新农村建设背景下的城乡一体化路径选择*

冯常生

新农村建设背景下的城乡一体化路径选择*

冯常生

推进城乡一体化发展是一个长期而又艰巨的系统工程，涉及到社会经济、生态环境、文化生活等各个方面，是新农村建设的重要任务之一。应充分发挥我国城乡一体化发展过程中存在的有利因素，克服理念认识不到位、政策体制不健全、城市化水平低、投入资金不足等障碍因素，从政府和市场的关系、城乡产业布局和结构、城镇规划体系建设以及城乡一体的制度创新四方面促进城乡一体化发展。

新农村建设;城乡一体化;路径

一、我国城乡一体化的发展和实践

实现城乡一体化，是城市化发展到一定高度的产物，是人类社会的必然历史过程。早在19世纪中期，城乡一体化就已成为西方国家社会经济发展的主流。在我国，1978年改革开放后，随着城乡之间隔离发展，各种经济社会矛盾不断出现，城乡一体化思想逐渐受到重视。2008年10月，党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出，要加快推进社会主义新农村建设，大力推动城乡统筹发展，形成城乡经济社会发展一体化新格局。城乡一体化涉及到社会经济、生态环境、文化生活等各个方面。要打破城乡间相互分割壁垒，建立促进城乡一体化发展的制度，尤其需要在城乡规划、产业布局等方面取得突破，促使生产力在城市和乡村之间合理分布，推动城乡经济和社会生活紧密结合与协调发展，使城乡经济社会融为一体。可见，推进城乡一体化发展是新农村建设的重要任务之一，是促进新农村建设、解决“三农”问题的重要途径。

在我国新农村建设过程中，关于城乡一体化的研究与实践大致经历了四个时期:改革开放后至20世纪80年代中后期，是城乡一体化的提出与探索阶段。80年代末期至90年代初期，侧重于对城乡结合部的研究。90年代中期至2007年，城乡一体化理论框架和理论体系初步建立，内容日臻完善。自2002年起，我国将统筹城乡发展作为科学发展观的重要内容并将城乡统筹放在第一位，随后我国总体上进入到以工促农、以城带乡的发展阶段，这充分体现了我国城乡之间城市对农村的带动作用和农村对城市的促进作用，城乡一体化进程加快。2007年至今，是城乡一体化理论全面实践阶段，着重对农村改革发展进行新的战略部署，致力于破除城乡二元体制，推动农村改革发展，开启了城乡一体化发展的新时代。

二、我国城乡一体化发展现状分析

目前，我国已进入到城乡一体化发展的关键时期，要实现城乡经济社会发展一体化，需要从我国新农村建设的实际情况做起，既要看到城乡一体化发展的有利因素，又要认清制约城乡一体化发展的不利因素，趋利避害，推动城乡一体化的健康发展。

1.促进城乡一体化发展的有利因素

改革开放以来，我国农村经过家庭联产承包责任制实施、乡镇企业崛起和小城镇发展三个阶段的发展，新农村建设成绩斐然，为城乡一体化发展提供了难得的机遇。

(1)经济体制改革的逐步推进为城乡一体化发展提供了政策保障。大力发展地方经济，解决“三农”问题，是摆在各级党委、政府面前的首要任务。政府在建立以工促农、以城带乡的长效机制方面发挥主导作用，推进社会主义新农村建设，形成城乡发展一体化的新格局。国家不断出台强农惠农的新政策，不断加大对农业和农村的支持力度，尤其在对民营经济的支持方面，打破了农村和城镇的界限，为城乡融合开辟了宽广的渠道。

(2)公司制农业的兴起为城乡一体化发展提供了商贸物流平台。我国农村家庭联产承包责任制实行以来，农业得到了迅猛发展，农民的温饱问题得到解决。但是，传统农业经营规模较小，市场主体发育不健全，在国际激烈竞争中处于不利地位。以实现农业现代化为目标的农村生产力组织形式——公司制农业，以市场需求为导向、以市场机制为主导、以广大农户为主体、以经济效益为中心，避免了农业和农村经济面临的自然风险和市场风险，调动了个人、企业、集体等社会各方面的积极性，进一步加速了城乡一体化进程。

(3)劳务经济的发展为城乡一体化发展提供了人才保证。我国是农业大国，农村劳动力大量剩余。实现城乡劳动力自由流动、发展劳务经济成为推进城乡一体化的基础环节。一方面，搞好劳务经济是解决我国“三农”问题的重要途径之一。把农村剩余劳动力从土地上解放出来，提高劳动生产率，努力实现农村人力资源向人才资源转变，这为新农村建设提供了强有力的人才保证。另一方面，劳务经济的发展改善了流入地劳动力紧缺的局面，对城市化建设起到了极为重要的推动作用，促进了城市经济的发展。

2.制约城乡一体化发展的障碍因素

实现城乡一体化是一个长期而又艰巨的系统工程，涉及思想观念更新、增长方式转变、体制机制的创新等诸多方面。因此，在目前城乡一体化发展过程中，一些制约城乡一体化发展的障碍因素值得关注。

(1)城乡一体化发展的理念和认识有待进一步深化。作为实施城乡一体化的主体，农村居民受传统思想影响比较严重，过去那种把土地作为生活依靠的思想根深蒂固，担心到城市找不到合适的工作。这些都人为地阻止了农村与城市的交融。发展理念的落后，不仅存在于农民身上，在一些干部身上也有明显的体现。一些干部统筹城乡发展的意识比较淡薄，没有充分认识到城乡一体化的重要意义，对城乡一体化认识不清，缺乏紧迫感和自觉性，把大多数精力都放在工程建设等项目上，对城镇建设、农村剩余劳动力转移等工作重视不够。还有一些干部，生搬硬套外地的经验和模式，缺乏明确的城乡一体化的发展思路和具体措施。

(2)政策体制不健全。马克思主义城乡关系理论指出，必须消除工农差别、体力脑力劳动之间的差别，进行生产教育、交换工种，共同享受大家创造出的福利，使全体成员全面发展，实现城乡融合。长期以来，中国的城镇户口和农村户口是根据属地原则划分的。这种划分限制了农业人口向非农人口转化，造成城乡居民的严重不平等，形成了事实上的户口等级制度，割断了城乡经济的应有联系和互动，使农村、城市的发展受到严重制约。同时，城乡差别的社会保障制度仅把农民看做是劳动力资源而不是享有一定权利的劳动者，从而使农民被排斥在城市社会保障制度之外，这不仅不利于推进城乡一体化，而且也不利于农村的稳定和持续发展。

(3)城市化水平低。当前我国城镇化进程滞后，影响了城乡一体化发展。一些城镇功能不全，弱化了城市功能。许多城镇因产业结构正处于由粗放的劳动密集型向提高科技含量的集约型转型阶段，对农村劳动力就业的吸纳能力有所降低。一些中心城市存在规模偏小、基础设施不完善、层次偏低等问题，在商贸、物流、信息、金融等方面的功能提升不快，服务功能偏弱，带动作用不强。

(4)投入资金不足。农业和农村经济的发展、农民收入的增加，离不开必要的资金投入。资金短缺是制约城乡一体化建设的最大“瓶颈”。然而，我国许多农村地区60%—70%的资金流向了城市和工业区。在城乡二元结构体制下，农业为工业发展和城市建设提供了大量的资金积累，但是没有从工业和城市发展中得到相应的合理补偿和利益回报，农村的发展长期处于资金投入少、产出效益差的状态。同时，我国固定资产在农业方面的投资以及对农业、农村的扶持和补贴严重不足。

三、实现城乡一体化发展的路径选择

在新农村建设过程中，如何处理城乡关系是一个不容回避的重要问题。我们要根据我国的基本国情，总结城乡一体化发展的经验与教训，不断探索处理城乡关系的规律及方法，促进城乡一体化发展。

1.正确处理政府与市场的关系

无论是发达国家还是发展中国家，城乡一体化的发展都离不开政府的支持，政府在城乡一体化发展中起着至关重要的作用。在成都“五朵金花”①城乡一体化过程中，正是政府积极推动，制定统一规划，同时吸引民间资本，正确处理政府与市场的关系，才使得其城乡一体化进程得以顺利推进。当前，我国各级政府直接干预经济活动及配置经济资源还较多，社会管理与公共服务等职能缺位，依法行政尚待完善。因此，政府要坚持“有所为，有所不为”的原则，加快转变政府经济管理职能，维护好市场秩序，满足重要基础设施和社会公共事业发展需要，建立公共服务型政府。要按照科学发展观的要求，建立科学的政绩考核机制，完善重大问题集体决策制度，建立政府主导、全社会参与、高效能应对公共危机的社会机制。要注意避免简单、机械的运作模式和脱离实际的做法，抓好政府建设和管理，采取措施保证规划持续执行。

我们要运用价值规律、供求规律来调节资源配置，建立、健全以公平、公正为框架，推进城乡统筹、协调发展的经济机制。在处理政府与市场关系过程中，要尊重市场经济规律，充分发挥市场机制作用，优化配置城乡资源，运用政府宏观调控，提供市场不能有效提供的公共服务职能。

2.优化城乡产业布局和结构

产业是城市化的基本动力，城乡一体化发展与当地产业的发展水平紧密联系。因此，在推进城乡一体化进程中，要以产业发展为保障，打造特色产业发展平台，调整和优化城乡产业布局，为农村发展提供强大的经济支撑。

农村和城市功能不同，产业结构各有侧重。农村产业结构比较单一，以传统产业为主，在农业总产值中，仍以农林牧副渔为主，产品的附加值低，农村经济发展缺乏新的增长点。因此，一要建立一批特色农业品牌、产业基地，积极发展新型复合型农业，逐步形成一批市场竞争力较强的生态农业、绿色农业等具有地方特色的农产品生产基地。二要推行城乡联动的工业化路线，整合城市工业和乡镇工业发展格局，用高新技术改造和提升传统产业，培育新兴产业，以信息化带动工业化，以工业化促进城市化，在资本、技术、信息等资源要素方面反哺农业。三要依托龙头企业，促进产业壮大。通过产业化经营，对龙头企业重点扶持，形成种养加、产供销、农工贸一体化的生产经营体系，使农产品基地成规模、见效益。河南省“荥阳模式”在此方面的做法比较成功，它将生态农业、生态旅游、生态教育、生态娱乐、特色商业、生态地产等进行有效组合，打造出农业复合型产业链，就地解决农民就业问题，使新农村具有自我造血功能，实现了可持续发展。

3.完善城镇规划体系建设

加快城乡一体化进程，规划必须先行，规划是龙头和基础。政府应把农村建设规划纳入到城乡建设规划体系中来，实现城乡建设规划的有机统一和衔接。上海在城乡一体化过程中，正是注重城市和乡村双向发展，统筹规划城乡体系建设，带动了郊区的经济发展。然而，我国一些地区仍存在着城乡一体化规划过于随意、频繁调整规划的现象，不顾当地经济发展水平和实际需要，低价出售土地，无节制利用土地资源。因此，要遵循城乡一体化的思路，综合考虑自然、经济、社会、土地等因素，从区域整体性和关联性出发，积极培育大城市、特大城市，有重点地发展小城镇，形成中心城市、中心镇、中心村一体化的规划体系，走多元化的城市发展道路，充分发挥大城市的聚集效应和规模效应优势，带动农村发展。

在城市化推进过程中，要将城乡基础设施建设统筹起来考虑，统一规划、统一布局，推动城镇基础设施和公共服务设施向农村延伸。要通过政府主导、市场运作的多元化投资机制，加强基础设施建设，促进城乡社会基础设施共享，把农村基础设施建设纳入到公共财政支出的范畴，不断增加农村基础设施建设比重。要在积极建设现代化铁路、公路、航运设施以及信息网络的同时，加强城乡一体的商品交流网络、教育科技网络和资金融通网络的建设工作。

4.加快城乡一体化的制度创新

在城乡一体化进程中，必须优化配置城乡资源要素，逐渐缩小城乡之间的差距。然而，导致现有资源不能合理配置的原因主要是制度缺陷。因此，应从户籍制度、社会保障制度、就业制度、土地制度等方面对导致城乡分割的旧的制度体系进行改革，实现城乡居民经济机会和基本权利的平等。一是深化城乡分割的户籍制度改革。要建立城乡统一的户籍管理制度，取消将居民划分为农业人口和非农业人口的方式，统一登记为居民户口。要允许农民到城市落户，实现人口的自由流动，消除因户籍引起的社会公平问题。二是建立城乡统一的社会保障制度。社会保障制度要从城市拓展到农村，从工业拓展到农业，实现城乡一体化。要扩大社会保障覆盖面，提高保障水平，完善农村社会保障体系。三是形成城乡劳动者平等的就业制度。要消除人口流动的城乡壁垒和对农民工进城的歧视性政策，加速农村劳动力向城镇转移，建立城乡统一的劳动力市场，实现城乡劳动者平等就业。四是稳定农村土地承包制度。要通过竞争机制进行土地流转价格确定，完善土地征用程序和补偿机制，提高补偿标准，建立城乡统一的土地市场，切实保护好耕地资源，实现可持续发展。五是改革城乡之间不公平的教育制度。要通过教育制度的改革促进城乡教育资源的共享，提高农村教育质量和效益，建立城乡公平、均衡的教育制度。六是深化城乡流通体制改革。要在城乡之间努力减少不必要的流通环节和流通渠道，保证城乡物资交流渠道的畅通。

注释

①“五朵金花”是指成都市郊的五个村落在城乡一体化过程中，形成花乡民居、幸福梅林、江家菜地、东篱菊园和荷塘月色五个各具特色的充满田园风光的开放式公园，2006年荣获国家4A级旅游景区，成为全国公认的“农家乐”发源地。

［1］傅崇兰.中国城市发展问题报告［M］.北京:中国社会科学出版社，2003.

［2］顾益康.统筹城乡发展，全面推进社会主义新农村建设［J］.中国农村经济，2006，(1).

［3］黄国胜，李同升，王武科，段晶晶.基于城乡一体化发展模式的新农村建设探讨［J］.人文地理，2009，(4).

［4］李丹.城乡一体化的理论回顾与分析［J］.理论与当代，2008，(11).

［5］李文政.新农村建设背景下城乡一体化发展的路径审视［J］.中国农学通报，2009，(17).

［6］李岳云.城乡一体化的框架体系与基本思路［J］.江苏农村经济，2010，(2).

［7］马克思.资本论(第1卷)，中共中央马恩列斯著作编译局译.北京:人民出版社，1975.

［8］马克思，恩格斯.马克思恩格斯全集(第3卷)，北京:人民出版社，1960.

［9］魏成龙，张洁梅，冯常生.现代管理中国化［M］.北京:中国经济出版社，2009.

责任编辑:随园

C912.8

A

1003—0751(2011)02—0123—03

2011—01—10

河南省哲学社会科学规划项目《新农村建设背景下的城乡一体化研究》(2010FJJ029)、河南省社科联调研课题《构建城乡一体化发展新格局配套政策研究》(SKL－2010－2863)的阶段性成果。

冯常生，男，河南大学工商管理学院副教授、硕士研究生导师(开封475004)。