银川市探索食品安全监管运行机制改革的实践与启示

马军生

银川市探索食品安全监管运行机制改革的实践与启示

马军生

“ 民以食为天、食以安为先”。食品安全事关人民群众身体健康和生命安全、事关经济社会发展全局、事关党和政府形象。近年来，随着经济社会的全面快速发展，食品安全日益成为社会广泛关注的焦点和热点问题。尤其随着新的食品安全法的颁布和实施，如何履行好法律赋予的“各级政府负总责”的神圣职责，切实保障人民群众的饮食安全，是对地方各级党委政府高度重视民生问题的政治考验。银川市立足现有的法律法规、现行的分段监管体制以及监管现状，充分借鉴国家大部门制改革的经验和扁平化管理原则，探索从运行机制角度进行改革，并以创建全国食品安全城市为载体，积极探索并大胆创新食品安全监管运行机制，取得了一定成效。

一、主要做法

1. 立足政府负总责，积极推进食品安全监管运行机制改革。为进一步减少行政管理层级、部门之间职责不清、权责不一、推诿扯皮、多头执法等现象的发生，建立权责一致、运转协调、监督有力的食品安全监管机制，打造全国食品安全先进城市，银川市出台了《关于在银川市食品安全委员会实施专项工作委员会改革试点的意见》（以下简称《意见》），将原来的食品安全委员会

改为主任领导下的委员工作制，探索专委会监管食品安全的新机制，形成了政府统一领导、专委会统一协调指挥，部门灵活紧密转换、社会共同参与的工作格局。新的专委会按照“立足当前、着眼长远、标本兼治、重在治本，建立科学有效的长效管理机制”总体要求，坚持了“统筹领导、综合协调、分工负责、监督有力”的基本原则，其主要特点体现在“实”、“新”、“强”三个方面。所谓“实”是指专委会的职能实。以前的食品安全委员会履行的是综合协调的领导小组职责，对各成员单位没有真正的领导和被领导的关系。而新的专委会实行的是在食品安全法明确的部门法定职责下，按照“统筹领导、综合协调、分工负责、监督有力”的原则，对原承担领导小组职责的食品安全委员会，从组织构架、工作职责、运行机制进行了调整。明确了专委会从人、财、物以及对各成员单位及其工作人员的评议考核、对各县区政府就食品安全工作进行考核打分的实实在在的具体职能。所谓“新”，是指专委会的运行机制新。建立了专委会半月例会、每季度工作报告、半年工作述职等制度。另外，还规定了每周一项重点，每月一个监管主题的督查暗访和联合执法制度。同时，专委会下设了食品安全督查局和七个专项工作办公室（办公室主任分别由各监管部门的分管领导担任），七个专项工作办公室分别设在七个主要法定监管部门，对监管部门内部是本部门的内设处室，对食品安全委员会是专委会分段监管办公室。所谓“强”，是指监管力量得到了强化。明确了食品安全督查局5名公务员编制，日常从七个专项工作办公室各抽调1个人（不少于一年）在督查局工作，也明确规定了对包括七个专项工作办公室工作人员的考核评定由专委会进行。通过建立严格的考核和联合执法机制，即体现了强有力的执行力，又体现了高效整合集中多部门执法力量，形成强大监管合力的灵活紧密新优势。

2. 强化食品安全委员会责任，完善食品安全监管协调机制。市食品安全委员会主任由市政府分管领导兼任，设秘书长、副秘书长各一名，专门负责日常领导协调和处理日常工作，增强了统筹指挥力量。其主要职责是：贯彻落实市委政府有关决策部署，研究食品安全重大问题；分析食品安全形势，研究食品安全监管的重大政策措施；统一组织协调食品安全监管工作；统一领导指挥食品安全突发事件应对工作；组织实施食品检验检测能力建设；完善落实食品安全监督管理责任制；对食品安全管理部门进行评议考核。

食品安全委员会下设综合管理办公室，挂市食品安全督查局的牌子，全面承担食品安全综合协调职责，负责食品安全委员会日常工作，制定发展规划和工作计划并推进实施；建设食品安全协调联动、全程监管和隐患排查治理长效机制，统一协调指挥各部门工作衔接和任务安排，组织开展食品安全重大整顿治理和联合检查行动；督促检查有关部门和县级人民政府履行食品安全监管职责情况，评价考核各部门和县（区）食品安全工作开展情况，统筹安排和使用全市食品安全年度专项经费预算。综合管理办公室直接受食品安全委员会领导，不取代相关部门在食品安全管理方面的职责。食品安全委员会成了一个真正意义上的“大食品安全监管局”，实现了现代政府的统筹整合理念和传统的部门分工体系有机结合，减少了行政管理层，解决了监管责任不清，责任追究不明的难题。

3. 统筹监管资源，建立扁平化监管体制。《意见》要求在对各部门食品安全监管方面的职责进行内部调整的基础上，成立了7个专项工作办公室，具体是：在市农牧局设农产品质量管理办公室、质监局设生产加工管理办公室、工商局设市场流通管理办公室、药监局设餐饮管理办公室、城管局设餐厨垃圾管理办公室、商务局设畜禽定点管理办公室、民委设清真食品管理办公室。同时，明确要求其专职食品安全工作，接受市食品安全委员会和本部门双重领导，实现了食品安全监管资源统筹整合和优化配置，解决了监管人力不足的问题，确保了食品安全委员会的决策得到更好地贯彻落实，进一步提高了政府的统筹协调力度和各部门的执行力，实现了食品安全工作由一家“大部门”组织、实施和管理的目标。

4. 整合理顺监管职责，形成监管执法合力。此前，各监管部门承担的食品安全监管职能和从事监管执法的人员相对分散，不利于形成执法合力。通过改革，将各单位承担的食品安全监管职能和人员进行整合、归并，集中由一个处（科）室负责，调整明确了人员力量，进一步加强了部门监管力度。将原市卫生局所属的市卫生监督所按照职责任务和隶属关系划分为市卫生监督所和市食品安全监督所，将市食品安全监督所调整为市食品监督管理局的领导下，开展餐饮消费环节监管的法定机构，依法强化了市食药局餐饮服务环节安全监管能力。同时，还建立了灵活紧密、高效顺畅的联合执法机制，各监管部门依法开展的专项整治工作在时间紧任务重的情况下，任何一个执法部门在举全局之力前提下，都可利用专委会工作平台，及时整合其他专项工作办公室的力量，真正形成了在法律授权框架内执法主体的及时灵活转换，各种执法力量及时高效整合。

5. 实施量化考核，建立严格责任制。《意见》规定将食品安全工作纳入市委、市政府绩效考核。从市委、市政府绩效考核的总分值中分别拿出5-10分由市食品安全委员会对各县（市、区）、各成员单位进行考核打分。将食品安全综合工作经费纳入财政预算，并由2009年的50万元增加到2011年的400万元。建立了食品安全工作会议制度和督查暗访机制及联合执法制度。实行严格的行政问责制，明确了各县（市）区的职责任务，确保市及辖区食品安全监管工作上下顺畅，管理有序，落实到位。

6. 强化现代手段，构建食品安全监管网络。一是推行食品安全网络化管理。利用现代技术，对食品单位基本生产经营状况、食品安全监管人员执法等情况、实行电子跟踪。二是实行食品安全网格化管理。以街道、乡镇、社区为单元，将全市划为若干网格，食品安全监管责任到人、到单位、到社区，使食品安全监管网经纬交织，横向到边，纵向到底，做到监管全环节、无缝隙、无盲区。同时积极探索将组织各食品安全监管部门向乡镇和街道办事处委托下放部分食品安全执法权，建立了完善的食品安全监管网底。将食品安全纳入基层公共卫生服务体系，增强基层执法的专业性。在乡镇（街道）至少配备1名食品安全专干，负责辖区食品安全协调、宣传、日常巡查及有关信息的报送等工作，提高突发食品安全事件应对能力。

7. 强化舆论宣传和社会监督。广泛开展食品安全知识上微博、进农村、进社区、进学校、进机关、进企业、进景区、进工地、进军营系列活动，充分利用各种舆论宣传阵地和宣传工具，全方位、多形式、多层次加大食品安全的宣传力度，一方面把群众急需的法律法规和食品安全知识送到手上，另一方面激发群众参与食品监管热情，让每个人都成为食品安全的监督员，营造全社会关心、支持、参与食品安全的良好氛围。银川食品安全微博于2011年4月19日正式开通，截至10月20日，共发微博1298条，收到评论2935条，共受理、调查各种食品安全问题35类、51种，组织查处各类食品生产经营单位284家，销毁问题食品13吨，罚款约10万元。先后有银川晚报、新消息报、北京青年报、杭州都市快报、法制网、新华社、宁夏日报、宁夏电视台对微博银川食品安全进行了报道。

二、取得的成效

1. 食品安全专委会工作机制初步建立。食品安全委员会综合管理办公室（食品安全督查局）及七个专项办公室全部建立并挂牌运行；食品安全工作会议制度、督查暗访制度、联合执法制度建立并得以落实；食品安全经费得到保障并大幅度提升，2011年预算安排了400万元；食品安全绩效考核第1、2季度已经完成。新的工作机制形成基本上保障了食品安全工作有序推进，安全状况有序可控，从农田到餐桌全过程实现食品安全性、放心度的提升。在近年国家对全国31个省会城市实施食品放心工程的综合评价检查中，银川市食品安全综合管理指标均处于前列。出台了《银川市餐厨垃圾管理条例》。食品安全整顿工作得到了国务院食品安全整顿考评组的肯定。餐饮业全面推行的“看脸消费”，小餐饮实行的“六统一”管理模式、火锅底料备案管理制度、火锅类餐饮单位食用油购进及废弃油脂监控制度等工作得到国家食品药品监管局的肯定。餐厨垃圾处理被列为全国33个示范推广城市之一，中央电视台新闻联播和《人民日报》分别进行专题报道。2011年8月10日，应邀在国务院食品安全委员会办公室召开的食品安全工作座谈会上发言，汇报了银川市食品安全专委会工作机制改革情况。

2. 政府负总责，统筹推进食品安全工作的力度明显增强。在市委、市政府领导下，食品安全专委会以综合管理办公室（食品安全督查局）为核心工作平台，制定了年度食品安全工作计划、食品安全城市（县区）建设标准、食品安全绩效考核办法；召开了全市食品安全工作会议、17次食安委（办）例会及专题会议；及时划定了市场监管中出现的豆芽菜及牛羊杂碎加工等部门的监管职责范围，并牵头开展了全市豆芽菜监督检查及整治；组织对4家添加罂粟壳拉面馆进行了行政、刑事案件查处；通过召开新闻发布会、定期发布食品安全信息、开展“食品安全宣传月”活动、开办食品安全微博等活动，真正实现了食品安全监管由松散型综合协调职能向紧密型履行政府负总责职能的过渡，以大部门制和扁平化为基本原则的食品安全监督合力初步形成。

3. 食品安全督查组织统揽力度明显增大。各专项工作办公室和成员单位的主动性、配合性明显增强。整合了内部监管力量和资源，配备了专职人员。在积极做好本职工作的同时，对市食品安全委员会指派和协调的工作都能及时高效办理，对市食品安全委员组织开展的联合执法工作都能够主动配合、有效落实。开展了每月一个主题、每周一个重点的督查暗访工作。根据舆情动态和工作实际，定期、不定期组织开展调查摸底和抽检工作，查找本市食品安全工作中存在的问题和隐患。发现问题以食品安全问题查办通知书形式协调各有关部门、各县（市）区核查整改，并跟踪整改情况。截止8月10日共发出查办通知书41份，组织暗访、调查、督查了瘦肉精猪肉、彩色馒头、黄色酿皮、豆芽菜、泔水油、鸭脖子、嫩肉粉、塑化剂食品、放心碗等多起案件和食品安全问题。利用“银川食品安全微博”收集线索，督促各有关办公室对184家食品生产经营单位进行了查处。

三、对进一步完善食品安全监管机制的启示

完善食品安全监管机制，是一项社会系统工程，也是一项长期任务，需要根据不断变化的新形势、面临的新任务，予以加强和完善。

1. 完善运行机制比改革体制更重要。一是要做强。把食品安全专委会作为政府负总责的载体，应进一步强化其行政职能，赋予其相应的行政权力，全面提高统一领导能力、组织协调能力、指挥应对突发事件能力和查处重大安全事故能力，全面履行食品安全监管职能。二是科学合理配置监管部门资源，理清各监管部门的法定职责。一方面把分散在部门内设机构中的相同职能集中起来，将主要职能集中于监管部门的一个内设的综合管理机构，日常履行好法定职责。另一方面以食品安全专委会为地方最高业务领导机构，加强其延伸到各相关监管部门的业务领导，真正形成集专业性与综合性、纵向性与横向性、灵活性与高效性相统一的食品安全监管运行机制。

2. 更新食品安全监管理念比单纯增加监管力量更重要。随着食品产业的发展、食品贸易量的增加、新食品种类的快速增加、新的食品技术的发展以及饮食方式的改变，食品安全问题日趋复杂，使得无论日常的监管工作还是构建新机制的任务都更加繁重，要求我们用更新理念的办法来克服人员的不足。一是强化严格执法和监管服务并重的理念。食品产业是地方就业最大的容纳器，是国民经济的重要产业之一，监管与发展从短期看是相互矛盾的，但从长远看是相互促进的。要看到监管是促进食品产业健康发展的重要基石，监管机制越完善，人民群众身体健康、生命安全才会越有保障，食品产业的环境才会更加优良，食品市场才会更具有活力，才能真正培育出在国内外市场具有较强市场竞争力的清真食品行业。只有培育大量重诚信、讲品牌、有能力、善经营的民族企业，才能从根本上保障群众食品安全。二是强化发现问题就是政绩的理念。任何安全工作最大隐患不是隐患本身，而是隐患发现不了或发现了不能及时消除隐患。只有不断发现问题，不断研究和寻找影响食品安全不确定因素，查找影响食品安全的已知和未知的隐患，才能使未知变已知，被动变主动，已知更深化。三是强化宣传也是监管的理念。一条禁烟标志的作用体现在它的宣传效应上。重视和抓食品安全宣传工作，就是抓食品安全监管。四是强化社会监督是最大监管队伍理念。食品安全连着千家万户，牵着百姓生命健康，食品安全是社会和百姓最为关注的。发挥好社会监督作用，就是整合了全社会的资源和力量。

3. 严格落实责任比提高应急处置事故更重要。安全工作，预防第一。落实好政府的监管责任和企业、经营者的主体责任是食品安全的基本保障。在落实政府监管责任上，要把食品安全工作纳入地方政府领导干部政绩考核范围和行政首长问责范围，完善食品安全工作考核体系，加强对县（区）、市人民政府食品安全工作进行考核评价。建立起严格的食品安全监管责任追究制度，对监管不力、执法不严和存在失职、渎职行为的，依法依纪严肃追究责任。在落实企业主体责任上，无论规模大小，最核心的是建立并落实对法人的具体责任。在此基础上建立健全食品生产、经营企业质量档案和安全监管信用档案，建设食品安全信息监测系统，建立信用信息评价、披露等制度、奖惩制度和信用信息公告制度，公布守信企业，公布严重失信企业、个人的“黑名单”，让违法者付出沉重代价直至依法追究其刑事责任。建议在国家层面制定食品安全特别规定和特别退出程序，对违法情节严重的企业法人实行终身禁止进入食品行业制度，对违法情节严重的企业实行“一次性死亡”制度。

（作者系宁夏银川市副市长）

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