同步设计、同步实施，导致项目建成后不能充分发挥设计功能。

地方对建设项目的功能定位认识不足导致设计标准和规模在后期仍发生变化。目前地方对于修建铁路积极性普遍很高，尤其是未通铁路的地区，希望项目标准更高、规模更大，更快拉动当地经济和社会发展。但根据设计调查，部分地区远期连双线的运量都达不到，却要修建高铁，极易造成资金和运能的浪费。

合资公司未能按期成立主要卡在合同和章程签订阶段。由于地方股东因资金压力常会争取引入其他战略投资者，致使公司合同书和章程反复修订，投资改变后各方董事、监事和经理等管理人员也按比例变化，各股东均需将修订稿报各自上级单位审批，直至各方意见达成一致。因此，部分建设项目未能按照铁道部要求在可研报告审批前设立项目法人，只能以合资公司筹备组名义进行协议签订、工程招投标等活动，公司正式成立后需重新签署正式协议，导致工作效率不高并易引起纠纷。

3.2 投资控制

最终投资突破原批复概算的主要原因是征地拆迁费用剧增和建设规模扩大。我国不同地域和地区征地拆迁标准差别很大，随着《物权法》的实施以及国家对征迁和移民安置工作的越发重视，补偿标准逐步提高，有些项目仅第一章费用的增加额就超过预备费，如向莆铁路福建段；地方政府要求扩大站房规模、增加站房面积以及相应配套设施等现象也较普遍。

章节超概算主要发生在第十一章。因为“其他费用”的范围较广，目前铁路工程定额中的项目无法覆盖全，经常出现概算中未列而地方法规明文需收取的费用，而且各省的取费标准不同。

局审I类变更设计办理进度不快主要原因包括：一是设计单位工作量大，变更设计供图较慢；二是施工单位对部分变更性质暂不明确，如隧道围岩级别变弱，必须先采取加强措施，实施II类变更，里程连续达到I类变更条件后才能办理I类变更；三是涉及地方事务的变更设计需与地方进行大量协调工作；四是局管项目数量和规模逐年递增，短时间内路局专业技术力量难以满足大量变更设计审查、审批工作需求，另外试点办法中明确局审变更设计费用应控制在批准初步设计总概算之内，由于工程尚在建设，路局难以全盘掌握投资变化情况，对变更设计审批的规模、标准和费用也造成了影响。

3.3 资金款源

近3年南昌局使用中央预算内资金涉及3个项目和3个省，分别列入各项目的年度投资计划中，不增加项目的总工作量和总投资。实际操作中，福建省境内的中央资金算省政府出资，江西、湖南省境内的中央资金算铁道部出资。即在部省合资的建设项目中，中央预算内资金到底算铁道部出资还是算省政府出资目前尚无定论，对投资完成统计和后续资金计划下达产生一定影响。

地方资金不能按期到位的主要原因是地方政府、企业本身财力有限，资金沉淀于短期不能产生回报的基础设施项目中，地方政府、企业的资金链渐趋紧张。随着整体经济形势好转，借国家施行经济刺激政策之便通过融资平台向银行借款的模式渐趋困难。银行本身经过连续两年的大规模放贷之后，也急需通过发行新股、可转债、配股等方式进行融资，来满足不断提高的资本充足率等监管要求。

4 解决问题的措施建议

4.1 统筹前期工作

规划的难度在于它的前瞻性和延续性，就连《中长期铁路网规划》实施4年之后也于2008年进行了较大的调整和补充。因此，加强铁路和地方规划的协调就显得尤为重要。

首先应进一步提高规划的科学性。新建铁路主要分为两类，一类是国家层面涉及铁路网骨架的干线铁路；另一类是主要拉动沿线经济，为地方、企业服务的铁路，如各类联络线、支线、专用线等。按功能定位的不同，可分别纳入国家中长期铁路网规划和地方铁路规划，采用不同的投资策略。其次应提高规划设计的水平，建立严格的考核制度和逐级负责的质量终身制，逐步转变“重建设、轻规划”、“重施工、轻设计”的错误观念。还应切实强化规划的严肃性，完善相关法规，进一步加强规划的执行力度，逐步扭转“换一届班子换一套规划”的现象，努力保持规划的延续性。

地方建铁路及要求较高的标准和规模的积极性应予支持，但对其认识误区也应耐心解释。有些铁路项目可以产生较好的经济效益，有些铁路项目其国民经济评价是很好的，但其财务评价是不可行的。如果地方政府清楚这一点，其投资决策就有思想准备，就不会盲目要求项目尽快上马和规模不断扩大了。

加快合资公司组建步伐从技术上讲本身不存在问题，只需参与各方精诚合作，加快各项程序的进度即可，关键是股东的变化易导致公司注册的推迟。建议在各项工作准备就绪后按期成立公司，即使以后有战略投资者加入，也可由公司通过相关程序增加，避免产生由非项目法人的公司筹备组运作工程建设的尴尬。

4.2 加强投资控制

针对投资突破批复概算可采取的措施有：一是从源头上强化投资控制，统筹考虑当地的经济发展水平和发展速度，确定合理的建设规模；二是协调地方政府修订征迁标准，尽快出台新标准并保持一定时间的延续性；三是通过路网构成和经济运量等具体数据分析，说服地方政府减少盲目扩大规模的冲动，避免点线能力不匹配等问题造成的巨大浪费；四是完善第十一章的项目组成，建立项目库，规范费用较多的项目，剩下较小的费用可按一定比例列入“其他”中；五是对于清理概算已经超过可研批复投资10%的项目，应积极协调，做好地方政府的工作，要求新增投资应增加不少于50%的资本金，其中路地双方可按原批复比例分摊。

解决局审I类变更设计中存在的问题可以采用：一是进一步加强与设计单位的沟通和联系，督促其按时完成设计供图。二要加大施工图设计考核力度，加强项目管理机构施工图审查质量，做好设计优化工作，尽量减少变更设计数量。三是对地方政府提出的变更项目规模、标准等的要求综合考虑，合理的则加强协调，落实资金分摊比例；不合理的则明确拒绝，并耐心细致地做好解释工作。

4.3 平衡资金款源

中央预算内资金的归属和地方资金的到位问题建议仍以部省协商的方式解决，建设单位只能加强沟通、及时汇报，但可以掌握情况，建立预警机制。对于即将到来的资金需求高峰，建议逐步减少债务性资金，通过内部挖潜提效、优质资产上市融资、放开行业准入、引进民间资本、成立公募建设基金等多种方式增加权益性资金，在保障当前铁路建设对资金需求的同时，为今后合资公司的资产经营打下良好基础。

5 结束语

铁路基本建设计划管理工作贯穿铁路建设项目的决策和实施全过程，在统筹前期工作、加强投资控制、平衡资金款源等过程中产生的问题主要反映出路地双方不沟通衔接方面还有待加强。随着国家“十二五规划”和《中长期铁路网规划（2008年调整）》的实施，铁路基建大中型项目的建设逐渐步入高潮，各种深层次问题和矛盾还将不断显现，都需要我们在今后的工作中不断总结和摸索。

The article takes Nanchang railway bureau projects as an example to discuss problems existed in management of large and medium size railway capital construction projects,analyzes problems and proposes solutions and suggestions in an effort to improve the project management level of railway capital construction.

railway;capital construction;planning;management

A

1004-9746（2011）01-0030-03

魏艳红）

2011-01-14）