“大调解”视野下高校人民调解机制的构建

吴 峰

(南通航运职业技术学院,江苏 南通 226010)

随着国内经济社会的快速发展以及公民对自身权益的要求和重视程度日渐提高,高校面临的各类纠纷也与日俱增。而现阶段,由于现有的制度设计中对高校法律性质定位模糊,高校校园纠纷的复杂性也已使得现行的纠纷解决机制捉襟见肘,难以有效解决高校在办学过程中面临的校园纠纷。

1 现存高校校园纠纷解决机制及其不足

1.1 现存高校校园纠纷解决机制

就当前的法律规定和高校的校园纠纷解决实践来看,高校校园纠纷解决尚不存在一个完整统一的纠纷解决机制。从实践来看,高校面临的校园纠纷主要有三类,在解决时也是对应采取不同的解决方式。第一类是行政型纠纷,此类纠纷大都发生在高校与师生之间,主要是围绕学生的学籍管理、学位授予以及教师的职称与职务评聘等问题发生的纠纷。根据我国 《教育法》、《高等教育法》以及 《教师法》的有关规定,高校教师与学生的合法权益受法律保护。学生对学校给予的处分不服时有权向有关部门提出申诉,教师在其合法权益受到损害时,也有权向政府、教育行政部门申诉理由,请求处理或重新处理。对相关的行政处理结果不服时,在符合法律规定的情况下可以继续提起行政诉讼。因此,解决此类纠纷的途径主要就是行政申诉与行政诉讼。

第二类是民事型纠纷,大都发生在学校、教师与学生之间。例如在高校的后勤管理过程中学生与高校之间的纠纷、教师之间、学生之间或师生之间在日常教学与生活中发生的纠纷,也有高校与所属当地社区之间发生的矛盾纠纷等。此类纠纷一般都是先由部分师生进行民间调解,调解不成的由争议双方依据现有的民事诉讼制度进行权利救济。

第三类纠纷就是学术型纠纷,主要是围绕教师和学生的科研成果评价问题产生的纠纷。此类纠纷由于学术问题的专业性,一般均交由高校自主解决,外界根本就无法对高校的学术管理行为实施外部监督。无论是教育行政主管机关还是法院,都对此类纠纷望而止步。因此目前尚不存在一种行之有效地争议解决机制。

1.2 现存纠纷解决机制的不足

从当前的高校校园纠纷解决实践来看,现存高校校园纠纷解决机制的不足主要表现在以下几个方面:首先在行政型纠纷方面,一方面,虽然现存的教育申诉制度立意很好,但却因过于简单、笼统而收效甚微。例如,制度设计上存在缺陷,缺乏正当程序;在执行上,由于受理申诉的行政机关与高校存在着千丝万缕的联系,纠纷的解决公正性无法获得社会认同,从而无法对高校形成实质上的监督。[1]另一方面,“更为重要的是我国的教育行政救济制度申诉、复议、诉讼等存在脱节现象,并没有形成一个良性的机制。”[2]而在实践中,通过人民法院解决高校教育行政型纠纷同样面临法律依据严重不足问题。由于国内无论是教育界还是法学界,对高校在法律性质的界定上仍存在着较大的分歧,因此行政诉讼作为相关纠纷的解决方式只是实践中的一种尝试,至今仍缺乏明确的法律支持。

其次,在民事型和学术型纠纷的解决上,校园内部解决机制欠缺,主要是依靠民间调解和诉讼两种方式。而校园纠纷的调解,往往是在纠纷发生后由学校或相关部门临时组织一些人员,对师生因民事权利遭受损害要求赔偿时进行调停。虽然这种方式具有程序灵活、成本低等优点,但由于实践中这种民间调解独立性缺乏,正当性不足。而且由于调解的结果缺乏终极的法律效力,我国高校都没有建立规范化的调解机构,也没有制定配套的调解规则,导致调解机制无法落到实处。因此,不少高校园纠纷最终不得不走上司法诉讼之路。这也是近年来涉及高校的诉讼案件日渐增加的重要原因。

最后,关于高校校园纠纷的诉讼解决,无论是民事诉讼还是行政诉讼,虽然通过诉讼能够在一定程度上平息纠纷,但是这并不是一种最有效、最经济的方式。甚至在某种程度上,这是一种 “双输”的格局。诚然,司法是社会公平正义的最后一道防线。任何人当认为自身的合法权益受到侵犯时,都有诉诸法院的权利。长期以来,受纯粹的法治主义思潮影响,我国存在着迷信诉讼、将权利意识等同于诉讼意识的倾向。但是我们认为,并不是一切社会问题都能转化为法律问题,也不是所有的矛盾纠纷都适合以法律诉讼的方式解决。而且,“那种近乎偏执的、不切实际地夸大法律功能的观点,不仅导致一种认识上的误区,而且会在实践中产生破坏性和负面效应。”[3]“某些情况下,这种冲突还会因国家 (或社会)强制力的介入而进一步激化。”[4]结果往往是法院宣判了,但当事人之间 “一场官司三世仇”,积怨仍在,矛盾并未根本解决。此外,由于我国公众对于现代司法程序及其理念尚未完全熟悉或接受,各种腐蚀、干扰、影响司法的因素错综复杂,使司法的正常运作困难重重,即使通过司法诉讼解决纠纷,当事人往往也难以服判息讼。[5]而且无论对于高校,还是校内的师生员工,通过诉讼解决纠纷,当事人双方不仅要为此投入大量的精力,而且还要付出高昂的时间成本。因此,在高校校园内建立起一套具有专业性、中立性和综合性的法治化的纠纷解决机制,促进高校校园的和谐与稳定,就显得极为迫切。

2 人民调解机制解决高校校园纠纷的优越性

众所周知,人民调解制度在我国有着悠久的发展历史和文化传统,是我国诉讼外解决民间纠纷的“一种传统的非诉讼程序。”[6]由于以人民调解方式解决纠纷,程序灵活、成本较低,而且以此种方式平息纷争还有利于当事人之间继续和睦相处。因此,我国的人民调解制度在海内外拥有较高的声誉,被誉为 “东方之花”和 “东方经验”。长期以来,人民调解在预防和解决民间纠纷,消除社会中存在的不稳定因素和缓解诉讼压力等方面发挥着极其重要的作用。鉴于当前高校校园纠纷解决机制所存在的弊端,我们认为在我国高校群体中建立高校校园纠纷的人民调解机制,将有助于高校校园纠纷的妥善解决,并在深层次上促进高校校园的和谐稳定,推动和谐社会建设。

2.1 人民调解与高校校园纠纷的契合性

人民调解是指在人民调解委员会主持下,通过说服教育,规劝引导纠纷当事人互谅互让,平等协商,依照法律、政策和社会公德达成协议,从而消除争执的一种纠纷解决方式,其性质属于群众自治。当前,随着我国经济社会的迅猛发展,各类社会纠纷与日俱增。“面对转型时期社会矛盾多发、纠纷数量急遽攀升、法院和信访部门案件压力沉重的局面,国家开始日益重视社会纠纷解决机制的构建,重新强调调解的意义,恢复人民调解建设。”[7]自进入新世纪以来,各级党委和政府都陆续按照中央要求,颁布出台了一系列的制度和政策措施,积极构建以人民调解为基础、行政调解为主导、司法调解为保证、社会调解为补充的 “四位一体”良性互动的大调解格局。[8]随后,“大调解”作为一场运动在全国范围内普遍展开。目前,全国共有人民调解委员会近85万个,平均每年调解民间纠纷600多万件,调解成功率达95%,有效地起到了维护稳定 “第一道防线”的作用。

在此背景下,国内部分高校也顺应 “大调解”的历史发展潮流,对高校校园人民调解机制的构建展开了积极探索。比如,浙江万里学院、青岛黄海职业学院以及上海商学院等国内大中专院校就先后在校内建立了调解中心或人民调解组织,对校园纠纷进行调解,并且取得了积极的法律和社会效果。从实践来看,这些人民调解组织及时发现和主动调解了学生之间、师生之间以及师生与学校之间的各类矛盾和纠纷。因此,建立高校校园纠纷的人民调解机制,不但有利于维护高校校园的和谐稳定,而且还有利于高校思想政治教育工作的开展,为法治校园建设作出了积极贡献,更能够在深层次上提升所在高校依法治校的工作水平。

2.2 人民调解解决高校校园纠纷的优越性

在高校校园中建立矛盾纠纷的人民调解机制,以人民调解方式解决校园内部的纠纷,除具有一般社会调解的及时性、基层性、便利性、经济性和预防性等优势外,与现存的教育申诉、行政复议以及诉讼相比,还具有以下几方面的优越性:

首先,可以充分发挥调解解决纠纷的传统文化中 “以和为贵”的优势,而且校园人民调解组织的调解员主要来源于校内的师生群体,更容易得到校园纠纷当事方的理解、信赖与支持。

其次,与传统的校园纠纷解决手段相比,程序灵活、过程简便,而且解决纠纷的成本相对较低,而效率较高。尤其是在涉生纠纷中,因为学生的群体性特点,校生或师生矛盾一旦激化,容易形成群体性纠纷。而在调解过程中,由于没有国家公权力的介入,纠纷当事人处于平等的主体地位,有利于形成沟通和协商氛围,防止矛盾的激化。

再次,调解人员可以在法律的框架下,动之以情,晓之以理,在调节过程中做到情、理、法的有机结合,对纠纷当事人进行相应的帮助和教育,增强法治意识。而且协议是纠纷双方自愿达成的,有利于协议的最终自愿履行,因此纠纷的解决较为彻底,有利于增进高校校园的和谐。

最后,达成的调解协议具有法律效力。根据《人民调解法》的规定,“经人民调解委员会调解达成的调解协议,具有法律约束力,当事人应当按照约定履行。”而且,“人民法院依法确认调解协议有效,一方当事人拒绝履行或者未全部履行的,对方当事人可以向人民法院申请强制执行。”因此,由依法建立的人民调解组织进行调解并达成的调解协议具有相应的法律效力,当事人双方必须严格履行。从而为以人民调解方式解决纠纷装上了 “牙齿”,有效地弥补了一般的工会调解或其它民间调解存在的不足。

3 高校校园纠纷人民调解机制的具体构建

在当代社会,社会生活中所发生的纠纷有相当一部分并不能简单地归结为法律上的权利义务关系,更多的则是利益衡平问题。高校领域发生的校园纠纷亦是如此。纠纷当事人在利益、价值观和各种实际需要等方面的多元化,本质上需要多元化的纠纷解决方式。目前世界各国ADR制度的盛行便是这种需求的体现。建立高校校园纠纷的人民调解机制,不但可以通过人民调解的方式为纠纷当事人充分行使意思自治权利实现 “双赢”提供了切实可行的纠纷解决途径,而且还有利于进一步完善我国的人民调解制度,有力地推动我国多元化纠纷解决体系的建立和健全。

3.1 高校人民调解委员会建立的制度保障

依据 《人民调解法》的规定,“人民调解委员会是依法设立的调解民间纠纷的群众性组织。”而且,企业事业单位也可根据需要设立人民调解委员会。因此,依据该法的规定,国内高校作为事业单位可以依据本法设立高校校园纠纷人民调解组织。该调解组织的职能主要应是对发生在高校校园内的与教育教学活动相关的涉师涉生等纠纷,做好矛盾纠纷排查预防和防激化工作,为所在高校营造平安和谐的教育环境。同时,通过调解工作,宣传国家法律法规、规章和政策,教育师生遵纪守法,增强法治观念。

3.2 高校人民调解委员会建立的人员保障

根据 《人民调解法》的规定,“人民调解委员会由委员三至九人组成,设主任一人,必要时,可以设副主任若干人。”而且,“企业事业单位设立的人民调解委员会委员由职工大会、职工代表大会或者工会组织推选产生。”因此,高校人民调解委员会组成人员应符合法律规定。同时,人民调解委员会委员每届任期三年,但可以连选连任。高校人民调解组织的调解员可以从教职工和学生群体中推选。但是,高校人民调解委员会的调解员,除了应具备调解员一般的知识水准和综合素质以外,还应注意以下几方面的问题:

第一,要具有政治上的坚定性和敏锐性,人民调解员必须具有较高的思想政治素养,才能准确地给矛盾定性,选择有效的解决方式化解纠纷矛盾;第二,为人正直,只有具备高尚的品德和情操,才能取得群众的信赖,才能在调解工作中坚持原则;第三,要具备一定的法律知识和政策水平,尤其要熟悉相关的教育法律法规,熟悉和掌握与高校的教育教学活动密切相关的法律、法规和政策,是做好调解工作的前提和关键;第四,调解员重点应从教师和学生群体中产生,尤其对于那些德高望重的教师。同时,也应当允许学生调解员的参与,以增加调解的公信力;也可以适当聘请教育行政部门的相关人员和政法系统 (公安、法院、检察院、律师事务所等)的工作人员,作为兼职调解员,或作为调解委员会顾问,对调解委员会进行专业上的指导。

3.3 高校人民调解委员会的运行保障

(1)建立高校校园纠纷的 “人民调解前置”制度。

高校作为社会的人才培养机构,教书育人是其最重要的职责。因此,随着高校校园纠纷的凸显,为避免高校因频繁 “涉讼”所带来的不良影响,我们建议设立高校校园纠纷的 “人民调解前置”制度。即在高校内部发生纠纷时,当事方必须首先求助于高校校园纠纷人民调解机制来保护自己的权利。当高校人民调解机构调解不成或当事人不愿调解时,高校人民调解机构应出具调解不成的证明书。当事人持该证明书可以诉诸法院,从而启动司法救济程序来维护自己的权利。从而不但可以最大限度地发挥人民调解的功能,有效地将高校校园纠纷控制在校园范围内得到解决,使当事人可以通过非正式的、灵活的程序寻求更符合情理的正义,保护当事人的正当权益;而且还可以有效地减轻法院的工作压力,同时也有助于减轻纠纷当事人的 “讼累”,可谓一举多得。

(2)确保高校人民调解组织的独立性。

高校人民调解委员会作为高校内部一个相对独立的群众性组织,在高校内部有相对独立的地位,而不是任何机构、部门的附庸。无论是教育行政部门还是司法行政部门,高校人民调解委员会与其均是一种工作业务上的关系,不存在行政隶属关系。只有这样,才能保证调解委员会处于一种超然的地位,保证调解工作的公正、合理。此外,虽然 《人民调解法》规定,“企业事业单位应当为人民调解委员会开展工作提供办公条件和必要的工作经费。”但高校 (包括高校内部的相关职能部门)不能因为调解委员会设于高校内部,需要得到高校的支持和帮助,就对调解委员会施加压力,要求其服从自己的行政命令,作出对自己有利的调解决定。调解委员会在调解过程中,应当始终保持中立的态度,做到不偏不倚,客观公正地对待双方当事人,维护他们的合法权益。

(3)加强教育行政部门和司法行政部门的业务指导。

高校人民调解委员会作为新生事物,教育行政部门和司法行政部门应在工作中加以支持和配合。我们认为,教育行政部门应在其管辖范围内设立相应教育系统的人民调解委员会,负责指导各高校人民调解委员会在教育行政纠纷方面调解工作。而高校所在地的司法行政部门,则应充分发挥自身的优势,对高校校园纠纷人民调解委员会案件的调解进行业务指导。如有必要,也可派人参与重大疑难复杂案件的调解工作。在高校人民调解委员会开展工作的过程中,既要发挥人民调解的作用,又要注重与司法调解的横向合作,尤其是相互之间的协调,整合资源,发挥各自的职能优势,从而促进高校的和谐校园建设。

(4)实现高校人民调解工作与思想政治教育等工作的有机结合。

高校人民调解委员会在开展工作的过程中,除了进行纠纷的调处以外,还应积极开拓工作思路,加强与学校思想政治教育部门以及安全保卫部门的工作配合,以最大化地发挥自身的职能优势,推动和谐校园建设。高校人民调解委员会在工作中应围绕人民调解与学生管理和学生教育的衔接配合展开积极探索,把人民调解作为思想政治教育与法制宣传教育的一种特殊手段。[9]高校人民调解委员会可以结合具体纠纷的调处,在充分尊重当事人意愿的基础上,把党的思想政治工作优势与政策调解、依法调处、以德化解相结合,在广大师生教职员工中大力开展社会主义道德与法制宣传教育,弘扬社会主义核心价值体系。从而使矛盾得到公正化解,以公正赢得公信。既提高了广大师生员工的思想道德水平,帮助他们树立和增强了法治观念,又可以在高校校园中形成依法办事的良好氛围,促进高校教育事业的健康有序发展。

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