社会组织参与社区公共服务的现实困境与策略选择*

刘春湘 邱松伟 陈业勤

社会组织参与社区公共服务的现实困境与策略选择*

刘春湘 邱松伟 陈业勤

20世纪70—80年代以来，伴随着政府职能转变，国家逐渐从社区公共服务领域退出。然而，在当前社区公共服务需求日趋多样化和精细化的背景下，有限的公共服务供给与社区居民日益增长的需要之间的矛盾越来越突出，社会组织参与社区公共服务成为必然。社会组织在社区公共服务中扮演着服务提供、价值倡导、资源整合、沟通平台的角色，但同时也面临着合法性、信任和资源缺失、能力不足等问题。应从政府、社区和社会组织三个层次同时着手，推动社会组织参与社区公共服务。

社区;社会组织;社区公共服务

20世纪70—80年代以来，随着中国传统的高度集权的计划经济体制向市场经济体制推进，国家逐渐改变了以往对各个层面公共服务大包大揽的垄断特性，表现尤为明显的是从社区公共服务领域退出。在社区公共服务需求日趋多样化和精细化的背景下，有限的公共服务供给与社区居民日益增长的需要之间的矛盾越来越突出。各类社会组织正是顺应时代的呼唤走进社区公共服务领域，成为城乡社区服务体系中的生力军，在社区服务中扮演重要的角色。但是在提供公共服务过程中，社会组织常常面临诸多问题而陷入现实困境。本文拟就社会组织在社区服务中的角色扮演、社会组织在提供公共服务过程中的存在问题以及促进社会组织有效提供社区服务的功能发挥等方面进行初步探讨。

一、社会组织参与社区公共服务的角色分析

根据莱斯特·M.萨拉蒙的第三政府理论，社会组织和政府在功能上互补，鉴于政府在提供公共产品和服务上的不足，在公共服务的传输上必须仰赖社会组织，社会组织应该更多地扮演公共服务提供者的角色。①克莱姆从社会组织的特质、目标和实际功效中，总结了社会组织的四种角色，即开拓与创新者、改革与倡导者、价值维护者、服务提供者②。可见，提供公共服务是社会组织的核心功能角色。

社会组织根植于基层，接近社区，可以对民众和社区的需要进行适当和及时的把握，从而易于发掘社区问题。它们具有解决社区问题的专门知识，能够促使社区成员参与同其切身利益有关的决策和资源分配，在参与中分享社区公共服务。社会组织在社区公共服务中的角色定位可以归纳为以下几点。

1.服务提供:政府职能转移和公民需求回应

社会组织具有自愿性、独立性、专业性、非营利性等特点，将公共服务交给社会组织经营是一种行之有效的制度模式。其作用不仅在于向社会提供众多服务，承担一些政府部门不该做或做不好、企业做却未必有效的社会事务，还可以通过其竞争压力，间接提高其他社区公共服务主体的服务水平。③

在现实生活中，社会组织公共服务职能的发挥主要体现在政府职能转移后政府从中退出的社会服务领域。政府职能转移为社会组织提供了生存空间，社会组织生存空间的拓展取决于其对居民需求的回应性，缺乏回应性的社会组织面临生存的危险。在生存压力下，社会组织需要不断增强对社区居民公共需求的敏感性，提升公共服务质量，创新公共服务供给，探索新的公共服务机制。而社会组织的独特优势恰好为这种回应性和敏感性提供了现实的可能性。首先，社会组织是具有独立行为能力的民间组织，其非政府性使它可以避免政府官僚科层制的弊端，在组织体制、结构和项目运作等方面具有较大弹性，社区适应性强。社会组织可以根据社区需要调整自己的战略和行动方案，以应对各种挑战。其次，社会组织扎根基层，比政府更能体察民情，能以灵活的方式满足社区居民各个层次的多样化的公共服务需求。再次，多数社会组织以社会弱势群体或边缘性社会群体作为自己的服务对象，同社区中的贫困居民保持密切的联系，由于具有专门知识和根植于基层的社会关系，社会组织能够及时洞察社区的新需求，并设法提供相应的满足需求的服务。

2.价值倡导:公共精神与社区意识

社会组织在社区组织体系中处于一个结点的位置，通过这一结点，社区内组织之间、个人之间、组织和个人之间在自愿、互利、互助的基础上，形成了直接的、多元的、平等的横向联合，形成了社区组织体系的弹性整合。社会组织结点的桥梁和纽带作用为社区认同提供了扎实的基础，并运用其沟通力量将松散的居民凝结成共同体。④可以说，社会组织的产生本身就是一种公共精神的象征，社会组织通过内部的交流与协作以及与社区内其他组织的平等互动形成了一定的价值和规范如平等互惠、博爱、互助、参与、宽容、奉献等，以此来引导和调适社区成员之间的关系。这种公共精神和社区意识反过来又如同高能胶一样将处于原子状态的社区居民粘合成社区人，将各种分散的力量整合成一种力量。同时，在一个具有社区意识和公共精神的社区内，公共服务提供的成本大大降低，公共服务的供给也将更有效率和效果。帕特南指出，一些具有社区意识和公共精神的社区拥有大量积极的社会组织，这些组织推崇团结、公民参与以及整合。正是这些社区组织有效地管理了公共事务，满足了本地居民的要求。⑤

3.资源整合:资源存量和资源增量

社会组织的内在驱动力既非利润动机，也非权力原则，而是组织的使命，是以志愿精神为背景的利他主义和互助精神，社会组织是组织化的志愿精神。⑥建立在组织化之上的公共精神和公益追求使社会组织具有较强的资源动员、资源整合和资源利用的能力。建构在信任和认同基础上的社会组织网络蕴含着丰富的社会资源，包括政府的税收和政策支持、企业的技术支持和资金捐助以及个人的时间和资金捐赠。对各种社会资源的整合和利用使社会组织公共服务职能的履行有了坚实的保障。

社会组织的资源整合可以从两个方面考察:资源存量开发和寻求增量资源。一方面，社会组织可以利用其独特的资源配置机制，调动闲散的社区资源存量投入社区公共服务，使社区内的存量资源获得最大化开发和利用。另一方面，社会组织可以通过自身的社会网络整合社区外的社会资源，如社区外的基金会、企业和其他社会组织的资源等投入社区，进而形成社区的资源增量。

4.沟通平台:利益代表和需求表达

维护社区的公共利益，追求社区公众利益的最大化是社会组织的价值追求。对公共利益的价值追求使社会组织特别强调组织运作的参与性。这种社区参与实际上就是一个政府、企业与民众的互动过程，社会组织成为社区内外各种社会组织(政府、企业和其他社会组织)和社区内居民联系的纽带，成为社区成员内部沟通和外部联系的沟通平台。社会组织的参与性使社区居民的利益整合进社会组织的运作中，对内发展社区的公共利益，对外形成社区利益的代表，通过各种正式或非正式的社会网络、制度化或非制度化的沟通渠道进行社区居民需求和利益的表达，获取社区外社会的关注。如政府购买服务一般有以下几个必经程序:一是公开接受申请;二是审查评估申请方案;三是确定服务组织;四是签订协议明确双方权利义务;五是监督与评估服务成效。在整个政府购买公共服务的过程中，社会组织代表组织成员，代表社区利益，获取政府支持，维系并促进与政府的合作，同时确保合作过程中社会组织提供服务的独立自主性。

二、社会组织在社区公共服务提供中的现实困境

1.制度上的身份困境:合法性缺失

合法性反映一种被认可、被赞同的价值，它表明某一主体具有被承认、被接受、被自愿服从的基础。社会组织的合法性可分为社会合法性、政治合法性、行政合法性和法律合法性，这四种合法性构成了一个以法律合法性为核心的合法性结构。⑦其中政治合法性、法律合法性和行政合法性具有强相关性。社会合法性受前述三种合法性影响，又可不依赖于前三种合法性而独立存在，它表征社会组织具有某种程度的正当性和合理性而被认同、接受和支持。任何组织如果获得其他组织或个人的认同，那么就可以说它获得了某种意义上的合法性。

总体观之，对我国社会组织而言，合法性问题始终是一道难以逾越的障碍。我国对社会组织的管理是建立在“双重管理，分级登记和非竞争性原则”的登记管理制度基础之上的，是否登记注册是合法与非法的唯一依据。这是以法律合法性为核心的合法性结构逻辑的必然结果。但是，这往往在实践上否定了社会合法性的存在。这种单一的合法性渠道和管控型的登记管理制度构成了社会组织获取合法性的天然障碍和过高门槛，使社会组织的产生、发展面临严格的制度限制。大量具有社会合法性的组织很难具有法律合法性，从而使许多社会组织退而寻求其他形式的合法性，甚至以非法的身份存在。同时，合法登记的社会组织也往往由于过多依附于政府而社会合法性不足。合法性身份的缺失对社会组织公共服务职能的发挥和服务的供给产生不利影响。

2.行政化社区政府依附:独立性不足

从学理上分析，社区中的社会组织主要包括居民委员会、业主委员会以及其他社区服务组织，它们都是社区自主治理、自我服务的载体，但实际上这些组织带有浓厚的官方色彩。在原有“强国家的单位结构模式”⑧的惯性作用下，社会组织尤其是社区居委会同时承担着社会管理、社会控制和公共服务职能，政府在社区中仍处于主导地位。

根据资源依赖理论，组织间的关系会依各自的资源优势或劣势，进行各类资源的动态交易，由于掌握资源的重要程度和稀缺程度不同，建立在资源依赖基础上的双方关系就会出现权力上的不对等。⑨社会组织与地方政府之间的关系也可以理解为一种基于资源相互依赖的非对称互惠关系。名义上的自治组织——社区居委会仍是政府的“腿”，通过承担大量的行政化职能，换取政府提供的社区发展所需的资源。其他社会组织的存在和发展则需要建立在社区居委会认可的基础上，进而才能获得政府的行政合法性。这种合法性是社会组织在社区开展服务和获取政府资助的基础甚至是前提，同时也为政府直接或间接干预提供了空间和可能。由此，社会组织的存在与发展呈现一种依附性，无法独立自主地提供公共服务来满足社区居民多样化的动态需求，这严重破坏了其动员社会资源的机制。

3.社会资本存量不足:信任缺失和资源缺失

帕特南认为社会资本就是社会组织的特征，诸如信任、规范以及网络，它们能通过促进合作行为而提高社会效率。⑩帕特南把社会组织的数量和参与社会组织的人数看做是社会资本存量的标志。在我国现阶段的社区发展中，社会生活节奏的加快、社会流动性的增加、社区生活空间属性的压缩以及居住空间属性的上升使社区公共生活缺失，从而导致社区居民间的社会信任发展缓慢，参与渠道缺失，建立在信任和参与基础上的社会交往网络范围较小。社区的社会资本存量不足，使社会组织难以嵌入稀薄的社区信任网络中，也难以从社区结构网络中获得足够的社会资源支持。

社会资本源于一个地区的传统、文化、习俗和规定等各种正式或非正式的公民交往规范和公民参与网络所形成的制度习惯。诺斯认为制度模式具有自我增强性。同样，社会资本也具有自我复制的属性。如果缺乏外部制度的植入，积极培植社会资本，缺乏社会资本的制度也会自我复制和增强，因为在缺乏社会信任的社会中每个人选择不信任他人是一种合乎理性的选择。现实中，我国社会组织由于社会资本不足而难以获得社会信任和社会资源，从而不能提供令人满意的公共服务，服务效率低下。这种公共服务不足和服务效率低下又会使社会组织更加难以获得社会的信任和所需要的资源。这种恶性循环使社会组织难以走上良性发展。我们的调查发现，尽管社区服务组织已初具规模，但远不能满足社会的需求，多数社会组织因社会资本不足而处于休眠或半休眠状态。

4.慈善的业余主义:能力不足

萨拉蒙曾经提出慈善的业余主义[11]，指的是社会组织由于运作资金的限制，难以提供有竞争性和吸引力的薪酬和福利同企业竞争专业性人才，只能依靠具有奉献精神的志愿者，从而造成社会组织服务的非专业性和业余性现象。在我国社会组织的发展过程中，慈善的业余主义更为明显。调查发现，社会组织的工作人员主要来自离退休人员，或主要依靠志愿者开展活动，这使得社会组织人才不足，特别是具有创新能力的人才不足，从而难以开展卓有成效的活动。专业化是社区公共服务的必然发展趋势，社会组织需要有一批专业化的人才队伍来运营，但目前许多社会组织尚缺乏强有力的领导和管理，资金不足，运行不良。专业服务和专业人员组织管理的缺乏，最终导致社区公共服务的低效率。

三、强化社会组织社区公共服务者角色的策略

1.政府层面的策略

(1)转变观念。塞缪尔·亨廷顿认为，政治发达社会与不发达社会的分水岭就是各自拥有组织的数量、规模和效率，社团缺乏、组织发展层次低下是政治混乱而动荡的社会的特点。社会组织的发展不是对政府的威胁，而是政治发展的重要标志。因此，政府应转变观念，正确认识社区社会组织的地位和作用，认识到社区社会组织是现代社会组织体系中必不可少的结构性要素。社会组织作为社区公共服务的具体组织者和运作者，承担政府管理社会的部分职能，这是今后政府进一步转变职能、实现服务型政府的社会管理体制的前提条件。社会组织的产生和运作，可以使政府在更高层次上实行宏观管理，实现政府管理精简高效。

(2)政策供给。向玉琼把公共政策看做是一个动态运行的过程，表现为“均衡—不均衡—均衡—不均衡”的循环往复，当政策网络中的力量对比发生变化，或者受到外界的压力，这些力量就会对政策系统提出新的需求，从而可能通过政策供给的方式发生政策变迁。[12]当前我国关于社会组织的政策严重滞后于社会组织的发展，处于一种显性非均衡状态，但是社会组织的力量积蓄仍难以达到从外部促使政策系统产生新的政策供给的状态。此时，政府在政策的不均衡状态产生后可以主动进行调整，以避免非均衡状态积累可能产生的社会紧张或不稳定。政府应运用政策工具，制定促进社区社会组织发展的政策，为社区社会组织的发展创造良好的社会政策环境。应完善社会组织相关的法律、法规，摒弃双重管理体制，解除限制社会组织竞争的规定，增加政治系统对社会组织产生和发展的宽容性，扩大社会组织的发展空间。与此同时，应补充完善治理结构方面的规定，强化对社会组织行为的监管。

(3)财政支持。社区组织提供的是面向社区居民的公共服务，属于公共物品和准公共物品的范畴。政府对社区公共服务的提供具有义不容辞的责任。伊曼纽尔·萨瓦斯把公共服务的参与者分为三类:消费者、生产者和提供者。服务的生产者与提供者之间的区分至关重要，这是界定政府角色的基础。[13]因此，政府在社区公共物品提供中一定要承担起提供者的责任，在社区公共服务的提供中加大对社区非营利组织的财政支持，完善政府对社区公共服务的委托和购买机制，加大对非营利组织承担社区公共服务的资金支持。

(4)税收减免。尽管我国政府已出台一些与社会组织税收有关的政策，但远不能形成对社会组织的激励效应。为促进社区社会组织的发展，应从以下方面着手:一是实行社会组织免税资格核准制度，获得免税资格的社会组织不以营利为目的，社会组织成员及高层管理人员的薪酬应控制在社会平均工资水平一定的幅度内。二是对符合条件的社区社会组织免征所得税、营业税与增值税。三是完善捐赠税收制度，突出对捐赠者的税收优惠，鼓励捐赠行为。任何单位和个人在向作为税收优惠主体的社区社会组织捐赠时，应当给予其所得税优惠。

2.社区层面的策略

(1)强化社区的公民参与精神。良好治理的社会需要拥有美德和公共参与精神的公民组成的社会组织。社区中的公民是社区社会组织的基本细胞，公民对社区社会组织的信赖和广泛参与，是社会组织发展的基础和动力。社区的街道和居委会有必要通过各种宣传和教育手段加强社区居民的公共参与精神的培育和训练。同时，应从客观实际出发，切实解决社区居民的实际需求。当人们知道自己的利益之后自然会理解这样一个道理:要享受社会公益就必须尽自己的义务。这样，居民才乐于参与社区事务和社区管理。

(2)加强对社区社会组织的监督。萨拉蒙指出，对非营利部门的一个常见误解是“德行完美的神话”。他指出，社会组织仍然具有组织的一切特征，随着规模和复杂性的增加，它们同样易受那些反应迟钝、行动缓慢、墨守成规的官僚机构的局限性的影响。[14]因此，社区社会组织仍然需要严格的外部监督，以克服社会组织中可能滋生的无效率、资源浪费和组织僵化等，确保社会组织的非营利性和资金使用的高效性。社区对社会组织的有效监督的前提条件是每一个社区居民都有权及时获得社会组织的完整信息。因此，有必要确保社区社会组织遵循金鱼缸法则，强化社区社会组织的透明度，使社会组织的行为持续受到社区居民的监督。社区对社会组织的有效监督将增进社区居民对社会组织的认同和信任，提升社会组织的社会资本，促进社区社会组织的可持续发展。

3.社会组织层面的策略

(1)强化自身能力建设。社区社会组织的能力是指获取各种资源并利用资源达到组织公共目标的能力，其中决策能力、资源动员与管理能力、行动能力、整合组织内外资源响应快速变化环境的反应能力是社会组织必须具备的核心能力。目前我国大多数社会组织的现实能力与理想状态相距甚远，需要大力加强能力建设。社区社会组织应积极实行制度化管理，建立健全各项规章制度，强化民主决策、财务管理、人力资源管理、岗位职责、志愿者管理以及服务流程等制度建设。尤其要加强人力资源的开发、利用，不断提高组织成员的综合素质。在21世纪，社会组织走向成功的关键是组织成员的专业化。为此，要大力发掘、培养组织领导人才;引进专家和学者;对志愿者进行专业培训，设立上岗服务证书制度，建立志愿者工作评估体系，打造充满朝气和活力的工作团队。

(2)完善内部治理机制，增强社会公信力。公信力乃是社区社会组织的生命线。公众缺乏对社会组织的信任不是由于管理问题，而是由于治理不善造成的。[15]因此，社区社会组织要想达到社会责任感强、组织凝聚力强、社会公信度高，就必须完善自身治理机制，健全组织机构，完善内部制度，规范运作程序，强化内部团结。只有这样，社会组织才能真正实现对社区资源的有效整合，快速响应外部环境的变化，有效满足社区居民的不断变化的多样性需求，并给予社区居民以正确的指引。

(3)强化外部联系，拓展外部支持网络。社会组织的发展始终面临着资源匮乏的制约，社会组织应扩大外部联系，通过与政府、企业、其他社会组织和个人的良好、长期的合作关系，建立广泛的社会支持网络，提升与积累社会资本，增强资源整合能力和动员能力。首先，社区社会组织应积极主动与政府保持良性互动，与政府建立正式的或者制度化的沟通联系网络，及时向政府部门报告自己的相关情况，获取政府的信任和支持。其次，社会组织应强化与企业的关系。在企业社会责任日益成熟的时代，企业长远利益与社会公共利益的对立逐渐缓解，契合点日益增多。企业通过关注社会公益来提升企业形象和品牌的号召力，这正是社会组织可以利用的。再次，完善与社区内外其他社会组织的沟通网络。社会发展使人们的社会需求趋于多样化和复杂化，这也给社区公共服务的提供者带来巨大的挑战，建立与其他社会组织的相互支持网络是应对这一挑战的必然要求。

注释

①L.M.Salamom，Rethinking Public Management:Third－Party Government and the Changing Forms of Government Action，Public Policy，1981，pp.255－275.②Kramer，R.M，Voluntary Agencies and the Personal Social Services in Walter W.Powell，The Nonprofit Sector:A Research Handbook，New Haven:Yale University Press.1987，pp.45－69.③姜德琪:《关于构建城市社区公共服务供给平台的思考》，《湖北社会科学》2009年第3期。④赵巍:《社区发展中的社区非营利组织:地位与功能》，《燕山大学学报(哲学社会科学版)》2006年第11期。⑤⑩［美］帕特南:《使民主运转起来》，王列、赖海荣译，江西人民出版社，2001年，第133、195页。⑥王名:《非营利组织管理概论》，中国人民大学出版社，2002年，第4页。⑦高丙中:《社会团体的合法性问题》，《中国社会科学》2000年第2期。⑧范明林、程金:《城市社区建设中政府与非政府组织互动关系的建立和演变——对华爱社和尚思社区中心的个案研究》，《社会》2005年第5期。⑨赵秀梅:《基层治理中的国家—社会关系——对一个参与社区公共服务的NGO的考察》，《开放时代》2008年第4期。[11]［美］莱斯特·M.萨拉蒙:《公共服务中的伙伴:现代福利国家中政府与非营利组织的关系》，田凯译，商务印书馆，2008年，第47—50页。[12]向玉琼:《公共政策供给滞后的理论及原因探讨》，《理论探讨》2007年第5期。[13]伊曼纽尔·萨瓦斯:《民营化与公私部门的伙伴关系》，周志忍译，中国人民大学出版社，2002年，第68页。[14]田凯:《机会与约束:中国福利制度转型中非营利部门发展的条件分析》，《社会学研究》2003年第2期。[15]Hammack，D.C.，Accountability and Nonprofit Organizations:A Historical Perspective，Nonprofit Management and Leadership，6(2)，1995:127－139.

责任编辑:海玉

C912.2

A

1003—0751(2011)02—0106—05

2010—10—18

2010年湖南省社科基金项目《湖南省社会组织管理创新研究》(2010YBB342)和2010年湖南省软科学研究计划项目《产学研结合推动长株潭“两型社会”试验区低碳经济发展研究》(2010ZK3057)的阶段性成果。

刘春湘，女，湖南大学管理科学与工程博士后流动站博士后，中南大学公共管理学院教授。

邱松伟，男，中南大学公共管理学院研究生。

陈业勤，女，中南大学公共管理学院研究生(长沙410083)。