俄罗斯检察制度变迁对我国检察制度改革的启示*

韩成军

俄罗斯检察制度变迁对我国检察制度改革的启示*

韩成军

俄罗斯检察制度的变迁建立在俄罗斯联邦宪法、检察机关法、司法体系法、刑事诉讼法、民事诉讼法、仲裁诉讼法、俄罗斯宪法法院决议以及检察长命令等规范性文件之上。俄罗斯检察制度变迁为我国检察制度改革提供了多方面启示:我国检察制度改革必须以坚持和完善人民代表大会制度为根本方向;检察制度改革的根本目的是保障人权;必须在宪政框架内抓紧完善我国检察监督制度和检察公诉制度。

俄罗斯检察制度;检察监督;改革

我国的检察制度与前苏联的制度有亲缘关系。苏联解体后，俄罗斯颁布了《俄罗斯联邦宪法典》，该宪法典采用西方国家的“三权分立”模式来构建国家权力体系，实行联邦制，由此俄罗斯国家性质和政权组织形式发生了根本变化，检察制度作为国家制度的重要组成部分也随之发生了相应转变。本文拟从权力分立与权力控制的宪政视角研究俄罗斯检察制度变迁对我国的启示，以期对我国检察制度改革有所借鉴和参考。

一、引言——俄罗斯检察制度变迁的法律框架

俄罗斯检察制度变迁的法律框架由俄罗斯联邦宪法、检察机关法、司法体系法、刑事诉讼法、民事诉讼法、仲裁诉讼法、俄罗斯宪法法院决议以及检察长命令等规范性文件组成。1992年俄罗斯就通过了《俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国检察机关法》(简称《检察机关法》)，规定保障法律至高无上是检察监督的首要目的;强化了国家尊重和保护人权的价值取向;取消了检察机关对法院的监督，大大削弱了检察机关的监督职能。1993年以全民公决的形式通过的俄罗斯联邦现行宪法大大削弱了俄罗斯检察机关的法律地位，体现了时任总统叶利钦关于取消检察机关对法院的监督职能，将其变为纯粹的刑事追诉机关的总体构想。①由于《检察机关法》的颁布早于俄罗斯宪法，且新宪法对俄罗斯国家政权体制进行了重大调整，所以俄罗斯又对《检察机关法》进行了十几次修改，其中1999年的修改增加规定检察机关对俄罗斯宪法遵守情况实施监督。同时，俄罗斯宪法法院作出的决议对检察制度也进行了某些司法性修改。俄罗斯宪法法院的裁决对法院系统、各级执法机关和立法机关均具有约束力，如果宪法法院以决议的形式宣告某一法案无效，而立法机关又未对该法案作出相应的修改，那么实质上就等于宪法法院对该法案进行了修改。②2000年、2003年俄罗斯联邦宪法法院的两次裁决纠正了《检察机关法》中一些不符合联邦宪法的规定，使《检察机关法》赋予检察机关的权力更加符合俄罗斯宪法关于权力配置的基本理念和基本框架。③

为了配合俄罗斯宪法、《检察机关法》的实施，俄罗斯还于2001年、2002年颁布了新的刑事诉讼法典、民事诉讼法典和仲裁诉讼法典。其中涉及检察制度改革的内容有:(1)确立了检察长作为控方诉讼参加人的诉讼地位，删除了旧刑事诉讼法中的监督原则;(2)赋予了检察机关裁量权;(3)新刑事诉讼法典启用了司法审查原则，即对于涉及剥夺公民人身自由权及其他人身、财产、民主权利的侦查活动或适用其他强制措施时须经过法院决定，检察长的强制措施决定权被削弱。这更加有利于保障诉讼中犯罪嫌疑人的人权，进一步彰显了现代法治精神。

2003年生效的俄罗斯民事诉讼法典对检察长在民事诉讼中的地位以及参加民事诉讼的方式作了重大调整，规定检察长在民事诉讼中不再具有诉讼监督者的地位。新民事诉讼法典虽然保留了检察长参加民事诉讼的权力，但严格限制了这一权力。(1)新民事诉讼法首次以立法的形式确立了检察长可以为了不确定范围的人的利益而提起诉讼;(2)新民事诉讼法极大地缩小了检察长为了公民利益而提起诉讼的权力;(3)新民事诉讼法虽然保留了检察长参加由利害关系人提起的诉讼及提出结论的权力，但却用列举的方式将这一权力严格限制在一定范围内，且将检察长提出结论的时间限制在法庭审查证据之后、法庭辩论之前。

随着俄罗斯政治体制整体架构的转型，其附着在原来“议行合一”体制上的检察制度也必然要进行“融入”新体制的改变。综观俄罗斯检察制度变迁的法律框架、经验和教训，其中有许多深层次的问题值得处于转型时期的我国深思。

二、我国检察制度改革必须建立在人民代表大会制度宪政框架之下

俄罗斯检察制度变迁给我们的启示之一是检察制度改革必须尊重本国的历史、基本国情和制度特色。西方国家采取“三权分立”的形式构建其政权组织模式只是西方国家面对历史的现实选择，况且“三权分立”的制度模式一直以来也在遭受理论界及实务界的批评和检讨。特别是20世纪以来，等级结构原则重新崛起，在政府组织中居于一种支配地位。随着行政权力在各国权力体系中的扩张，“一直都有一种努力，要把代议性结构注入到行政中去，要从一个单一结构之中，在有效率的政府和代议机关控制之间找到某种均衡。同时，还一直有一种努力，想把司法的公道价值和正当程序价值注入到行政程序之中。……因此，这里有双重努力在淡化等级结构的形式，而不是对之实施外部的制约，方法是将同等性结构组织和司法程序构筑在行政结构本身之内”④。检察监督摒弃了“三权分立”模式过时的“三权”相互制衡的上述弊端，在立法权、行政权和司法权之外单独构建一个专门的法律监督机关对行政权和司法权实施专门监督，并协调宪法监督机关做好对立法权的监督。

由此看来，检察监督制度是一种比西方“三权分立”的权力制衡模式更加优越的宪政制度和外部监督模式，它尤其适宜于“议行合一”宪政体制下对行政权和司法权实施外部监督，以及协助最高代议机关(立法机关)实现宪法监督。俄罗斯检察制度变革是在完全抛弃“议行合一”政权组织模式的基础上进行的，变革初期俄罗斯国内的主流观念是学习西方“三权分立”的制度模式，将检察权限制在刑事追诉机关，取消检察机关的监督权力，因此俄罗斯新宪法没有对检察机关的职能作出规定。这一弊病成为日后人们关于检察机关地位和检察权性质展开争议的主要隐患。后来，随着俄罗斯国内局势的变迁和人们日益显露出来的对检察制度的心理和制度依赖，俄罗斯上层感到有必要重新肯定检察机关的检察监督职权，所以在《检察机关法》、《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》及《仲裁诉讼法》等法典的修改中陆续恢复和重构了检察机关的检察监督权力。俄罗斯检察制度变迁正反两方面的经验教训告诉我们，检察制度改革必须立足于本国的宪政体制、历史文化传统和民众的制度依赖心理，切不可盲目照搬和“移植”国外法律制度。

我国检察制度建立在“议行合一”的人民代表大会制度之下，因此我国检察制度改革必须在人民代表大会制度宪政框架内进行。我们不能从根本上否定人民代表大会制度，不能像俄罗斯那样另起“三权分立”的“炉灶”，否则不但会引起社会秩序的混乱，而且会使检察制度游离于“三权”之外而很难融入其中。当前，在西方国家努力探寻权力控制、权力协调均衡化、行政监督外在化的大背景下，我们更应该保持清醒的头脑，一定要提防西方国家某些别有用心的人的无端指责。正如有学者所说:“冷战结束之后的经验说明:强制其他社会进行社会变革是危险的和事与愿违的，这些国家的社会变革要由它们自己国内的民众做主。”⑤我国的检察制度改革必须坚持人民代表大会制度，在此基础上积极引进、合理吸收国外先进的法治理念和法律制度，同时保留我们的成功治国经验。由于种种原因，我国的检察制度还存在许多不完善的地方，如检察监督制度还存在许多制度盲点和漏洞⑥，我国的公诉制度仅限于刑事公诉，目前尚未建立民事公诉和行政公诉制度，等等。这些问题需要我们深入调查研究，在具体分析各种问题的基础上研究改革的方向和思路，使检察机关更好地发挥其检察监督和公诉职能。

三、我国检察制度改革必须以保障人权为根本目的

俄罗斯检察制度变迁对我国的启示之二是检察制度改革必须以保障人权为终极目的。“宪政是以宪法为前提，以民主政治为核心，以法治为基石，以保障人权为目的的政治形态或政治过程。”⑦检察制度改革必须紧紧围绕人权保障这个根本目的，否则就会迷失方向。俄罗斯检察制度变革包括引进检察长参加宪法法院诉讼制度、辩诉交易制度、刑事诉讼强制措施司法审查制度、检察长提起和参加民事、行政公益诉讼和私益诉讼制度等，这些制度都与人权和公民权利保障有着直接的关系。其中，赋予检察长参加宪法诉讼、行政违法案件的审理的权力，体现了对立法权和行政权的限制和监督;赋予检察长提起和参加民事案件、仲裁案件的审理的权力，体现了检察权对司法权的监督，体现了对人权、公民权利、社会公益的尊重和维护;限制检察机关在刑事诉讼中采取强制措施的权力，实行强制措施司法审查制度，更加彰显了俄罗斯人民尊重和保障人权的决心和制度构建宗旨。这些内容为深化我国检察制度改革提供了很好的借鉴。

我国2004年宪法修正案中载入了国家尊重和保障人权的规定，因此，我国检察制度改革的总的目标也应当是尊重和保护人权，以此来指导我们各项检察制度的改革和完善。如果我们真正做到以人权保障为检察制度改革的目标，彻底摒弃过去一些“以权力为本位”的陋习，那么，我们的检察制度改革就能真正走上良性和理性的轨道，国外一些真正具有人文精神和价值的制度如辩诉交易制度、民事和行政公益诉讼制度、刑事强制措施司法审查制度、各种规范性文件的合法性审查与合宪性审查制度等就能更好地为人们所理解。我国应从宪政和人权保障的角度来分析、把握检察制度改革的深层脉动，尽早达成关于检察制度改革的有实质价值的共识。

四、在宪政框架下抓紧完善我国检察监督制度

俄罗斯检察制度变迁给我们的启示之三是必须在宪政框架下抓紧完善我国检察监督制度。我国采取“议行合一”的人民代表大会制度，在这一制度下，人民代表大会是和检察机关同级的组织，它的价值取向是民主、信息收集与处理，这一特征决定了它不适合从事一些具体的对等级结构组织的监督，由此在宪政框架下就必须有一个等级结构组织以公益代表人的身份专门或者协助全国人大做好等级结构组织的执法监督工作。显然，检察机关是我国天然的行使这一社会功能的组织。一方面，它具有等级结构的一些特征;另一方面，它具有以正义为价值取向的司法素质。况且，我国《宪法》第129条明确规定“人民检察院是国家的法律监督机关”。

虽然我国《宪法》对检察机关的法律监督地位作了明确规定，但宪法的规定还必须由普通法律予以具体授权。近年来由于受俄罗斯宪法、检察体制变革的负面影响，加上我国检察监督制度存在明显的空白和漏洞，一些人开始怀疑我国检察机关的法律监督地位。一些学者对检察权的性质到底应该归属于行政权、司法权还是独立的法律监督权存在一定争议。⑧他们认为俄罗斯在政治体制改革初期，准备将检察权完全限制在刑事公诉的范围之内，因而没有在宪法中对检察机关的职权作出明确规定。但他们不完全了解俄罗斯后来的检察制度改革。在社会现实面前，俄罗斯又不得不逐渐恢复和重构前苏联时期的检察监督制度。截至目前，虽然有关俄罗斯检察权的性质仍然存在一定争议，但对于俄罗斯检察机关具有检察监督职权是没有争议的。⑨

我国多数学者都承认检察机关具有法律监督职能，当然，也存在反对意见。⑩虽然多数学者对检察监督的性质没有争议，但他们对检察监督的内涵以及如何构建我国的检察监督制度却意见不一。如学者石少侠认为检察监督只限于现有法律规定和诉讼方式，并把检察机关对职务犯罪的侦查行为和公诉行为也包括在检察监督的范围之内。张智辉先生也把检察监督的范围限制在目前法律规定的范围之内，认为检察监督只限于“对于一切违反宪法精神和法律规定的行政法规、部门规章、地方性法规和司法解释，检察机关都应当有向全国人大及其常委会提请审查的权力”[11]。笔者认为，这种对检察监督内涵的理解已经比石少侠先生有所扩张，但仍不完善。第一，从权力控制和权力协调应当相互平衡、同级组织结构与等级组织结构应该相互交融的现代权力配置理念来看，赋予检察机关对全国人大及其常委会立法活动的检察监督提议权和建议权，并不与我国人民代表大会制度相抵触。“检察权是一种程序性的权力，而不是实体性权力。检察权的行使只与当事人之间产生程序上的权利义务关系。”[12]检察机关对自己主动发现或者他人向其提出的可能涉嫌违宪的法律向专门负责实体处理的违宪审查机关提起合宪性审查，并不违犯宪法关于违宪审查实体处理机关和违宪宪法解释机关的规定。第二，应把检察机关的检察监督职能与公诉职能作出明确区分。尽管二者都是检察机关依法享有的职能，但二者毕竟不属于同一性质的职能。笔者不否认公诉具有某种法律监督的性质，但不能因此而将公诉纳入法律监督的权力范畴之内。对政府各个组成部分的职能进行划分(如进行规则制定、规则适用和权威性规则解释)，依据的是政府部门首要的或主导性功能，而不是对其职能的全面或某一要素的描述。众所周知，除国会外，美国联邦最高法院也有政策制定的权力，但这并不影响我们将之归属于最高司法机关。

在对机构组织的定性上，有学者指出:“尽管不可能提出一种纯粹的权力分立学说所要求的彻底的职能分立，但这并不意味着，试图把履行特殊职能的首要或主导性任务分配给政府的这个而不是那个机构是不重要的。”[13]检察机关行使公诉权在英美法系国家和大陆法系国家具有普适性，我们决不能把这种普适性职能作为我国检察监督制度的唯一特色和内容。况且，把它作为检察监督的内容也与一般审判原理相背离。笔者认为，公诉职能就是公诉职能，侦查职能是公诉职能的附属职能;检察监督是独立的、特殊的、专门的监督职能，其与公诉职能有实质区别。在严格区分和界定检察监督职能与公诉职能方面，我国一些学者的观点值得赞同。“检察权以公诉权和诉讼监督权为核心，其中公诉权实际上是世界通行的检察机关的职权，具有中国特色的检察制度只是诉讼监督权。这也完全符合中国检察权具有复合权力的特征。”[14]不过，此处将检察监督的职能仅仅限制在诉讼和司法权范围之内值得商榷。

总之，我国应该抓紧完善覆盖整个行政权的检察监督制度，同时改革检察机关对司法权的检察监督制度。要剔除那些与检察监督原则相悖的司法监督制度。检察监督是一种独立、特殊、专门的国家活动。我国目前由检察机关内部同一部门同时拥有公诉人和刑事诉讼监督人角色的机构设置有违独立、特殊、专门的检察监督这一基本原则，应当予以改革。有学者认为，检察机关作为公诉人参与刑事诉讼的过程本身就属于检察监督的内容之一。“公诉本身就具有法律监督的性质，公诉权本身就是法律监督权的一个组成部分，公诉机关本身就是法律监督机关。没有必要人为地把公诉权从法律监督权中分离出来，设立两个不同机关来分别行使统一的法律监督权。”[15]

五、在宪政框架下抓紧完善我国检察公诉制度

“公诉制度诞生于刑事公诉制度，其理论基础是犯罪行为首先是侵害了国家、为国家所禁止的行为，国家至少可以把刑罚作为最后手段来对付这种行为”[16]，因此，各国检察机关都拥有刑事公诉权。在刑事公诉制度中，检察机关作为社会和国家公共利益代表人的角色而出现。然而，公诉制度并未停留在刑事诉讼之内。随着社会的发展，人们开始认识到侵害社会和国家利益的行为并不仅限于刑事领域，还涉及民事、行政领域。毕竟犯罪行为规则只是一个特定社会共同体在特定历史阶段所形成的同质性、集体性、否定性行为规则，而且这个行为规则要由社会集体意识这个主观诉求通过国家立法活动变为客观的刑事法典。这个行为规则在演化过程中及其未上升为刑事客观法之前，都仅以民事或行政违法行为的形式存在。因此，民事、行政违法行为也会在一定程度上侵害国家和社会公共利益。虽然绝大多数民事、行政违法行为都有特定的侵害客体，而且被害人会主动提起民事、行政私诉，但由于民事、行政违法行为的复杂性，不排除在某些情况下，被害人主体不明确以及被害人由于主客观原因而不能及时提起民事、行政私诉的情况出现。严格地讲，国家作为社会公共利益和社会秩序的维护者，应当有限制地介入到特定的民事、行政诉讼之中。由此，公诉制度扩展到民事、行政诉讼中去是社会历史的选择。

在检查公诉方面，俄罗斯《检察机关法》及几大诉讼法分别赋予了检察长提起和参与特定的民事、行政诉讼和宪法诉讼的权力。由此看来，我国有学者认为公诉制度仅限于刑事诉讼的看法显然有些片面。近年来，随着我国检察制度研究的深入，一些学者开始从不同视角研究和构建我国民事、行政公诉制度。有学者把公诉的范畴扩充为:“从提起诉讼的主体来分类，如果是代表国家和公共利益的检察机关提起诉讼，则视为公诉，如果是个人提起的诉讼就称之为自诉或者私诉。”[17]笔者基本赞同这种观点，认为公诉就是公共利益代表机关以国家或社会的名义，依法向国家审判机关提起的，要求审判机关予以公断和裁决的司法制度。公诉主要指刑事公诉制度，但也包括民事、行政公诉制度，宪法公诉制度甚至也应包括在其中。

笔者认为，民事公诉制度与刑事公诉制度有本质区别。在确立和构建民事公诉制度时，一定要充分考虑到民事权利义务关系属于私法关系，其所涉及的利益一般属于私益的大背景。当然在实行社会主义制度的我国，国有资产保护问题也属于重大的公共利益，因此在制度设计时要严格限制检察机关介入民事私益诉讼的条件、时间、程序及诉讼权利，切不可把民事公诉制度变成一些利益集团肆意践踏民事诉讼制度的工具。在民事公诉制度的构建上，俄罗斯一改前苏联检察长可以对任何案件、在任何时间介入民事诉讼的做法，对检察长介入民事诉讼的范围、方式等都作了一定限制，其既考虑到民事公益诉讼的性质，又充分考虑到弱势群体在民事诉讼中的困难等值得我们学习和借鉴。

行政公诉制度介于民事公诉制度和刑事公诉制度之间，它既体现一定的公益性，又体现一定的私益性，有时我们很难区分行政行为的公益和私益性质。抽象行政行为往往涉及不特定多个公民、法人和社会组织的利益，这种情况下行政行为的性质更难把握。因此，在构建行政公诉制度时，应当关注两个问题:一是如何协调行政公诉制度与一般行政诉讼制度的关系?目前我国尚未把抽象行政行为纳入行政诉讼的范畴，因此这一问题并不突出。然而，由于把抽象行政行为纳入司法审查是我国加入WTO时的承诺，所以抽象行政行为纳入行政诉讼只是时间问题。一旦抽象行政行为纳入行政诉讼，则如何界定行政公诉与由公民、法人或其他组织提起的一般行政诉讼、协调二者的关系将成为一个非常重要的问题。我们在设计行政公诉制度时一定要考虑到这一问题。二是检察机关参与具体行政违法行为的司法审查与检察机关对抽象行政行为的检察监督如何有机结合?俄罗斯既赋予检察长提起、参与追究行政违法责任的诉讼的权力，又赋予检察长对抽象行政行为进行合法性审查的权力，还赋予检察长对具体案件适用或者应当适用的法律侵犯公民宪法权利和自由时向联邦宪法法院提出控告的权力。这种机制值得我国借鉴。由检察机关对抽象行政行为进行检察监督，便于发现那些侵害国家和社会公共利益的行政违法行为，这为及时启动行政公诉提供了便利;反过来，检察机关在行政公诉中也会发现抽象行政行为的合法性问题，这为检察机关及时启动对抽象行政行为的合法性审查提供了信息。因此，检察机关对抽象行政行为的检察监督与其对具体行政行为侵害社会公共利益的行政公诉制度应当相互结合，共同实现对行政权力的有效制约。

注释

①③刘向文:《谈俄罗斯联邦检察制度的历史发展》，《俄罗斯中亚东欧研究》2008年第6期。②［美］杰克·戴维斯:《立法法与程序》，法律出版社，2005年，第266页。④[13]［英］M·J·C·维尔:《宪政与分权》，苏力译，三联书店，1997年，第327、314页。⑤Rein Mullerson.Demorcratisation through the Supply-Demand Prism.Hum Rights Rev，2009，p531—567.⑥樊崇义:《简论法律监督与检察改革》，《河南社会科学》2010年第2期;韩成军:《公平审判权与民事诉讼检察监督》，《河南社会科学》2011年第1期。⑦周叶中主编《宪法》，高等教育出版社，2000年，第177页。⑧目前，关于检察权的性质，我国学者有行政权说、司法权说、两种属性说、法律监督权说等观点。(详见邓思清:《检察权研究》，北京大学出版社，2007年，第23—46页。)⑨在俄罗斯国内，一般认为，检察监督是联邦国家检察机关以俄罗斯联邦的名义实施的，检察俄罗斯联邦宪法是否得到准确遵守，俄罗斯联邦境内现行法律是否得到准确执行的一种特殊活动。(参见［俄］维诺库洛夫主编《检察监督》，刘向文译，中国检察出版社，2009年，第1页。)⑩参见张智辉:《检察权研究》，中国检察出版社，2007年，第21页;邓思清:《检察权研究》，北京大学出版社，2007年，第23—46页;洪浩:《检察权论》，武汉大学出版社，2001年，第132页;冯景合:《检察权及其独立行使问题研究》，吉林大学2005年博士学位论文。[11][15]张智辉:《检察权研究》，中国检察出版社，2007年，第64—65、89页。[12]邓思清:《检察权研究》，北京大学出版社，2007年，第73页。[14]龙双喜、冯仁强:《宪政视角下的中国检察权——兼议法律监督权与公诉权的关系》，《法学》2004年第11期。[16]皮艺军:《犯罪学研究论要》，中国政法大学出版社，2001年，第72页。[17]参见田凯:《行政公诉论》，中国检察出版社，2009年;石少侠:《检察权要论》，中国检察出版社，2006年，第206页。

责任编辑:邓林

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1003—0751(2011)02—0084—05

2011—01—19

2010年度最高人民检察院检察理论研究重点课题《检察权配置问题研究》(GJ2010B05)、2010年河南省软科学研究计划项目《检察权基础理论研究》(102400420012)、郑州大学“211工程”三期建设子项目招标课题《检察权及其配置问题研究》(LC—B020)的阶段性成果。

韩成军，男，郑州大学法学院博士生，河南社会科学杂志社副编审，河南省荥阳市人民检察院检察长助理(郑州450001)。