中国智库的现状及其参与决策研究

孙蔚

中国智库的现状及其参与决策研究

孙蔚

现代智库已经成为各国决策者处理各种社会复杂问题所倚重的重要力量。与西方智库相比较，中国现代智库因所处的体制环境不同，呈现出本土化运作的独特性。由于中国各类智库参与政府决策的方式和途径各不相同，其对政府决策的影响力和效果也有所差异。促进中国智库的专业性水平和独立化程度，提高其服务决策的信度和效度，不仅是中国现代智库建设的发展方向，也是中国现代智库在推进我国决策科学化和民主化进程中不可推卸的历史责任。

智库;参与决策;信度;效度

智库也叫“思想库”，以前人们一直称之为“智囊团”或者“智囊机构”。一般来说，智库由多学科专家和学者组成，他们主要从专业化的角度，客观、科学地对涉及政治、经济、社会、科技、军事、外交、文化等领域的战略性或具体性政策问题展开深入研究，向政府及有关部门提出政策建议，并影响社会舆论和公众观念。由这些学者和专家组成的这种公共研究机构人们称之为“智库”。目前，现代智库已经成为世界各国决策者在处理社会、经济、科技、军事、外交、文化等问题时所倚重的一支重要力量，正在发挥着越来越大的作用。

一、当代中国智库的主要类型

1.西方国家智库的主要特点

作为一个国家、一个地区软实力的重要象征和标志，智库在西方国家的发展已经相当成熟，对政府决策影响巨大。根据美国权威外交杂志《外交政策季刊》2009年刊登的研究报告指出，当今全世界有近5500家智库①，其中半数以上分布在欧美国家，以美国的智库发展最为先进和成熟。欧美各国智库发展虽然千差万别，类型各异，智库研究的侧重点也不一样，但它们都发生了目标转型，都在进行一些旨在影响决策者决策的政策研究，并试图影响公众观念和社会舆论，以自身的专业能力提高社会美誉度，这也是它们立足社会、引起政府和有关企业瞩目和重视的根本。这是西方国家的智库自身的特点决定的。一是西方国家的智库都强调自己的独立性，有着不受外力干扰的价值判断自主权。独立性是西方国家智库拥有社会名誉和公信力的基础。二是西方国家的智库研究机构有很强的专业性和服务意识，这是获得政府青睐的重要因素。这主要表现在西方国家的咨询业对从业人员的准入资格要求都很高。如美国的智库从业人员人才优势非常突出，不仅要有较高的专业知识，而且要有职业道德和咨询经验。三是西方国家智库一般提供决策咨询，不搞纯理论的研究，而是注重对具体与政治、经济、社会生活密切相关或者迫切需要做出决策的问题进行调查研究和咨询，非常注重咨询的实用性和有效性。四是西方国家智库发展的经费来源是多元的，有西方国家浓厚的民间捐赠文化做支撑。西方智库的经费来源除了有一些来自于政府的拨款、资助和项目合同资金外，更多的来自于各社会团体、企业和个人的捐赠等。

2.中国智库发展呈现出明显的本土化特色，对政府决策的影响日益增强

改革开放的30年是中国智库迅速发展的30年，智库的迅速发展一方面得益于30年来我国哲学社会科学的发展和繁荣，另一方面也因为决策者重视相关研究机构在决策过程中所发挥的巨大作用，重视一些专家学者所提出的治国方略。有的学者认为，按照国际公认的准则，中国智库应该是“稳定且独立运作的、从事政策研究和咨询以影响政策决策过程的组织”②。但是，在中国完全实现“独立运作”的智库所占比例可能不会超过5%。因此，只把民间智库作为中国智库的研究对象意义不大，是对中国智库发展现状的无视和回避。目前，中国已经有各类智库2000多家③，其中大多数是官方智库，而民间智库发展十分缓慢。官方智库是中国智库体系中极为重要的组成部分。从实际存在状态上看，中国的智库一般可以分为以下几种。

(1)典型的准智库性质的官方机构，如各级党委政府研究室、发展研究中心以及各政府部门内设的专门研究机构等。这些研究机构属于党政附属研究机构，直接为党委政府决策服务。这类机构基本按照党政组织及其领导的工作部署进行“命题性”调研，其研究结果直接为决策组织及领导服务。

(2)党校、社科院等属于党委政府所属事业性单位的哲学社会科学研究机构，兼具官方和半官方色彩。由于在中国政治结构中处于有利地位，其政策研究和服务方式都十分便利。其研究有相对的独立性。其中，党校还承担着培训中国各级领导干部的任务，因此对各级领导干部的决策思想、舆论导向和政策出台有更直接的影响。

(3)大学里各种社会科学院系和各种社会科学研究机构。它们独立自主性强，民间色彩浓厚，学术意识浓厚，研究水平高，经费主要来自学校内部拨款、研究人员的课题研究经费和其他渠道的赞助，研究成果的发布主要通过学术论文的发表，课题成果的宣传。由于研究人员的社会声望和高水平的研究价值成果，往往也能得到各级决策者的青睐。

(4)挂靠在企业里的各种研究机构。这类研究机构一般关注与自身行业联系密切的研究主题，由于与社会经济影响和百姓生活密切相关，特别涉及到社会、经济热点问题的研究报告往往能引起社会的关注，通过媒体宣传对党委政府以及各级领导决策能产生一定的影响。

(5)民间注册的单独的研究机构。如天则经济研究所、思源社会科学研究中心、治方研究基金等，这种纯民间的社会科学研究机构在中国数量很少，生存环境还比较脆弱，但由于其研究成员往往集中了社会知名研究专家，有比较完善的宣传平台和较强的社会影响力，其研究成果往往开明、大胆、创新性强，“上谏”意识浓厚，发展空间很大。“民间智库的优势，在于它可以打破政府智库的‘部门本位’和大学智库的‘学科本位’，以相对比较客观中立的姿态探讨一些公共政策问题。”④

二、中国智库参与影响政府决策的主要方式

中国的智库已经发展到了2000多家。探讨现代中国智库参与影响决策的方式，客观看待其影响成效和局限性，对确立未来智库的发展方向是十分有益的。智库为中央、地方决策服务的方式主要有以下几种。

第一，参与党委政府重要纲领文件的讨论和起草。党委政府的研究室、党校、社科院、社科联等机构承担着各级决策咨询任务，参与党委政府有关重要工作调研，这些智库的专家除了参与一些规划和报告的调研和起草之外，还接受各级领导的委托课题研究，即“点题”研究。这些课题都与当前的重大决策密切相关，具有很强的应用性。这种研究对决策的影响带有宏观性、指导性，并不介入具体事务决策。

第二，通过各种内参向决策者输送自己的观点。各研究机构一般都有自己的公开刊物和内部参考性刊物:公开刊物面向所有读者，而内参刊物一般专门为上级决策提供参考性研究报告和论点。如中央党校有直接送达中央有关领导的《思想理论内参》，国家行政学院也有《咨询与研究》，各省级党校一般也有自己的《决策参阅》之类的刊物送达省委、省政府。这些内部参考刊物的观点可能涉及敏感问题，但更多涉及技术层面，为决策提供技术方案。

第三，通过举办各种学术会议和论坛发表观点。一般来说，各种智库每年都有各种各样的学术会议、研讨会，在这些研讨会上每人都能畅所欲言发表自己的言论，因而具有开放性。特别是一些重要论坛，经常有一些重量级领导与会。这样，论坛和研讨会就可能成为影响领导决策的重要途径和方式。

第四，通过媒体发布自己的观点，进而影响社会舆论，影响决策。当前智库参与决策的重要方式是间接地通过在媒体上刊登文章，参与电视新闻访谈、网络访谈评论等方式对当前社会政治、经济、文化、军事、外交等热点问题展开深入讨论，亮明自己的观点，从而引起社会的广泛关注，进而影响政府决策。特别是对一些突发性事件和应急决策，这种通过媒体影响决策的方式是十分有效的。

第五，通过参与决策者的重要会议和讲课方式来影响决策。一些决策机构在决策前，经常召集一些学者专家参加有关座谈会，听取他们的意见。这种影响决策方式也非常直接和重要，专家观点有可能被决策者所采纳。同时，一些重要专家学者还能有机会给决策者讲课，对一些重要现实问题进行讲解，阐述自己的观点，通过这种途径也能对决策产生重要影响。如中央政治局每隔一段时间邀请一些著名专家学者为政治局成员讲课。

三、目前影响政府对智库研究成果采纳的主要因素

政府的采纳是智库影响决策的主要目标。影响政府对智库研究成果采纳的因素主要有以下几方面。

一是智库研究成果的质量。公共政策研究始终围绕着十分现实的问题:如何使得政府的决策更加有效，行动更加合理。质量是智库的生命。智库能在政策研究中发挥作用与智库高质量、专业化的研究成果是分不开的。科学严谨的系统研究方法和技术手段以及专业的多学科知识是政策问题研究的重要保障，能有效地保证成果的可靠性和可行性。同时，决策质量的含义不仅包括科学性和专业性，还包括决策咨询书的行文风格，语言精练、通俗易懂、观点鲜明、语气诚恳、可行性和可操作性强的建议更容易得到采纳。

二是智库和智库专家的知名度。中国智库的政策建议被采纳不完全取决于研究成果的质量，还取决于智库的知名度和权威度，智库里的研究专家是否有很高的知名度和社会声望也是政策建议采纳的重要因素。当然，所谓研究专家的权威也是建立在高质量的研究基础之上。但一味向权威学者请教和咨询却排除了一些并不知名、但研究成果高质量的专家学者意见，影响了智库所发挥的效果。

三是决策者对智库研究成果的重视。决策者对研究成果的重视所涉及的因素很多，除了研究成果质量和智库的社会声望之外，决策者需要考虑的是，决策建议与当政者在这一时期总的路线方针政策是否契合。可以说，重视是采纳的基础，但是重视并不意味着一定采纳。政府对智库和专家的重视很大程度上是出自于对专家和知识的尊重。政府决策考虑更多的是决策建议的制度制约因素和各种政治、经济和社会影响，学者们考虑更多的是逻辑上的完善、对科学的遵从、对社会正义的期待等。但政策问题并不是简单的学术研究问题。

四是媒体的传播。一个智库提出的专家意见能否被政策行为体接受并最终成为一个政策议程，这不仅仅取决于智库的能力以及专家意见的质量，而且也取决于这个智库所有潜在的受众是否有能力去获取、吸收和传达这个政策构想。因此，媒体在智库研究成果影响决策的过程中是非常重要的渠道。

五是信息过载所形成的成果浪费。决策者往往面对着大量的决策研究报告和建议。决策者对大量无法阅读的信息和咨询建议如何处理，直接影响到这些成果和决策建议的命运。

四、加快中国现代智库建设，提高智库的信度和效度

面对中国智库存在的各种问题和复杂局面，智库发展该如何选择正确的发展路径?提高智库对决策影响的信度和效度，是完善中国现代智库建设的重要方向。

1.提高智库的信度

智库的信度是指智库对决策所提供的内容的可信程度。

(1)通过引进公平竞争机制提高各类智库的研究水平和专业能力，以此提高智库服务决策的能力。鼓励各类智库在专业研究方面展开竞争，以智库的研究成果质量作为评判智库水平的标准，而且对各类智库应该一视同仁，定期邀请各类智库的专家学者召开座谈会，鼓励各类智库向政府提供有价值的决策建议和研究成果。

(2)加强智库研究成果服务决策的成果输送渠道建设，特别是通过媒体宣传积极推广智库成果。智库有了独立发展意识，有了专业研究成果，就要把这些研究成果输送到决策组织和决策者手中。要加强同媒体的沟通。通过媒体经常和有效的宣传，智库的研究成果不仅能在社会上产生广泛影响，还能自动地对决策者产生压力和影响力。

2.提高智库的效度

智库的效度是指智库研究成果通过服务决策对社会经济发展产生的正面影响，即促进社会经济的发展。智库的研究成果不仅要影响决策，而且要对决策产生正面影响，对社会发展起到促进作用。

(1)智库要善于发现现实存在的影响社会发展的真实问题，提出真实有效的解决问题的建议。智库每年发表的研究成果很多都涉及关系普通群众切身利益的社会热点问题。对这些问题，普通民众往往都有一种预先判断。智库的任务就是要把这些问题的深层原因和真实表现以及未来影响、解决方案表达得科学、客观、富有逻辑，向决策者提出真实的决策建议。有些官方智库得出的结论往往与普通民众的主观感受有相当大的距离，有的可能出于技术上的疏忽，有的是出于考虑各种社会因素而回避问题的关键和核心。一旦提出真实的调查研究报告，向决策者提出警示和建议，就能够提高智库服务决策的效度，促进社会的和谐稳定与发展。

(2)智库要通过和政府的密切联系，重点研究政府在某一时期的政策动向，既要了解政府在想什么，需要什么政策，也要了解政府已经做了些什么，已经制定的政策对社会产生了什么影响。智库一方面通过各种途径积极参与和影响政策的制定，另一方面对政府政策进行全方位研究和评估。对不适当的政策提出修改建议，甚至批评意见，这也是智库服务决策的一种重要途径。监督和纠偏是智库发挥政府决策服务的重要功能，使其更加合理可行，对社会发展起促进作用。

(3)智库人员要积极主动参与政府决策，甚至使自己成为政府决策组织的一员，使自己的专业技术能力直接应用于决策。当前，我国干部人事制度改革正在向纵深发展。打破专家身份界限，使专家变换角色，直接服务于政府，甚至成为党委政府的决策成员，已经在不少地方和部门成为现实。当前一些智库高级研究人员已经通过公开选拔和选调、挂职的途径参与和加入到党政部门。同样，一些党政高级决策人员也可以离开领导岗位，转到研究性的智库里担任研究人员。这样就形成了类似美国“旋转门”式的智库角色转换机制，不仅可以提高政府决策科学化水平，也可以促进现代智库的发展。

(4)智库要善于利用媒体教育和引导广大民众，通过向公众展示智库的建议，形成公正和正面的社会舆论导向，以无形的力量引导问题的解决。媒体在智库和公众之间扮演的角色是无可替代的，只有借助媒体的力量，智库对社会公众和整个社会的影响才能得到实现，决策组织才能更好地制定出有利于民众和有利于社会的有效决策。

注释

①陈剑:《积极发挥智库作用，推动政府决策科学化》，《前线》2010年第3期。②③参见朱旭峰:《中国智库的角色:政府顾问或公众代言人》，杭州“全球智库比较研究”学术研讨会论文集《全球智库比较研究》，2010年8月。本文参考论文集的其他论文有Rudolf Speth的《智库和利益集团:在政治传播中的作用》，杨烨的《从中外智库比较看中国智库发展的可行路径》。④参见治方研究基金执行干事杨平在2009年接受记者采访的谈话，http://news.sohu.com/20090819/n266064665.shtml.

［1］李安方.中国智库竞争力发展方略［M］.上海:上海社会科学院出版社，2010.

［2］崔珏.美国智库及其对公共政策的影响［J］.探求，2009，(5).

［3］吴寄南.浅析智库在日本外交中的作用［J］.日本学刊，2008，(3).

［4］李桢.发挥智库作用，推进智库建设［J］.厦门特区党校学报，2010，(1).

［5］马昌博.中国官方智库调查［J］.领导文萃，2008，(4).

［6］许共城.欧美智库比较对中国智库发展的启示［J］.经济社会体制比较，2010，(2).

责任编辑:沐紫

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1003—0751(2011)02—0119—04

2010—11—29

孙蔚，男，中共浙江省委党校讲师(杭州310012)。